《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》解讀

1、遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例解讀 7月31日，遼寧省十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上，關(guān)涉千萬百姓安全與生活的法規(guī)遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例獲高票通過。這是我省第一部規(guī)范應(yīng)急管理工作的地方性法規(guī)，也是全國第一部專門規(guī)定應(yīng)對突發(fā)事件的省級地方性法規(guī)。10月1日起，遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例將正式施行。在這部全國領(lǐng)先的地方性法規(guī)中，如何規(guī)范政府的應(yīng)急管理工作?該法規(guī)又將如何影響百姓的日常生活?為何要制定這項地方法規(guī)?7月31日，遼寧省十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上，遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例以參加投票人數(shù)57人、贊成票人數(shù)55人的高票獲得了通過。遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例共6章45條，法規(guī)對突發(fā)事件的

2、預(yù)防與應(yīng)急準備、信息報告與監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后處理、法律責任等都一一作了詳細規(guī)定。10月1日起，這部地方性法規(guī)將正式施行?！斑@是我省第一部規(guī)范應(yīng)急管理工作的地方性法規(guī)，也是全國第一部專門規(guī)定應(yīng)對突發(fā)事件的省級地方性法規(guī)?！笔≌畱?yīng)急辦主任于國安介紹說，“它的公布實施，標志著遼寧省依法應(yīng)對突發(fā)事件工作達到了一個新的高度?！苯陙?，我省應(yīng)急管理工作取得了顯著成效，無論是應(yīng)急體系建設(shè)，還是應(yīng)急管理和組織指揮體系都在不斷加強，應(yīng)急信息報告網(wǎng)絡(luò)和預(yù)測預(yù)警機制也已形成。但是，在突發(fā)事件應(yīng)對工作上也存在著一些不容忽視的問題：一是我省公共安全形勢盡管總體平穩(wěn)，但自然災(zāi)害威脅較大，事故災(zāi)難時有發(fā)生，因利益爭

3、執(zhí)而引發(fā)的糾紛較多，存在著不穩(wěn)定因素。二是應(yīng)急管理工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，各地區(qū)工作進展不夠平衡。三是全社會的危機意識和應(yīng)急能力與有效應(yīng)對各類突發(fā)事件的實際要求還存在較大差距。為了建立我省法制化的預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生和減少其危害的長效機制，2008年，遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例被列為省政府立法計劃論證項目。省政府應(yīng)急辦與法制辦起草了條例草案，2009年，條例分別正式列入省政府、省人大常委會的立法計劃。省人大常務(wù)委員會委員沈殿忠參加了遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例法規(guī)草案的三次審議。他說：“審議中，常委們都充分發(fā)表了意見，總的看，這是一個比較順利的審議，審議和通過都沒有出現(xiàn)大的曲折，大家的共識性很強?！薄皸l例的

4、出臺，其實是一個水到渠成的過程?！本驮诮衲昴瓿跽匍_的我省“兩會”上，作為省人大代表的沈殿忠領(lǐng)銜向大會提交了一份議案，建議制定遼寧省國家突發(fā)事件應(yīng)對法實施辦法?！爸蕴岢鲞@個議案，主要是有現(xiàn)實需要。社會應(yīng)急管理工作形勢復(fù)雜，要提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的綜合能力，亟須制定地方性法規(guī)。對遼寧而言，已經(jīng)具備了出臺法規(guī)的充分條件?！?月21日，沈殿忠表示。將對百姓生活產(chǎn)生哪些影響?這是一部切合遼寧實際、操作性很強的法規(guī)。如何預(yù)防?條例確定的重要制度主要有編制應(yīng)急預(yù)案制度，有關(guān)部門和單位24小時應(yīng)急值班制度，政府收集、識別、評估突發(fā)事件信息制度，基層民間矛盾糾紛排查制度，危險源與危險區(qū)域調(diào)查登記和風險評估

5、制度，公共設(shè)施安全巡檢制度。根據(jù)我省實踐經(jīng)驗，條例對公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所規(guī)定了6項義務(wù)。這6項法定義務(wù)的設(shè)置富有創(chuàng)新性，對于保障公眾在公共活動空間內(nèi)的安全及防止經(jīng)營管理單位忽視安全責任，將發(fā)揮重要作用。應(yīng)急救援建設(shè)作為日常應(yīng)急準備的主要工作，其目標在于建設(shè)綜合性的常備值班的主要應(yīng)急救援力量;按照突發(fā)事件類別，依托系統(tǒng)和行業(yè)建設(shè)專業(yè)救援隊伍;企業(yè)事業(yè)單位自行組建救援隊伍;由志愿者組成臨時救援隊伍。怎樣報告?條例規(guī)定了3個層面的突發(fā)事件信息報告要求，一是社會層面報告突發(fā)事件信息的義務(wù)和渠道;二是政府報告突發(fā)事件信息的程序和要求;三是監(jiān)測機構(gòu)報告突發(fā)事件信息的程序和要求。條例明確

