關于農村土地承包流轉相關問題的思考

1、關于農村土地承包流轉相關問題的思考胡愛軍黨的十六大以來，黨中央和國務院高度重視農業(yè)、農村和農民工作，出臺了一系列扶農、惠農政策，農民得到了實惠，特別是免除農業(yè)稅和增加各項農業(yè)補貼后，提高了農民種田的積極性。但隨之而來的農民爭地的糾紛也不斷發(fā)生，雖經(jīng)各級黨委、政府全力做穩(wěn)定和協(xié)調工作以及民間組織大力調解工作，化解了很多矛盾和糾紛，但仍有大量的爭地糾紛訴訟至法院，且呈逐年上升趨勢。農村土地承包和流轉中存在的問題，情況復雜，審理難度較大。各地掌握的標準和尺度也不一致。因此，正確處理農村土地承包合同和土地流轉合同糾紛案件，關系到農民的切身利益和農村穩(wěn)定大局。一、農地流轉存在的問題及其成因(一)農地流轉

2、存在的問題一是自由流轉。即村民與村民之間進行轉包、轉讓、互換，不報發(fā)包方備案。二是發(fā)包方收回流轉。即村民外出打工后，不提出書面申請將土地交回發(fā)包方，直接將承包地棄耕、撂荒。發(fā)包方為了完成農業(yè)稅等任務，將棄耕、撂荒土地收回，重新發(fā)包給其他村民耕種。三是隨其他買賣物流轉。即村民離開原村民組，將房屋進行買賣后，將承包土地一并流轉給房屋買受人耕種。四是強制性流轉。即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府為了建設公益事業(yè)，將承包土地征用，不與承包戶簽訂征用土地合同，也不報請有批準權的行政主管部門批準。(二)存在問題的成因1、國家惠農政策的出臺，提高了農民種田的積極性。第二輪承包土地期間，農民負擔較重，農民種田積極性不高，出現(xiàn)了

3、棄耕、撂荒，甚至出現(xiàn)了農民拒絕承包土地的現(xiàn)象?，F(xiàn)在國家出臺很多扶持農業(yè)生產(chǎn)和惠農政策，促進農民增收，特別是國家對田畝實行補貼政策，有田就有錢，促進農民要田拿補貼，寸田必爭的目的不是為了種田，而是為獲得補貼。2、為了追求經(jīng)濟利益最大化。由于小城鎮(zhèn)建設的加快和國家基礎建設投入加大，各地開發(fā)區(qū)建設征用了大量的土地，農民和部分村、組干部把家庭聯(lián)產(chǎn)承包集體所有土地視為私有，誰的承包土地被征用，誰就獲得承包土地征用補償款。巨額的土地補償款促使農民爭土地，出現(xiàn)了流出土地的農戶與流入土地的農戶共同主張土地補償款的訴訟。3、法律、法規(guī)和政策滯后?，F(xiàn)行法律、法規(guī)和政策大多在二輪土地承包合同簽訂之后出臺的。當時對土

4、地是否可以流轉，如何流轉缺乏可操作性文件。農村土地承包法頒布，以及惠農政策出臺時，很多農民已將承包的土地棄耕、撂荒。4、受農村習俗和文化程度偏低，法律意識不足的影響，農村土地承包合同往往不規(guī)范、權利義務約定不明確。5、出嫁女的土地保留及收回、農地征用、安置補償費用分配中存在諸多問題。第二輪土地承包后，出嫁女承包的土地被收回的現(xiàn)象極少，其提起訴訟的案件多為土地補償費用引起。主要有三個方面：一是人隨地走后，要求分配征用土地補償款的。即征地時約定，部分人員進征地企事業(yè)當工人，不享有重地補償費分配。二是已經(jīng)居住在縣城且戶口轉非農業(yè)戶口，承包地沒有交發(fā)包方，土地被征用后，主張分配土地補償費用的。三是出嫁

5、女出嫁后，戶口沒遷出，承包土地也沒有交發(fā)包方的。6、農村集體經(jīng)濟組織成員權、資格認定難。當前農村集體經(jīng)濟組織成員權、資格認定，法無明文規(guī)定，也是非常敏感的問題。雖然從法院受理的案件中，單獨以此訴訟確認的幾乎沒有，但土地補償款分配、空掛戶等都涉及到農村集體經(jīng)濟組織成員權、資格認定問題。三、解決問題的對策(一)依法公正處理，兼顧穩(wěn)定大局。1、政府行政主管部門要嚴格按照農村土地承包法有關規(guī)定，完善發(fā)包程序和發(fā)包手續(xù)。在我國，政策和法律有著統(tǒng)一指導思想、政治方向和利益基礎，本質上是一致的。有關部門要把握好法律與政策的關系，堅持以農民為本的原則正確處理糾紛，充分保護農民的合法權益。在出現(xiàn)法律空白時，相應

