城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

1、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提 要:本文分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)的特點及其在轉(zhuǎn)型過程中存在的問題,并對如何促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提出了作者的看法。關(guān)健詞:城鄉(xiāng)結(jié)合部;農(nóng)村社區(qū);城市社區(qū);城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展1 城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)與特點城鄉(xiāng)結(jié)合部特別是大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村,由于受城市集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)的雙重影響,是城市化最活躍的地區(qū)。這些農(nóng)村往往隨著城市用地規(guī)模的迅速擴大,被成建制地劃歸城區(qū),并逐漸被現(xiàn)代化城市路網(wǎng)、城市景觀等所包圍,形成完全不同于農(nóng)村社區(qū)、而與城市社區(qū)相比又存在明顯差別的社區(qū)形式。這種社區(qū)形式被形象地稱為“都市村莊”。“都市村莊”的實質(zhì)是在城鄉(xiāng)隔絕的二元結(jié)構(gòu)仍然存在的情況下農(nóng)

2、村社區(qū)被動城市化的產(chǎn)物1。它具有以下特點:1.1 說是農(nóng)村人又是城里人:社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變首先,人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。征地的一項重要補償措施是招工和轉(zhuǎn)戶,因此“都市村莊”有相當一部分人成了國家職工和城市居民,這部分人大多仍住在村里。其次,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,農(nóng)業(yè)的比重不斷下降,工商業(yè)比重大幅度增長,形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的非農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。第三,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化導致村民職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,勞動力逐漸轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)。第四,生活條件有較大的改善。由于有大筆的征地補償費,加上工副業(yè)有較大的發(fā)展,形成穩(wěn)定的可用于村政和福利的“村財”收入。村民的生活水平、方式和文化教育價值觀念都發(fā)生了很大變化。第五,空間

3、地域由農(nóng)村地域逐漸發(fā)展成為城市地域?？梢哉f,“都市村莊”實際上己成為城市的重要組成部分。1.2 說是城里人又不是城里人:與城市社區(qū)之間仍有很大差距“都市村莊”雖然在很多方面具有城市社區(qū)的特征,但卻以相對獨立的形態(tài)出現(xiàn),沒能真正融入城市大系統(tǒng)中。主要表現(xiàn)在:首先,公共設(shè)施少,生態(tài)環(huán)境差。周圍是規(guī)劃有序的高樓大廈,充分展示著現(xiàn)代化城市繁華的一面,而在“都市村莊”中卻幾乎全是三四層的農(nóng)民自建住宅,單門獨戶,新舊混雜,見縫插針,布局混亂。到處是“一線天”、“死胡同”,根本沒有完整的道路系統(tǒng),與城市社區(qū)形成鮮明對比。幼兒園、中小學、郵電局、公廁、垃圾站、社區(qū)活動服務(wù)中心等嚴重不足,更不用說生態(tài)綠地了。其

4、次,外來人口多,社會治安差。由于城郊地區(qū)獨特的行政隸屬關(guān)系,導致出現(xiàn)不少“三不管”的地區(qū),缺乏健全的社區(qū)管理制度和機構(gòu)。農(nóng)民大量出租房屋,外來人口集中。這些外來人口多數(shù)素質(zhì)低下,又無固定職業(yè),因此成了社會治安的一大隱患。再次,產(chǎn)生了新的“食利階層”。本地居民以喪失土地為代價,突然獲得了大筆的補償費,通過入股分息和出租房屋,每天不動不作,也可得到可觀收入。正是由于這一點,在年青人中出現(xiàn)了新的“寄生蟲”、“二世祖”階層,嚴重破壞了原有農(nóng)村社區(qū)的那種樸實的社會風氣,與現(xiàn)代城市文明格格不入?？梢?“都市村莊”從行政體制上到地域空間上雖然已經(jīng)并入城區(qū),但離真正的城市化還有很長的路要走。2 影響城鄉(xiāng)結(jié)合部

