【PPP政策】政府與社會(huì)資本合作模式各地新規(guī)盤點(diǎn)

1、【PPP政策解讀】政府與社會(huì)資本合作模式各地新規(guī)盤點(diǎn)2014年9月份以來(lái)，國(guó)內(nèi)部分省市相繼出臺(tái)與政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)的政策，并在各自轄區(qū)范圍內(nèi)先后推出大批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。一時(shí)間，此輪由國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)、財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委牽頭推動(dòng)的PPP浪潮呈現(xiàn)出迅速升溫的態(tài)勢(shì)。之前尚持觀望態(tài)度的一些地方政府、投資人及金融機(jī)構(gòu)也開(kāi)始轉(zhuǎn)變思路，躍躍欲試。但從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)看，相關(guān)各方對(duì)PPP模式的理解及訴求均存差異，對(duì)于PPP模式在不同地域、行業(yè)及項(xiàng)目層面如何落地更是眾說(shuō)紛紜。有鑒于前建設(shè)部2004年126號(hào)令頒布之后，國(guó)內(nèi)各省市以之為基本模板廣泛制定并推出相關(guān)地方性法規(guī)及政府規(guī)章，而市政公用事業(yè)特許

2、經(jīng)營(yíng)模式即以此為依據(jù)在全國(guó)范圍以內(nèi)得以大規(guī)模推廣與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，在對(duì)與PPP相關(guān)的部委規(guī)章保持充分關(guān)注的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)緊密跟進(jìn)的相關(guān)地方性法規(guī)及政府規(guī)章予以密切跟蹤和研究。為各地PPP項(xiàng)目的發(fā)起、實(shí)施和順利落地之目的，這是必須要做的功課。新規(guī)一覽 根據(jù)目前可以公開(kāi)獲得的信息統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，國(guó)內(nèi)各省市已經(jīng)正式出臺(tái)的PPP新規(guī)（下稱“地方PPP新規(guī)”）如下：1、 福建?。焊＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，福建省人民政府2014年9月6日發(fā)布。2、 河南?。汉幽鲜∪嗣裾P(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，河南省人民政府2014年11月27日

3、發(fā)布。3、 江西省：江西省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的意見(jiàn)，江西省人民政府2014年11月27日發(fā)布。4、 山東?。宏P(guān)于做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推薦工作的通知，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)，2014年12月3日。5、 河北?。汉颖笔∪嗣裾P(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)，河北省人民政府2014年12月17日發(fā)布。6、 湖南?。汉鲜∝?cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，湖南省財(cái)政廳2014年12月19日發(fā)布。7、 四川?。核拇ㄊ　罢c社會(huì)資本合作”項(xiàng)目管理辦法（試行）、四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的

4、通知，四川省財(cái)政廳2014年12月22日發(fā)布。8、 安徽?。喊不帐〕鞘谢A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP操作指南，安徽省住建廳，2014年9月發(fā)布；安徽省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)，安徽省財(cái)政廳2014年12月發(fā)布。9、 江蘇?。航K省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問(wèn)題的通知，江蘇省財(cái)政廳2014年12月發(fā)布。10、 浙江?。宏P(guān)于切實(shí)做好鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)示范項(xiàng)目工作的通知，浙江省人民政府辦公廳2014年12月發(fā)布。11、 昆明市：昆明市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)，昆明市人民政府2014年11月發(fā)布。12、 青島市：青島市發(fā)改委關(guān)于鼓

5、勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項(xiàng)目的實(shí)施方案，青島市發(fā)改委2014年12月27日發(fā)布。除上述省市之外，很多尚未正式出臺(tái)PPP相關(guān)政策文件的地區(qū)，如重慶、貴州、吉林、山西、陜西、黑龍江等地也已經(jīng)推出了PPP試點(diǎn)或向社會(huì)資本開(kāi)放的各類項(xiàng)目。值得注意的是，相比于熱情高漲的財(cái)政系統(tǒng)，各地發(fā)改部門對(duì)于PPP模式的推廣工作顯得比較“冷靜”，在具體規(guī)則制定方面也沒(méi)有太多舉措。以上12條地方新規(guī)當(dāng)中，僅有江西省和青島市兩地的規(guī)定是由當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門牽頭制定的。 主要看點(diǎn) 可能是受財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委有關(guān)文件的正面影響，或僅僅是出于上行下效的慣性，前述地方PPP新規(guī)對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式的基本理念和原則的認(rèn)

6、識(shí)還是比較統(tǒng)一的，即以政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及合理回報(bào)為基礎(chǔ)，在評(píng)估階段強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇、物有所值，實(shí)施階段則注重績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)和契約精神。雖然它們的行文格式互不相同，但實(shí)際內(nèi)容卻頗有重疊之處，多是對(duì)相關(guān)部委文件（特別是財(cái)政部文件）要點(diǎn)的完整復(fù)述或有限發(fā)揮。具體而言，只要抓住以下幾個(gè)主要看點(diǎn)，這些地方PPP新規(guī)的主要內(nèi)容基本可以一覽無(wú)余。1、發(fā)布單位地方PPP新規(guī)當(dāng)中有5個(gè)由省級(jí)人民政府發(fā)布，另有5個(gè)由省財(cái)政廳（或與住建廳聯(lián)合）發(fā)布，還有2個(gè)由市政府或市發(fā)改委發(fā)布。除了從互聯(lián)網(wǎng)上尚不能獲得其完整內(nèi)容的幾個(gè)地方（江西、浙江、安徽、昆明）文件之外，幾個(gè)由省級(jí)人民政府（福建、河南、河北）發(fā)布的

