糧食生產(chǎn)調(diào)整政策的財(cái)政支出效率

1、糧食生產(chǎn)調(diào)整政策的財(cái)政支出效率基于日本稻米生產(chǎn)調(diào)整實(shí)踐的分析曾寅初* 金洪云*徐祥臨*一、導(dǎo)言進(jìn)入90年代以后,由于生產(chǎn)能力的提高,我國糧食的長期短缺局面得到明顯緩解。特別是1995年起,一方面是糧食連續(xù)大幅度增產(chǎn),另一方面是糧食進(jìn)口的增加,使得糧食供給大大超出需求。1996至1998年,每年糧食產(chǎn)量超過需求量2600萬噸以上;1995年至1997年,每年糧食供給量超過需求量2700萬噸以上11。糧食過剩,一方面使糧食價(jià)格下降,影響到農(nóng)民的種糧積極性和農(nóng)民收入的提高。另一方面,也造成國營糧食企業(yè)虧損掛帳增加。據(jù)1998年8月底國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果,從1992年4月1日至1998年5月31日,整

2、個糧食系統(tǒng)財(cái)務(wù)掛帳總計(jì)高達(dá)2000多億元,其中虧損掛帳1200余億元22。糧食過剩情況下的供求調(diào)整,有多種方法可以選擇。生產(chǎn)調(diào)整是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的常用方法。但是,在我國一般認(rèn)為,這種方法國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過大,不可能作為一種可行選擇33。到底應(yīng)該怎樣來看待生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政支出呢?本文將以日本稻米生產(chǎn)調(diào)整的實(shí)踐為例,來探討糧食過剩情況下的生產(chǎn)調(diào)整政策的財(cái)政支出效率問題。二、稻米生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān)日本糧食法明確規(guī)定,生產(chǎn)調(diào)整是謀求稻米供求平衡和價(jià)格穩(wěn)定的重要手段,只要稻米的潛在生產(chǎn)能力仍然超過其需求量,生產(chǎn)調(diào)整就會繼續(xù)執(zhí)行下去。具體地說,稻米的生產(chǎn)調(diào)整,就是指以國家的稻米生產(chǎn)目標(biāo)為基礎(chǔ),在獎勵制度的支持下

3、,半強(qiáng)制地將減少大米生產(chǎn)的面積目標(biāo)分配給各個農(nóng)戶執(zhí)行,將符合規(guī)定條件的一部分水田,轉(zhuǎn)向播種水稻以外的作物或者其它用途,以達(dá)到減少大米供給,實(shí)現(xiàn)大米供求基本平衡的目的。稻米生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān),主要包括對生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施農(nóng)戶的獎勵補(bǔ)貼和調(diào)整政策的其它實(shí)施費(fèi)用。如表1所示,生產(chǎn)調(diào)整財(cái)政負(fù)擔(dān)的總額,主要隨生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施面積的大小而變化。1976年生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施面積只有19.4萬公頃,相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)也不足800億日元;進(jìn)入1980年代以后,生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施面積擴(kuò)大到超過60萬公頃,相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)也就增加到3500億日元以上。如何看待稻米生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān)呢?從一般理論上說,稻米過剩時可以采取的對策主要有三種(1降低

4、收購米價(jià);(2控制政府收購數(shù)量;(3控制生產(chǎn)數(shù)量。各種對策的運(yùn)行機(jī)制不一樣,對生產(chǎn)者的影響也不一樣。(1是直接利用市場機(jī)制的方法,降低米價(jià)將使收不* 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系副教授。北京市海淀路175號,郵編100872。*中共中央黨校理論部副教授。北京11徐德徽1998年糧改,戰(zhàn)略與管理1999年第5期,第40頁。22同1,第38頁。33葉興慶論糧食供求關(guān)系及其調(diào)節(jié),經(jīng)濟(jì)研究1999年第8期,第67-68頁。抵支的邊際生產(chǎn)者退出生產(chǎn),從而降低供給量。(2是間接利用市場機(jī)制的辦法,使超過收購限度以上部分的稻米的價(jià)格降低,從而產(chǎn)生與(1相同的結(jié)果。當(dāng)然,這里收購限度的確定以及收購量分配到各個農(nóng)戶的