5、農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的原因分析城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)在被動城市化過程中,沒能順利地完成由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)化,其原因是復雜的,既有制度上的原因,管理上的原因,也有社區(qū)自身對周圍環(huán)境變化的適應(yīng)力的原因。2.1 根本原因:根深蒂固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期以來,由于我國城市化策略的失誤,造成城鄉(xiāng)隔絕的二元結(jié)構(gòu),形成農(nóng)村與城市的巨大落差。這種落差在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)尤其明顯,給城市總體規(guī)劃建設(shè)以及農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型都帶來不利影響。根據(jù)鄭靜的研究2,二元結(jié)構(gòu)特征在城鄉(xiāng)結(jié)合部具體表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)在指導思想上,城市的整體利益、長遠利益與村鎮(zhèn)的地區(qū)本位主義、短期行為并存;(2)在群眾觀念上,城市社會化生產(chǎn)與小農(nóng)封

6、閉保守經(jīng)營并存;(3)在建設(shè)實體形態(tài)上,完善的城市居住區(qū)、國營大中企業(yè)與歷史遺留的鄉(xiāng)村聚落、農(nóng)田村地并存;(4)在建設(shè)行為上,城市現(xiàn)代化更新、循序建設(shè)與城效鄉(xiāng)村因循守舊,無規(guī)劃指導的混亂建設(shè)并存;(5)在規(guī)劃管理上,城市的規(guī)劃管理與村鎮(zhèn)的各自為政并存;(6)在土地利用上,城市的有序劃撥、集約利用與村鎮(zhèn)的功能混亂,見縫插針并存;(7)在管理體制上,市、區(qū)級政府管轄范圍與鎮(zhèn)村級政府管轄范圍并存。上述二元結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)分割體制的頑固存在,阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動,造成資源配置不合理,國民經(jīng)濟難以協(xié)調(diào)發(fā)展,影響工業(yè)化和城市化進程,成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化的主要障礙。2.2 內(nèi)外環(huán)境的嬗變

7、:無法回避的陣痛農(nóng)村社區(qū)是以社區(qū)農(nóng)民共同占有土地等生產(chǎn)資料,并且以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為基礎(chǔ)而存在的。在財產(chǎn)關(guān)系上,只要是社區(qū)的戶籍人口,就自然成為社區(qū)成員。其支撐產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè),并以一定面積的農(nóng)用土地為生產(chǎn)資料。因而農(nóng)村社區(qū)具有很強的地域性。地緣觀念、親緣觀念是維系農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定的重要因素。在長期共同生活中,形成一套適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)生活的制度和與之相適應(yīng)的管理機構(gòu),還有社區(qū)經(jīng)濟、傳統(tǒng)文化、生活方式、風俗習慣、道德觀念等。社區(qū)成員對傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)在情感上和心理上具有深深認同感和歸屬感。3當城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村社區(qū)成建制地被劃歸城區(qū)時,農(nóng)民脫離了土地,進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè),舊有的社會經(jīng)濟秩序突然被打破。舊有的農(nóng)村社區(qū)逐漸分化,

8、社區(qū)主體的需求、利益階層關(guān)系也在變化,社區(qū)成員的倫理觀、政治觀、生活觀、時空觀等都呈現(xiàn)出日益多樣性和復雜性。面對這種突然的變遷,無論是個人還是社區(qū)都面臨著如何適應(yīng)的問題。因此,各種矛盾的沖突以及問題的出現(xiàn)也就在所難免。2.3 政出多門:管理力度的弱化城郊結(jié)合部農(nóng)村在被動城市化之前是純粹農(nóng)村行政管理體制,有關(guān)管理部門的管轄范圍與職責十分清晰,并在幾十年的發(fā)展過程中形成了一套相對固定的模式,雖存在不少弊端,但自成一體,形成一種相對穩(wěn)定有序的狀態(tài)。當這些農(nóng)村社區(qū)逐漸被城市所包圍,成為“城中之村”后,管理體制反而混亂無序了,管理力度反而弱化了。往往是農(nóng)村管理體制與城市管理體制相互交錯,區(qū)里有鎮(zhèn)、鎮(zhèn)里有