7、PPP新規(guī)，均明確提及特許經(jīng)營(yíng)和/或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，而其它文件則對(duì)此采取回避態(tài)度。這個(gè)差異雖然并不明顯，初看起來(lái)似乎也不是那么要緊，但其實(shí)不然，并將直接關(guān)系到各地PPP項(xiàng)目今后的具體實(shí)施與落地。下文將就此做進(jìn)一步的闡述與分析。2、政策依據(jù)凡是由省級(jí)人民政府發(fā)布的PPP新規(guī)（如河南、河北、福建，下稱“省政府文件”），其政策依據(jù)均包括中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的精神，或同時(shí)援引國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（下稱“國(guó)發(fā)43號(hào)文”）。而凡是由省財(cái)政廳發(fā)布的規(guī)定（如江蘇、湖南、四川，下稱“財(cái)政廳文件”），則主要以國(guó)發(fā)43號(hào)文和財(cái)政部關(guān)于推廣

8、運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（下稱“財(cái)金76號(hào)文”）為依據(jù)，也有同時(shí)援引財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（下稱“財(cái)金113號(hào)文”）的文件（如四川）。無(wú)一例外的是，地方PPP新規(guī)均未提及國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見(jiàn)（下稱“國(guó)發(fā)60號(hào)文”），以及國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（下稱“發(fā)改2724號(hào)文”）。結(jié)合各地新規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程及組織等內(nèi)容的規(guī)定來(lái)看，其目的似乎在于為PPP項(xiàng)目的發(fā)起、審批及實(shí)施另辟蹊徑，使之以有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目審批的模式進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。如果確實(shí)如此，則仍然面臨一個(gè)與現(xiàn)有項(xiàng)目審批制度相抵觸的問(wèn)

9、題，實(shí)際效果如何，仍有待觀察。3、項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備在項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，地方PPP新規(guī)都明確要求建立項(xiàng)目庫(kù)或項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，并規(guī)定必須進(jìn)行項(xiàng)目的前期論證或評(píng)估論證，不同之處在于項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立主體，以及項(xiàng)目評(píng)估論證方式。省政府文件下的項(xiàng)目庫(kù)設(shè)立主體為各級(jí)政府，而財(cái)政廳文件則為省財(cái)政廳或PPP中心（江蘇）。財(cái)政廳文件均強(qiáng)調(diào)適用“物有所值”評(píng)價(jià)方法，并開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，省政府文件則沒(méi)有規(guī)定特定的評(píng)價(jià)方法，而是強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目“資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析”。在項(xiàng)目實(shí)施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）規(guī)定由授權(quán)組織實(shí)施單位制定PPP實(shí)施方案，并擬定特許經(jīng)營(yíng)草案，經(jīng)詢發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)

10、土、環(huán)保、價(jià)格等部門意見(jiàn)后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；而財(cái)政廳文件對(duì)此則無(wú)特別細(xì)化的規(guī)定，僅提及實(shí)施方案應(yīng)由同級(jí)政府批準(zhǔn)并報(bào)財(cái)政部門（四川、江蘇），且均未提及特許經(jīng)營(yíng)草案。此外，四川、江蘇兩地的財(cái)政廳文件明確允許社會(huì)資本推薦或發(fā)起PPP項(xiàng)目，對(duì)財(cái)金113號(hào)文下相關(guān)規(guī)定作出了正面響應(yīng)?？紤]到以上省市此前均在市政公用行業(yè)或更廣泛領(lǐng)域內(nèi)頒布過(guò)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或條例，并仍然保持有效。對(duì)于今后實(shí)施的PPP項(xiàng)目，如果涉及特許經(jīng)營(yíng)或與之有關(guān)的安排（如下文述及的招標(biāo)或采購(gòu)），則不可避免地會(huì)面臨一個(gè)PPP新規(guī)與特許經(jīng)營(yíng)法規(guī)之間相互兼容的問(wèn)題，需要予以關(guān)注。4、項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)地方PPP新規(guī)基本上都將政府采購(gòu)法作為PPP項(xiàng)目選