5、方式不同,產(chǎn)生的具體影響的大小和程度也不一樣。相反(3是否定市場機(jī)制的方法,在維持較高市場價(jià)格的同時,通過計(jì)劃分配削減產(chǎn)量將來減少過剩部分?？紤]到農(nóng)民利益的保護(hù)問題,日本主要選擇了第(3種方法。在按照供求關(guān)系自由決定稻米的消費(fèi)市場價(jià)格的情況下,干預(yù)稻米的收購價(jià)格,必然要付出相應(yīng)的財(cái)政代價(jià)。因?yàn)?要保證農(nóng)民的利益維持較高的收購價(jià)格,稻米過剩的對策費(fèi)用就不可能由生產(chǎn)者直接承擔(dān);同樣,要放開消費(fèi)市場使消費(fèi)價(jià)格反映供過于求的情況,這部分費(fèi)用也就不可能直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。那么,怎樣判斷一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)到底是否合理呢?我們認(rèn)為必須從這項(xiàng)政策的財(cái)政支出效率來判斷,即要看是不是以最小的財(cái)政負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)了政策的功能,

6、達(dá)到了預(yù)期的政策效果。下面,分別從供給調(diào)整的單位成本,生產(chǎn)調(diào)整政策的多功能性,和對農(nóng)民補(bǔ)貼的方式等三個則面,來探討日本稻米生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政支出效率。表1 日本與大米有關(guān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)單位億日元 資料來源佐伯尚美食管制度,第141頁。三、供給調(diào)整的單位成本首先,讓我們在幾種可行的政策選擇中,來比較每項(xiàng)政策調(diào)整一個單位供給時所需的財(cái)政支出。在實(shí)行糧食管理制度時期的日本,除了生產(chǎn)調(diào)整之外,(1政府米部分的國家收購和銷售;(2對自主流通米部分的獎勵;也與稻米的供求調(diào)節(jié)有關(guān)。同時,在政府米大量過剩的情況下,還不得不進(jìn)行(3過剩陳米的處理。表1的第3列、第5列和第6列分別給出了以上各項(xiàng)政策的財(cái)政支出。政府米的買

7、賣損失,是指政府米高價(jià)買進(jìn)低價(jià)賣出的價(jià)差,以及政府米收購、保管、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)所支出的費(fèi)用;自主流通米獎勵金支出,包括促進(jìn)自主流通補(bǔ)貼、常年均衡銷售補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)稻米獎勵補(bǔ)貼、品牌稻米獎勵補(bǔ)貼等費(fèi)用;過剩米處理支出,是指原本主食用的在庫積壓陳米處理為加工、飼料和出口用時,不得不降低價(jià)格而產(chǎn)生的損失。如表1所示,生產(chǎn)調(diào)整費(fèi)的變化趨勢大體上與政府米買賣損失的變化趨勢相反,也就是說,當(dāng)政府米買賣損失增大時,生產(chǎn)調(diào)整費(fèi)支出就變小;反之,當(dāng)政府米買賣損失變小時,生產(chǎn)調(diào)整費(fèi)支出就增大。這說明,在生產(chǎn)調(diào)整政策和政府米收購政策之間在一定范圍內(nèi)具有相互替代性。在日本的糧食管理制度的框架內(nèi),過剩陳米的處理是不

8、得已而采取的消極手段,不能作為積極選擇的對象,所以我們先來考慮無需進(jìn)行過剩陳米處理時的政策選擇問題。平均每噸糙米的財(cái)政成本,在一定程度上反映了糧食管理財(cái)政支出的平均效率44。就同樣調(diào)整一噸米的供給而言,在(1作為政府米收購然后虧本銷售,(2 支付生產(chǎn)調(diào)整獎勵補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)先防止,(3 支付流通補(bǔ)貼鼓勵自主流通米的三種政策選擇中,哪一種選擇更便宜、財(cái)政負(fù)擔(dān)更少呢?如表2所示,1971-75年每噸糙米的生產(chǎn)調(diào)整成本高于政府米的各項(xiàng)成本;1975-77年間兩者基本一致;1978年以后政府米的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)迅速下降,而生產(chǎn)調(diào)整經(jīng)費(fèi)緩慢下降。因此,可以認(rèn)為,從每噸經(jīng)費(fèi)額來看,是生產(chǎn)調(diào)整大于政府米負(fù)擔(dān)、而政府米負(fù)擔(dān)