9、街、街里有村,村里居民半城半農(nóng),有不少家庭中既有農(nóng)業(yè)戶口又有城市戶口,村里既有村民委員會又有居民委員會。4另外,街道辦事處與區(qū)級政府的派出所、工商所等派出機構(gòu)是條與塊的關(guān)系,難以很好地協(xié)調(diào)工作。這樣,一個地方多種管理體制并存,缺乏城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一管理,變成誰也管不了誰,使得城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)中的矛盾與問題不能及時發(fā)現(xiàn),并得到有效及時的解決,從而使其成為外來人口的匯聚地、犯罪人員的安樂窩、社會治安的死角。3 制度創(chuàng)新與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程,也是實現(xiàn)城市現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城市化所面臨的一項重大任務(wù)。如前所述,城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)不能順利地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū),其根源是城鄉(xiāng)之間存在二元結(jié)構(gòu)。因此

10、,推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策主要有兩種:一是從根本上消除城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu);二是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在的情況下,通過建設(shè)性的管理,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。5顯然,我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成,“冰凍三尺,非一日之寒”,要在短期內(nèi)完全消除是不切實際的,因此,包括行政組織管理和經(jīng)濟管理等方面的制度創(chuàng)新才是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實途徑。3.1 調(diào)整社區(qū)集體經(jīng)濟組織農(nóng)村城市化的過程在現(xiàn)象上表現(xiàn)為生產(chǎn)方式、生活方式到文化觀念形態(tài)的一系列變化,實質(zhì)上是被城市化農(nóng)民的經(jīng)濟關(guān)系的變化,即一種生產(chǎn)關(guān)系的變化和調(diào)整。因此,城市化過程在經(jīng)濟關(guān)系上就表現(xiàn)為農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟與城市集體經(jīng)濟之間的轉(zhuǎn)移,是所有制關(guān)系的變化,是財產(chǎn)關(guān)系問題。在城

11、鄉(xiāng)結(jié)合部,特別是耕地被全部征用,農(nóng)村村落成建制地被城市化的地區(qū),農(nóng)村的就業(yè)安置,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體財產(chǎn)的去留等等,都成為亟待解決的現(xiàn)實問題。因此在城市化過程中,如果將原來適應(yīng)于農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟的組織形式原封不動地搬過來,必然無法承擔起城市化過程中組織載體的重擔。在許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),社區(qū)集體經(jīng)濟組織已經(jīng)轉(zhuǎn)為股份合作制的形式,但在分配形式上仍然沿用農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟分配方式,即只要是社區(qū)的人口,就可以入股分紅。由于分配方式以農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù),農(nóng)民雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但仍然不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口或進入國有經(jīng)濟部門工作等等,影響人口城市化進程?？梢?在城市化過程中對這種農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改造為城鎮(zhèn)集體

12、經(jīng)濟組織時,必須要有一系列的配套措施:(1)明確轉(zhuǎn)制后集體的財產(chǎn)不可分割;(2)降低按戶口分紅的比重,利益向勞動者傾鈄,留在集體的成員應(yīng)以勞動者個人為單位參與分配;(3)對于轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、升學、參軍等人員,制定相應(yīng)措施予以鼓勵和必要的補償;(4)集體提留一部分,作為村鎮(zhèn)發(fā)展基金,用于公共設(shè)施的建設(shè)與村容村貌的改造;(5)制定必要的分配門檻,如文化素質(zhì)門檻,文化達不到一定程度者不能分紅;社會規(guī)范門檻,對游手好閑或有違法犯罪行為者給予處罰或不予分紅,甚至開除村籍等。3.2 理順管理體制,強化社區(qū)服務(wù)功能。在城鄉(xiāng)結(jié)合部被動城市化地區(qū),管理體制的調(diào)整和改革是突出的問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部多種管理體制并存,給農(nóng)

13、村社區(qū)的健康發(fā)展帶來了弊端:一是行政色彩較濃,不利于社區(qū)居民自治;二是各業(yè)務(wù)主管部門直接制約過多,不利于調(diào)動社區(qū)的積極性;三是由于政出多門,一些部門之間工作相互牽制、推諉,不利于完善管理工作。6理順管理體制的關(guān)鍵,是把一般的社會管理職能和經(jīng)濟管理職能分工。一般的社會管理工作應(yīng)向居委會、街道和政府各類社會管理部門靠攏,逐步納入城市的各類管理體系。而城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟的管理工作則應(yīng)該由單一部門來承擔,這個部門在城市化以前,是農(nóng)村經(jīng)濟管理部門,在城市化后,應(yīng)該是城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟管理部門。此外,需要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下,制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互相配合的規(guī)范性文件,形成能夠制約和促進社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)體系。并把管理重