6、的政策應及時給予補充。2、法院要認真履行職能，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。審判實踐中應當做到保護農民合法權益與維護農村大局穩(wěn)定相統(tǒng)一;保護農民合法權益與保護農村土地資源相統(tǒng)一;裁判的個案公正與社會效果相統(tǒng)一。首先，運用多種手段加強訴訟調解。審理農村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾構建社會主義和諧社會為目標，把調解作為處理土地糾紛的必經(jīng)程序，依靠村委會、人民調解委員會、司法所等把調解工作貫穿于整個訴訟過程中。對土地轉包、轉讓、互換等案件，要堅持調解主導訴訟，多做說服教育疏導工作，大力加強訴訟調解力度，爭取當事人在友好協(xié)商、平等談判中共同尋找解決糾紛的辦法。對集團訴訟案件，因其涉及村民多，社會

7、廣泛關注，稍有不慎，就可能引起群體性上訪。在審理這類案件時，要深入村民委員會、村民小組、街道辦事處做協(xié)調工作，以靈活有效的措施解決糾紛，化解矛盾，促使當事人達成調解協(xié)議或撤訴。其次，加大對此類案件的審查力度。對承包土地流轉的案件，立案時，凡是承包土地流轉向人民法院起訴的，要求當事人提交流轉合同或相關手續(xù)，如沒有任何流轉手續(xù)的，原則上不予受理。受理后，對以不符合農村土地承包法第二章第五條規(guī)定，要求返還土地的，一般應予支持;對要求繼續(xù)履行流轉協(xié)議的，應判決駁回訴訟請求，以維持農業(yè)承包合同長久不變的穩(wěn)定性。第三，充分行使釋明權，正確引導當事人訴訟。此類案件的訴訟，主要面對的是農民兄弟，他們對訴爭土地

8、如何進行訴訟，如何進行舉證等相關法律知識缺乏。因此，在訴訟過程中，法官要注意引導當事人就舉證規(guī)則、舉證期限以及如何舉證進行釋明。使訴訟當事人知道有關法律的規(guī)定，促使糾紛的順利解決，減少不必要的上訪累訴。(二)做好法律宣傳，促進農村和諧。1、積極開展法制宣傳，著力提高農民群眾法制意識。以送法下鄉(xiāng)、以案釋法等形式，在農村廣泛開展有關土地承包流轉的法律、法規(guī)宣傳活動。通過審結一案，教育一方。使農民群眾不斷提高農村土地承包流轉過程中自覺遵守法律和行政法規(guī)的自覺性，促進農村土地承包流轉規(guī)范化，保障農村土地承包流轉依法進行。2、在具體案件審理中，考慮到農民文化素質偏低，法律知識不多，對涉及被征用土地分配方

9、案和村民自治原則進行必要的法律宣講，做好判后答疑工作，力爭使其服判息訴。3、加大巡回審理，就地辦案的力度，為農民訴訟提供方便，并適時組織農民群眾旁聽，提高他們對法律政策的了解和明辨是非的能力。(三)積極探索、研究適合該類糾紛特點的解決方式。1、人民法院要認真貫徹最高人民法院關于人民法院為建設社會主義新農村提供司法保障的意見，嚴格依照中華人民共和國農村土地承包法、最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋以及國務院有關農村問題的文件精神，加強調查研究，對近年審理的涉及農村土地承包案件進行分析研究，找出存在的問題，提出解決辦法，維護農村土地承包的穩(wěn)定性。土地補償費糾紛案件和土地

10、流轉案件相當部分是家庭成員、親戚、鄰里之間的爭議。為妥善解決糾紛，在審理這類案件時，有針對性的邀請人民陪審員參加案件的審理。陪審員參加案件的審理和調解，對當事人有親近感，有利于寓教于審，也有利于做好審判后的延伸工作。各基層法院還可充分利用農村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的教育作用，充分發(fā)揮老前輩、老黨員、老干部、老族長的力量，對涉及到他們和他們親屬的案件，除請他們帶頭執(zhí)行有關規(guī)定，自覺接受調解，化解矛盾外。還請他們做好親屬工作，本著互利互讓原則解決此類糾紛，以靈活多樣的方式解決糾紛，收到更好的社會效果。2、完善多元化土地糾紛解決機制。農村土地承包法第五十一條規(guī)定了土地糾紛解決方式有協(xié)商、調解、仲裁和訴訟四種方