9、又大于自主米流通獎勵補(bǔ)貼。表2 各種糧食管理經(jīng)費(fèi)的比較單位日元/糙米噸 資料來源佐伯尚美,食管制度,第161頁。44因?yàn)橹匾嗟鹊囊粐嵅诿自诜N類、品質(zhì)上可以不同,所以這里進(jìn)行的并不是意義上的比較。但是,基本趨勢是可以看出來的。但是,我們是否就可以得出生產(chǎn)調(diào)整是最貴的、財(cái)政負(fù)擔(dān)效率最差的政策呢?回答是否定的。因?yàn)橐陨系姆治鲋袥]有考慮過剩陳米的處理問題,以上比較結(jié)論僅僅適用于即使減少生產(chǎn)調(diào)整目標(biāo)也不會出現(xiàn)稻米過剩的局面。然而,我們知道生產(chǎn)調(diào)整的目的是為了消除稻米過剩,所以在一般情況下減少生產(chǎn)調(diào)整的目標(biāo)必然會出現(xiàn)稻米過剩。在這種情況下,應(yīng)該與生產(chǎn)調(diào)整政策進(jìn)行成本比較的,不是政府米的赤字,而必須是過剩

10、米的赤字。每噸過剩稻米處理時的財(cái)政赤字高達(dá)30萬日元,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于表2所示的每噸糙米的生產(chǎn)調(diào)整費(fèi)用(最高的1978年也才16萬日元。因此,盡管每噸糙米的生產(chǎn)調(diào)整費(fèi)用額超過政府米的赤字額,但是,如果與過剩米處理所需的巨大赤字相比,生產(chǎn)調(diào)整仍然是相對低成本的政策。也就是說,不能因?yàn)檎椎某嘧窒鄬^小,就認(rèn)為可以減少生產(chǎn)調(diào)整。因?yàn)?在政府保證全部收購的情況下,生產(chǎn)調(diào)整的減少必然增加政府米的數(shù)量,從短期上看,一見似乎可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān),但是從長期來看,勢必造成過剩米的累積,不得不進(jìn)行過剩稻米的處理,從而給財(cái)政增加更大的負(fù)擔(dān)。四、生產(chǎn)調(diào)整政策的多種功能以上,我們僅僅從各項(xiàng)政策選擇的財(cái)政負(fù)擔(dān)的數(shù)量上作了分析

11、,接著我們將來分析財(cái)政負(fù)擔(dān)的功能。與其它供求調(diào)整政策不同,稻米生產(chǎn)調(diào)整政策并不僅僅只有調(diào)節(jié)供求一種功能,而是融多種功能于一體,成為日本農(nóng)業(yè)政策的核心。支付給稻米生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施者的復(fù)雜多樣的獎勵補(bǔ)貼體系,集中體現(xiàn)了生產(chǎn)調(diào)整政策多功能性的特點(diǎn)。根據(jù)1997年日本農(nóng)林水產(chǎn)省公布的新稻米政策大綱,對稻米生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施者發(fā)放的獎勵補(bǔ)貼,主要包括以下內(nèi)容551.稻米供求穩(wěn)定補(bǔ)貼為了緩和稻米生產(chǎn)調(diào)整實(shí)施農(nóng)戶的不公平感和貫徹適地適種的原則,由全國的水稻生產(chǎn)農(nóng)戶按水田面積計(jì)提(平均每10a提取3千日元的部分,與政府按照預(yù)算確定資助的部分一起設(shè)立基金,對生產(chǎn)調(diào)整面積目標(biāo)完成率達(dá)到100%的農(nóng)戶進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼。具體的補(bǔ)貼

12、額度如下(1轉(zhuǎn)向一般作物(大豆、麥、飼料作物等、多年生作物(果樹等、實(shí)現(xiàn)多種功能的水田(景觀形成作物等的25千日元/10a;(2作為調(diào)整水田的10千日元/10a;(3轉(zhuǎn)向特例作物(蔬菜等的4千日元/10a;(4全年進(jìn)行土地改良、保護(hù)管理或自主保護(hù)管理的4千日元/10a。為了鼓勵村落集體參加生產(chǎn)調(diào)整,村落集體100%完成生產(chǎn)調(diào)整目標(biāo)的,在上述(1到(3的基礎(chǔ)上額外追加5千日元/10a的鼓勵地區(qū)集體加入獎勵補(bǔ)貼(這部分由政府全額支付。2.水田麥、大豆、飼料作物振興補(bǔ)貼為了支援利用水田進(jìn)行麥、大豆、飼料作物的生產(chǎn),對為克服潮濕危害,開發(fā)高產(chǎn)技術(shù)而努力的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)團(tuán)體發(fā)放定額補(bǔ)貼。1998年的補(bǔ)貼預(yù)算