14、心放在社區(qū),在街道這一層設(shè)立綜合性多功能的社區(qū)服務(wù)中心,做為城市基層社區(qū)服務(wù)的總協(xié)調(diào)機構(gòu)。并組建居委會或村委會社區(qū)服務(wù)中心,組織社區(qū)志愿者服務(wù)隊和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點等等。社區(qū)建設(shè)和管理歸根結(jié)底要依靠廣大社區(qū)成員,可以說,群眾參與是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。目前,至關(guān)重要的就是要選擇多種方式和方法,首先實現(xiàn)人的現(xiàn)代化,使社區(qū)成員懂得加強社區(qū)建設(shè),創(chuàng)建文明社區(qū)是提高個人、家庭生活質(zhì)量的需要,也是社會健康發(fā)展、全面進步的需要,是切身利益與社會利益的統(tǒng)一。使廣大農(nóng)村基層干部和群眾逐漸摒棄自然經(jīng)濟和小農(nóng)經(jīng)濟的思想意識、行為習慣,養(yǎng)成科學、文明和健康的生活方式,以提高社區(qū)自律性。這比政府自上而下采用行政手段來辦更合適、更

15、有效。此外要建立指導消費的機構(gòu),提出合理的消費導向,把人們的生活消費熱點吸引到智力投資方面來,把更多的社會游資吸引到生產(chǎn)建設(shè)中來。3.3 重視城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設(shè)管理當前,一些村鎮(zhèn)領(lǐng)導法律法規(guī)意識淡薄,重人治、輕法治,以言代法、以權(quán)代法,違規(guī)操作,建設(shè)管理存在很大的盲目性。一些村鎮(zhèn)雖然制定了規(guī)劃,但長期以來,在自然經(jīng)濟條件下形成的舊習慣舊觀念仍在主導著村鎮(zhèn)建設(shè)管理,有的甚至由風水先生指導建設(shè),缺乏整體布局,“只見新屋,不見新村”,城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的建設(shè)處于混亂無序狀態(tài)。因此,在中心城市總體規(guī)劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要重視城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設(shè)管理工作,促使城鄉(xiāng)職能一體化與空間一體化的結(jié)合,要改變過去

16、就城論城、就鄉(xiāng)論鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃建設(shè)做法和重城輕鄉(xiāng)的傾向,按新的目標規(guī)劃建設(shè)新社區(qū)。按城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)結(jié)合的原則,把鄉(xiāng)村也納入統(tǒng)一的社會經(jīng)濟發(fā)展大系統(tǒng),做到城鄉(xiāng)同步規(guī)劃,同步建設(shè)。繼續(xù)消除或修訂計劃體制下影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有關(guān)制度、法規(guī)、條例和政策,使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動和經(jīng)濟社會發(fā)展納入法制軌道。同時,可以采取國家、集體、個人聯(lián)合投資的方式籌措資金,解決規(guī)劃建設(shè)的資金問題。堅持綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則,提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)水平。參考文獻1張文茂.郊區(qū)城市化過程中農(nóng)村經(jīng)濟組織調(diào)整的若干問題探討J.城市問題,1997,(3).2張向東.城郊型社區(qū)特點及其發(fā)展對策J.社會學與現(xiàn)代化,1989,(1).3

17、劉君德,張玉枝.社區(qū)分化整合運動一般規(guī)律探討J.人文地理,1997,(2).4周大鳴.論都市邊緣農(nóng)村社區(qū)的都市化J.社會學研究,1993,(6).5程玉中,周敏.都市區(qū)發(fā)展階段的城郊矛盾與管理創(chuàng)新J.城市規(guī)劃匯刊,1998,(1).6江雯.淺談基層社區(qū)服務(wù)的“整合”J.中國社會工作,1996,(3).RURALCOMMUNITYTRANSITIONANDURBAN-RURALDEVELOPMENTINURBAN-RURALFRINGESHENKong-zhong(DepartmentofGeography,SouthChinaNormalUniversity,Guangzhou510631,China) AbstractTh