11、式，但目前當事人選擇的方式就是走訴訟程序。通過訴訟程序解決這類糾紛，不僅造成當事人往返兩級法院浪費時間和金錢，而且也嚴重浪費司法資源。提高處理此類糾紛的效率，一要加強政府對農村工作的監(jiān)督和指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過有效的指導、引導和培訓，提高農村干部的思想政治素質和實際工作能力。同時人民法院要結合審判工作實踐協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府加大對農村基層組織工作人員的農村土地承包合同填寫規(guī)范化指導。目前從法院受理的農村土地承包合同和土地流轉情況來看，存在的主要問題是承包合同填寫的內容不符合中華人民共和國農村土地承包法第二十一條規(guī)定，承包土地流轉不符合第二章第五節(jié)的規(guī)定?；鶎咏M織履行職責不到位和監(jiān)督管理職責失控，是導

12、致農業(yè)承包合同不規(guī)范和失控的主要原因，通過指導，促使基層組織認真履行職責，盡快做好承包土地的確權工作，切實解決土地權屬不清問題，是保證農業(yè)承包合同內容填寫完整、流轉程序合法的重要保證。二要充分發(fā)揮農村基層組織和人民調解委員會的調解前沿陣地作用，使基層組織在管理農村各項事務，特別是處理農村土地問題中發(fā)揮更大的作用;三要建立健全農村土地承包仲裁機構，制定統(tǒng)一的仲裁規(guī)則，賦予特定的法律地位。農村土地承包糾紛案件起訴前，引導當事人盡可能的向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，以利于緩解法院審理此類案件的壓力。更有利于查明土地承包的真實情況。目前部分縣、市已成立農村土地承包經(jīng)營仲裁機構，設在各級農委內。仲裁機

13、構對農村土地承包方面的情況比較了解，如果此類案件由他們先作出裁決，對后續(xù)審理將帶來很多便利，也能減輕法院的壓力。但司法解釋沒有將仲裁裁決作為前置條件，將其確定為法定仲裁，當事人非經(jīng)農村土地承包仲裁機構仲裁的，不得向人民法院提起民事訴訟，而是設定了當事人可裁可訴的程序，增大了法院的工作量，且很多案件受理后，大量的工作還是要通過政府和有關部門協(xié)調解決。如承包合同四至不清的，交叉發(fā)證的，沒有承包合同和經(jīng)營許可證的。這些工作都是政府的具體行政工作。法院受理后如果駁回原告的訴訟請求，根據(jù)信訪條例規(guī)定，屬人民法院涉訴信訪案件，由人民法院接待處理，而人民法院根本就無法解決上述問題。如果駁回起訴，告知向人民政

14、府申請解決，政府強烈不滿，認為是法院推卸責任。法院處于兩難境地。建議農村土地承包經(jīng)營、流轉等糾紛設置前置條件，由農業(yè)仲裁機構先行仲裁，對仲裁不服的再向人民法院起訴。四要延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因復雜、社會影響面廣，很多案件反映的是農村普遍存在的問題，單靠司法手段不能做到案結事了，適時地向黨委、政府及基層組織提出司法建議書，有利于加強和改進農村土地工作，解決突出問題，有效化解糾紛。四、幾點建議(一)村民自治決議或三分之二以上村民會議決議帶有歧視性，效力如何認定?這方面的問題，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補償費分配方案中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民自治決議或三分之二

15、以上村民會議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨姓，平時與大姓或宗族之間關系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補償費的時候，小姓或獨姓在表決時處于弱勢，決議可能對這類人員不利。建議在這方面作一些原則性規(guī)定，以便對該類決議效力進行認定。(二)土地承包法中關于土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)定，內容比較原則，缺乏可操作性，對于各種流轉方式應當履行的程序性要求，缺乏詳細的規(guī)定。而農村土地承包經(jīng)營權管理辦法中也沒有對土地承包經(jīng)營權流轉主體、程序、費用及違反法律、法規(guī)應承擔的法律后果作出明確、具體的規(guī)定。涉及到流轉合同解除后應如何處理也無規(guī)定。審判實踐中，因流轉約定不明確，糾紛發(fā)生后無書面記載，增加了法院認定難度

16、。建議對此能作出具體規(guī)定。(三)流轉土地無效，立法和司法解釋應留給法官自由裁量權。對于農村土地承包合同的流轉糾紛，農村集體經(jīng)濟組織違法收回再發(fā)包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢變更對原協(xié)議的處理，不能一概宣布無效或者解除，全部返還已再發(fā)包或者流轉的土地。因為有的承包人收回土地后，并不是自己真正的進行耕種，大多數(shù)仍轉給他人耕種，承包土地的收回對其生活的影響并不是非常嚴重。因此在立法或者司法解釋中應增加，由人民法院根據(jù)實際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。(四)建議立法規(guī)定農村承包土地棄耕、撂荒至一定期限應依法收回。土地管理法第二十七條第三款規(guī)定：承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕棄耕的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但農村土地承包法第二十六條第四款僅規(guī)定：承包期內，承包方交回承包土地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承