13、總額為200億元。3.稻作經(jīng)營穩(wěn)定補(bǔ)貼為了緩和自主流通米價(jià)格變動對稻作農(nóng)家經(jīng)營的打擊,使農(nóng)民能夠安心經(jīng)營農(nóng)業(yè),而設(shè)立補(bǔ)貼制度。首先,根據(jù)不同的品種和規(guī)格,分別將過去三年自主流通米價(jià)格的平均(三年55糧食制度研究會編食糧法解說,第840860頁。移動平均值設(shè)定為各自的基準(zhǔn)價(jià)格;然后,以不同的品種和規(guī)格的基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ),按照生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)基準(zhǔn)價(jià)格的2%,政府資助基準(zhǔn)價(jià)格的6%的原則,建立補(bǔ)貼基金;當(dāng)?shù)久變r(jià)格下降時,給100%完成生產(chǎn)調(diào)整目標(biāo)面積的農(nóng)戶銷售的自主流通米,以補(bǔ)貼;補(bǔ)貼的額度是基準(zhǔn)價(jià)格與當(dāng)年價(jià)格之差的八成。同時在制度運(yùn)營上具有如下特點(diǎn)(1全國層次設(shè)立基金,尋求高效合理的運(yùn)營。(2為了防止由于

14、本項(xiàng)政策的實(shí)施而使生產(chǎn)者轉(zhuǎn)向播種市場評價(jià)較低的稻米現(xiàn)象的發(fā)生,生產(chǎn)者團(tuán)體(農(nóng)協(xié)等資金設(shè)立者根據(jù)判斷,可以降低補(bǔ)貼比率。(3為了資金的順利運(yùn)營,抑制豐年可能造成的自主流通米的過渡競爭,對稻米銷售流通調(diào)整中所需的一定時期的資金利息、保管費(fèi)可以給以補(bǔ)貼。4.確立水田農(nóng)業(yè)經(jīng)營的補(bǔ)貼為了使得由稻作轉(zhuǎn)向其它作物的經(jīng)營能夠得到切實(shí)的落實(shí),促進(jìn)稻作與大豆、麥子、飼料等轉(zhuǎn)換后作物有機(jī)結(jié)合的水田農(nóng)業(yè)經(jīng)營的形成和確立,將對生產(chǎn)調(diào)整目標(biāo)面積完成率達(dá)到100%的有關(guān)地區(qū)農(nóng)民和地區(qū)進(jìn)行支援,給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的具體內(nèi)容和發(fā)放額度如表3所示。表3 確立水田農(nóng)業(yè)經(jīng)營補(bǔ)貼的內(nèi)容和發(fā)放額度 上述補(bǔ)貼內(nèi)容說明,生產(chǎn)調(diào)整政策不僅僅是一項(xiàng)

15、稻米供求平衡政策,它還具有生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的功能(例如對轉(zhuǎn)而播種不同的作物確定不同的補(bǔ)貼額度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織政策的功能(例如稻米供求穩(wěn)定補(bǔ)貼中的集體加入獎勵補(bǔ)貼、生產(chǎn)組織和村落集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、生產(chǎn)基地形成補(bǔ)貼等、甚至區(qū)域平衡發(fā)展政策的功能(例如山區(qū)丘陵生產(chǎn)基地形成補(bǔ)貼。前一小節(jié)計(jì)算得到的生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān),是上述生產(chǎn)調(diào)整政策實(shí)現(xiàn)所有功能的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果將生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān)按照政策的功能進(jìn)行分?jǐn)?那么用生產(chǎn)調(diào)整來調(diào)整稻米供給的單位財(cái)政成本一定會比前一小節(jié)的計(jì)算值要小許多。五、財(cái)政負(fù)擔(dān)與農(nóng)民收入第三,還應(yīng)該強(qiáng)調(diào),生產(chǎn)調(diào)整的各項(xiàng)補(bǔ)貼,一般不是通過流通部門轉(zhuǎn)移支付,而是直接支付給農(nóng)民。所以,可以減少財(cái)