6、規(guī)定了政府的預(yù)警發(fā)布權(quán)限，增強了預(yù)警工作的嚴肅性和可操作性。既有利于防范自然災(zāi)害的發(fā)生，又不至于引發(fā)社會心理波動。條例特別強調(diào)了110報警電話這個渠道：逐步建立由各級人民政府、有關(guān)主管部門以及專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位等構(gòu)成的信息收集與報送網(wǎng)絡(luò)，通過多種途徑收集報送突發(fā)事件信息。公民、法人或者其他組織獲悉突發(fā)事件信息，應(yīng)當立即通過110報警電話等各種渠道向當?shù)厝嗣裾?、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。這個規(guī)定將方便社會群眾向政府報告突發(fā)事件信息。責任劃分在政府方面，為了防止因職權(quán)不清導(dǎo)致推諉扯皮和應(yīng)急響應(yīng)行動遲緩，條例結(jié)合我省實踐經(jīng)驗，針對一般、較大、重大、特

7、別重大級別的突發(fā)事件，明確劃分了省、市、縣應(yīng)急總指揮部和專項指揮部的指揮權(quán)限，有利于保證應(yīng)急處置指揮快速到位，也便于事后進行責任調(diào)查。各級政府要及時向社會發(fā)布突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置信息，強調(diào)絕不準遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)事件信息。善后處理在突發(fā)事件善后處理上，條例在3個方面作出了富有創(chuàng)新性的規(guī)定。一是要求組織處置突發(fā)事件的政府在突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或消除后，不僅要防止出現(xiàn)次生、衍生事件，而且要對受害群眾采取宣傳疏導(dǎo)和心理危機干預(yù)措施。善后處理不僅要給予物資撫恤，還要給予精神撫慰。二是責任溯查制度。即在善后處理階段，政府要對突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、過程、影響范圍和信息報告、應(yīng)急反應(yīng)等

8、情況進行調(diào)查。有失職、瀆職行為的，要認定責任，予以追究。三是對沒有工作單位的志愿者參加應(yīng)急救援工作期間的待遇作出了明確規(guī)定。公民作為志愿者參加應(yīng)急救援工作或受指派協(xié)助維護社會秩序期間，其在本單位的工資和福利待遇不變。沒有工作單位的，由突發(fā)事件發(fā)生地政府或者有關(guān)部門給予食宿安排或者適當補助。這一規(guī)定彌補了法律空白，依法有序地解決了實踐中被忽略的現(xiàn)實問題，有利于鼓勵社會志愿者積極投身于政府組織的應(yīng)急救援工作。著力點在提高應(yīng)急能力突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般共4級。省政府應(yīng)

9、急辦副主任周林忠是遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例的起草人之一。他表示:“突發(fā)事件往往具有突然性、危害性,社會影響都很大，因此規(guī)范應(yīng)對活動，對及時有效地處置突發(fā)事件至關(guān)重要。”據(jù)介紹，截至2007年底，我省14個市和100個縣(市、區(qū))都組建了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)，應(yīng)急管理體制全面建立。與此同時，省、市、縣三級政府都加強了值班網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)和重大突發(fā)事件信息直報系統(tǒng)建設(shè)。截至2008年底，我省已編制修訂省、市、縣(市、區(qū))各類應(yīng)急預(yù)案8.8萬余個，基本涵蓋了各類突發(fā)事件。此外，我省信息報告和預(yù)警機制也進一步得到完善。省、市、縣三級政府都加強了值班網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)和重大突發(fā)事件信息直報系統(tǒng)建設(shè)，保證了各類突發(fā)事件信

10、息報告及時、準確。地震、氣象、水文、海洋、環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)、煤礦瓦斯等災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)也得到了進一步加強。全省應(yīng)急救援隊伍體系進一步強化，現(xiàn)已建立了300多支、近3萬人的專兼職應(yīng)急救援隊伍，初步形成了以公安消防、特警以及武警為骨干力量，以地震、礦山救護、醫(yī)療救治、海上搜救、搶險搶修、通信保障等各專業(yè)救援隊伍為基本力量，以其他企業(yè)專兼職應(yīng)急救援隊伍和應(yīng)急志愿者隊伍為輔助力量的應(yīng)急救援隊伍體系。省政府應(yīng)急平臺目前已初步實現(xiàn)與國務(wù)院和省轄市以及公安、衛(wèi)生、氣象、地震等部門應(yīng)急指揮平臺的互聯(lián)互通。遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例解讀 2009年7月31日，遼寧省第十一屆人大常委會第十次會議審議通過了