11、擇社會(huì)投資人時(shí)必須遵循的法規(guī)，僅有福建省的文件提到招標(biāo)投標(biāo)法。河南、福建、安徽等省只規(guī)定了“招標(biāo)”一種方式，而湖南省則放寬至“公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等政府采購(gòu)方式”，四川、江蘇兩省僅要求“公開(kāi)、公平、規(guī)范”地進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)。5、項(xiàng)目協(xié)議在項(xiàng)目協(xié)議結(jié)構(gòu)方面，各省體現(xiàn)出不同思路。福建、河北兩省規(guī)定由政府授權(quán)的投資主體與PPP項(xiàng)目的其他參與方簽訂PPP“項(xiàng)目合作協(xié)議”，設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，并由該公司與政府或有權(quán)主管部門簽訂“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。同時(shí)，項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。河南、四川、江蘇等省規(guī)定由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或各級(jí)政府（河南）與社會(huì)資本方簽

12、訂“項(xiàng)目合同”，江蘇省還進(jìn)一步規(guī)定，在PPP項(xiàng)目公司設(shè)立之后，該公司應(yīng)“與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或簽署承繼PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同”。湖南、河南兩地還提出要制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目合同文本。6、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管在PPP項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)管層面，地方PPP新規(guī)均強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門應(yīng)從政府監(jiān)管和履約等方面發(fā)揮作用，并為項(xiàng)目提供必要的資金或政策支持，同時(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。湖南、江蘇兩地還專門強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司向PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)控工作。為此，部分省份已經(jīng)設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，比如河北省推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式領(lǐng)導(dǎo)小組、河南省政府和社會(huì)資本合作模式推廣運(yùn)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、湖南省政府

13、和社會(huì)資本合作(PPP)模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，其辦公地點(diǎn)都設(shè)在省財(cái)政部門。7、優(yōu)惠政策河南、湖南、江蘇等省PPP新規(guī)均直接參考財(cái)金76號(hào)文，提出“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定”，“從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮”。其他省份（河北、福建、四川）的文件盡管沒(méi)有直接拷貝上述文字，但也不同程度體現(xiàn)了“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的思路，并強(qiáng)調(diào)要給PPP項(xiàng)目融資提供支持。相比之下，四川省財(cái)政廳在PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策方面給出的干貨最多，與國(guó)

14、發(fā)43號(hào)文、國(guó)發(fā)60號(hào)文及財(cái)金76號(hào)文的精神比較吻合，并對(duì)業(yè)界關(guān)注的PPP的Public（政府）一端如何實(shí)質(zhì)性參與PPP項(xiàng)目的問(wèn)題提出了相對(duì)具體的初步答案，未來(lái)很有可能被國(guó)內(nèi)其他省市所借鑒。四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的通知（川財(cái)金201485號(hào)）包括以下主要內(nèi)容：(1) PPP專項(xiàng)資金。由省財(cái)政設(shè)立，用于前期費(fèi)用補(bǔ)助、建設(shè)融資成本費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并對(duì)PPP項(xiàng)目成效顯著的市縣政府實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)；(2) 引導(dǎo)投資基金。由財(cái)政資金通過(guò)股權(quán)投資方式，參與并引導(dǎo)企業(yè)或私募基金管理人發(fā)起設(shè)立，專項(xiàng)用于PPP項(xiàng)目；(3) 貸款與擔(dān)保。省級(jí)財(cái)政通過(guò)提供獎(jiǎng)勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償鼓勵(lì)金融、擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與

15、PPP項(xiàng)目；(4) 債券。通過(guò)分配地方政府債券額度為PPP項(xiàng)目提供支持；(5) 預(yù)算。將PPP項(xiàng)目中必要的政府付費(fèi)和運(yùn)用補(bǔ)貼納入預(yù)算，并建立跨年度預(yù)算調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理要求；(6) 稅收優(yōu)惠。根據(jù)具體行業(yè)不同，對(duì)PPP項(xiàng)目給予不同程度的企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅的減免。詳細(xì)內(nèi)容 地方PPP新規(guī)的具體內(nèi)容較為龐雜。為便于對(duì)照了解，我們將河南、河北、湖南、江蘇、福建和四川等六個(gè)省份的PPP政策文件的內(nèi)容作了一個(gè)摘要式總結(jié)，作為本文附表，謹(jǐn)供參考。小結(jié) 總的來(lái)看，地方PPP新規(guī)大都源于國(guó)發(fā)43號(hào)文和財(cái)金76號(hào)文，其關(guān)注的焦點(diǎn)也主要在于地方債務(wù)管理和預(yù)算制度改良，而對(duì)國(guó)發(fā)60號(hào)文大力倡導(dǎo)的投融資機(jī)制改革與創(chuàng)新的呼應(yīng)明顯不足（福建、四川、江西、青島等地略好）。對(duì)于PPP項(xiàng)目的遴選、實(shí)施、監(jiān)管和政策支持等事項(xiàng)，受益于過(guò)去近二十年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委近期發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，地方PPP新規(guī)均體現(xiàn)出較為系統(tǒng)的思路，但對(duì)于不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目的回報(bào)模式及退出機(jī)制則考慮欠周，或避而不談。對(duì)一些已在大量項(xiàng)目實(shí)踐當(dāng)中暴露出來(lái)的重大問(wèn)題（如法律沖突、融資方式、環(huán)境成本付費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等），大部分地方PPP新規(guī)（四川、青島除外）也未能提出切實(shí)可行的解決思路或方案，甚至