16、政補(bǔ)貼在中間環(huán)節(jié)的損失,生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政負(fù)擔(dān)可以最大限度地增加農(nóng)民收入。維持較高收購價(jià)格的目的,在于保護(hù)稻米生產(chǎn)者的利益。政府干預(yù)價(jià)格和市場價(jià)格的差距,為實(shí)施價(jià)格干預(yù)的糧食部門提供了尋租的可能性。如果監(jiān)督乏力,那么糧食收購領(lǐng)域就很容易出現(xiàn)違法違紀(jì)行為。即使不存在違法違紀(jì)的尋租行為,作為糧食部門的中間環(huán)節(jié)至少并不存在自我提高效率的經(jīng)濟(jì)動力。從而使得糧食部門的日常經(jīng)費(fèi)非常龐大,造成財(cái)政補(bǔ)貼在中間環(huán)節(jié)的損失。日本政府米的流通， 就是一種在維持較高的收購價(jià)格的前提下， 財(cái)政支出通過政府流通 部門轉(zhuǎn)移給農(nóng)民的政策機(jī)制。 政府米的流通費(fèi)用由購銷價(jià)差和政府米購銷機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用兩 部分構(gòu)成。 購銷價(jià)差是政府米的

17、收購價(jià)格高于銷售價(jià)格的差額部分， 它雖然支付給了糧食部 門， 但由于糧食部門對銷售稻米的生產(chǎn)者實(shí)施的是高于市場價(jià)格的收購價(jià)格價(jià)格， 所以在最 終歸屬上看，它成為對農(nóng)民收入的補(bǔ)貼。但是，由政府米的委托收購費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、保管 費(fèi)用、糧食機(jī)構(gòu)的事務(wù)費(fèi)用和利息支出等構(gòu)成的管理經(jīng)費(fèi)，最終歸屬于各個中間環(huán)節(jié)部門， 從增加農(nóng)民收入的角度上看是政府補(bǔ)貼在中間環(huán)節(jié)的損失。如表 4 所示，1970-84 年間，管 理費(fèi)用至少要占政府米流通費(fèi)用總額的四分之一（最小的 1974 年，比率為 26.8）以上， 有時更是超過了流通費(fèi)用總額的八成（最大的 1981 年，比率為 80.9） 。這說明，從增加 農(nóng)民收入的角度

18、看，日本政府米流通的財(cái)政補(bǔ)貼中，中間環(huán)節(jié)的損失部分非常巨大。與此相 反，生產(chǎn)調(diào)整的財(cái)政補(bǔ)貼因?yàn)槭侵苯影l(fā)放給生產(chǎn)者農(nóng)民，基本不存在這樣的中間環(huán)節(jié)損失。 表4 計(jì)(A 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 3600 2687 2387 3869 4973 5841 5945 6066 5269 5568 4156 3393 3148 2981 3022 日本政府米的流通費(fèi)用(買賣損失的構(gòu)成 失(B 1959 1396 1375 2752 3640 3881 3667 3543 2606

19、2627 961 662 816 995 1047 (C 1641 1291 1022 1117 1333 1960 2278 2523 2663 2941 3195 2831 2332 1986 1975 率 B/A 54.4 52.0 57.4 71.1 73.2 66.4 61.7 58.4 49.5 47.2 23.1 19.5 25.9 33.4 34.8 C/A 45.6 48.0 42.6 28.9 26.8 33.6 38.3 41.6 50.5 52.8 76.9 80.5 74.1 66.6 65.2 單位億日元、 買 賣 損 失 合 購 銷 價(jià) 差 損 管理經(jīng)費(fèi) 政府米損失為 100 時的比 資料來源佐伯尚美食管制度 ，第 144 頁。 六、總結(jié)和啟示 根據(jù)以上分析，我們可以得到以下的基本結(jié)論 第一，日本的稻米生產(chǎn)調(diào)整政策的實(shí)施，確實(shí)需要一個相當(dāng)大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，稻米 生產(chǎn)過剩