11、遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例。同日，遼寧省人大常委會發(fā)布第17號公告，公布該條例自2009年10月1日起施行。這是全國第一部專門規(guī)定應(yīng)對突發(fā)事件的省級地方性法規(guī)。該條例的公布實施，是我省社會主義和諧社會建設(shè)和民主法制建設(shè)的一件大事，對于全面落實科學發(fā)展觀，提高依法應(yīng)對突發(fā)事件能力，更好地維護人民生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧穩(wěn)定和遼寧老工業(yè)基地，具有十分重要的意義。一、立法的背景及重要意義遼寧突發(fā)事件應(yīng)對條例（以下簡稱條例）是在黨和國家推動科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地全面振興的大背景下應(yīng)運而生的，深刻反映了時代的要求和人民群眾的愿望，順應(yīng)了黨和政府工作與時俱進的要求和政府管理特點的新變化

12、，集中體現(xiàn)了對應(yīng)急管理工作規(guī)律性認識的進一步深化。多年來，省委、省政府對應(yīng)急管理工作始終高度重視，全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強應(yīng)急管理的部署、決策，以一案三制即應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理體制、機制、法制建設(shè)為代表的一系列應(yīng)急管理工作取得顯著成效，應(yīng)急管理機構(gòu)和應(yīng)急保障能力建設(shè)得到進一步加強。但突發(fā)事件應(yīng)對工作仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)：一是盡管公共安全形勢總體平穩(wěn)，但自然災(zāi)害威脅較大，事故災(zāi)難時有發(fā)生。二是各地區(qū)應(yīng)急管理工作還不夠平衡。三是全社會的危機意識和應(yīng)急能力與有效應(yīng)對各類突發(fā)事件的實際要求差距較大。因此，依據(jù)中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法的原則精神，結(jié)合我省實際，建立法制化的應(yīng)對突發(fā)事件長效

13、機制，對政府及有關(guān)部門、公民、法人和其他組織在突發(fā)事件應(yīng)對活動中的職責、權(quán)利和義務(wù)作出具體規(guī)定，是非常必要的。制定這部地方性法規(guī)，是我省深入貫徹科學發(fā)展觀的重要舉措，也是我省認真落實黨的十七大精神，踐行依法執(zhí)政、執(zhí)政為民施政理念、開拓創(chuàng)新工作局面的具體體現(xiàn)。條例的頒布實施對于進一步轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能，提高政府處置突發(fā)事件的效能，對于維護公共安全和保持社會穩(wěn)定，保障全省經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，具有深遠的重要意義。二、立法的基本過程省人大、省政府對突發(fā)事件地方立法工作非常重視，在2007年突發(fā)事件應(yīng)對法頒布后即開始運籌，組織有關(guān)人員參加國家高層次研討班，并開展相關(guān)理論研究與實踐問題調(diào)

14、研，為地方立法做準備。2008年，條例作為論證項目列入省政府立法計劃。省政府應(yīng)急辦在總結(jié)全省處置突發(fā)事件典型案例和成功經(jīng)驗并深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了遼寧省如突發(fā)事件應(yīng)對條例草案初稿。2009年，條例正式列入省立法計劃。省政府法制辦按照立法程序?qū)Τ醺暹M行了審核，會同省政府應(yīng)急辦多次修改，在充分吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，形成了條例草案。2009年2月17日省政府常務(wù)會議審議通過，并提請省人大常委會審議。省人大常委會依照立法程序，經(jīng)三次例會審議，于2009年7月31日高票通過。三、條例主要內(nèi)容及制度設(shè)計為了實現(xiàn)規(guī)范全省突發(fā)事件應(yīng)對活動，提高處置突發(fā)事件效能，保證突發(fā)事件應(yīng)對法全面貫徹實施的立法目的，在

15、立法過程中，本著突出針對性、科學性、可操作性和明確責任、提高能力、完善制度、健全機制的原則，使條例形成了責任主體明確、預(yù)防準備充分、信息報告層級清晰、指揮關(guān)系清楚、義務(wù)權(quán)利統(tǒng)一等特點。（一）關(guān)于應(yīng)急管理體制。確立應(yīng)急管理體制，明確責任分工，是開展應(yīng)急管理工作，實現(xiàn)應(yīng)急處置快速反應(yīng)的基本條件之一。條例理順了各級政府應(yīng)急管理指揮機構(gòu)及其工作部門和應(yīng)急管理辦事機構(gòu)之間的關(guān)系，確立了責任明晰、統(tǒng)一有序的三級三層次的政府應(yīng)急管理體制。即省、市、縣人民政府設(shè)立應(yīng)急總指揮部，負責統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理工作；各級應(yīng)急總指揮部按照突發(fā)事件類別設(shè)立各專項應(yīng)急指揮部，分別負責組織、協(xié)調(diào)、指揮諸如防汛、

16、抗震、消防、交通安全、公共衛(wèi)生等某一類別突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，具體業(yè)務(wù)由負有某一類別公共安全管理職能的行政部門承擔；省、市、縣人民政府設(shè)立應(yīng)急管理辦事機構(gòu)即應(yīng)急辦，負責本級政府應(yīng)急管理的日常綜合協(xié)調(diào)等工作。（二）關(guān)于預(yù)防與應(yīng)急準備。以防為主是突發(fā)事件應(yīng)對法確定的應(yīng)急管理的一項基本原則。條例在預(yù)防與應(yīng)急準備這部分內(nèi)容中，確定了幾項重要制度，主要有編制應(yīng)急預(yù)案制度，有關(guān)部門和單位24小時應(yīng)急值班制度，政府收集識別評估突發(fā)事件信息制度，基層民間矛盾糾紛排查制度，危險源與危險區(qū)域調(diào)查登記和風險評估制度，公共設(shè)施安全巡檢制度。根據(jù)實踐經(jīng)驗，條例對公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所規(guī)定了六項義務(wù)。

17、這六項法定義務(wù)的設(shè)置富有創(chuàng)新性，具有普遍意義，對于保障公眾在公共活動空間內(nèi)的安全和防止經(jīng)營管理單位忽視安全責任，將發(fā)揮重要作用。應(yīng)急救援是實施應(yīng)急處置所要采取的主要措施。應(yīng)急救援隊伍建設(shè)是日常應(yīng)急準備的主要工作。條例從我省實際出發(fā)，按照滿足需要、兼顧當前與長遠、整合資源的原則，規(guī)定了完善應(yīng)急救援體系的目標：一是建設(shè)綜合性的常備值班的主要應(yīng)急救援力量；二是按照突發(fā)事件類別，依托系統(tǒng)和行業(yè)建設(shè)專業(yè)救援隊伍；三是企業(yè)事業(yè)單位自行組建救援隊伍；四是由志愿者組成臨時救援隊伍。（三）關(guān)于信息報告和監(jiān)測預(yù)警。迅速、及時報告災(zāi)情信息，準確把握災(zāi)害動向，對于有效防范自然災(zāi)害類突發(fā)事件的發(fā)生和減少其造成的危害，有

18、著極其重要的作用。為此，條例規(guī)定了三個層面的突發(fā)事件信息報告要求，一是社會層面報告突發(fā)事件信息的義務(wù)和渠道，二是政府部門報告突發(fā)事件信息的程序和要求，三是檢測機構(gòu)報告突發(fā)事件信息的程序和要求。為了既有利于防范自然災(zāi)害的發(fā)生，又不至于引發(fā)社會心理波動，條例明確規(guī)定了政府的預(yù)警發(fā)布權(quán)限，增強了預(yù)警工作的嚴肅性和可操作性。為了方便社會群眾向政府報告突發(fā)事件信息，條例特別強調(diào)了110報警電話這個渠道。（四）關(guān)于應(yīng)急處置。應(yīng)急處置是有效控制和減少突發(fā)事件危害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了防止因職權(quán)不清導(dǎo)致推諉扯皮和應(yīng)急響應(yīng)行動遲緩，條例結(jié)合實踐經(jīng)驗，針對一般、較大、重大、特別重大級別的突發(fā)事件，明確劃分了省、市、縣應(yīng)急總指揮部和分指揮部的指揮權(quán)限，有利于保證應(yīng)急處置指揮快速到位，也便于事后進行責任調(diào)查。此外，還依法授予省、市、縣人民政府在組織處置突發(fā)事件期間的必要職權(quán)。其中，信息發(fā)布權(quán)既是權(quán)利也是義務(wù)。條例明確要求各級政府要及時向社會發(fā)布突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置信息，表明了順應(yīng)時代發(fā)展，建設(shè)透明政府的堅定決心，是創(chuàng)新制度設(shè)計立法指導(dǎo)思想的又一體現(xiàn)。（五）關(guān)于善后處理。在善后處理這部分內(nèi)容中，條例在三方面作出了富有創(chuàng)新性的規(guī)定。一是要求組織處置突發(fā)事件的人民政府在突發(fā)事件的威脅和危害得到