制度背景下的監(jiān)督效用

1、制度背景下的監(jiān)督效用            讓我先從身邊的一個(gè)實(shí)例說起。一個(gè)小區(qū)物業(yè)管理公司管理著十幾個(gè)住宅樓，其中一座住著大學(xué)教職工約150戶。他們不滿意小區(qū)的臟亂差和無秩序，比如空閑房間的門窗未關(guān)好，刮風(fēng)季節(jié)乒乓亂撞，既產(chǎn)生了噪音，又損壞了玻璃；還比如小區(qū)收取“綠化費(fèi)”，但居民未見綠化卻見有限的空地上被鐵欄圍成了收費(fèi)停車場(chǎng)；還有電話收費(fèi)混亂無據(jù)；水電天線等設(shè)施的故障不能及時(shí)維修等等。居民與小區(qū)管理者交涉，無效果；居民找到小區(qū)的上級(jí)管理部門，他們來檢查了一次，對(duì)臟亂差罰了款

2、，可是罰款后臟亂差仍然繼續(xù)；居民又找到電視臺(tái)給小區(qū)曝了光，也不見明顯改進(jìn)。最后，居民只好找到樓房所有者單位，某所大學(xué)的房管處請(qǐng)求處理，房管處的反應(yīng)是：你們到處告人家，已經(jīng)破壞了兩家關(guān)系，我們出面也是無濟(jì)于事。在住戶的再三要求下，大學(xué)房管處還是和小區(qū)談了樓前垃圾的問題。三個(gè)星期以后，垃圾清除了，但綠化仍然拖著，空地不綠化，又自然變成了垃圾場(chǎng)兼停車場(chǎng)。于是，這場(chǎng)監(jiān)督行動(dòng)繞了幾個(gè)彎，在試過了各種可能途徑之后，又回到了原來的起點(diǎn)上，它沒有能推動(dòng)任何長(zhǎng)期穩(wěn)定的進(jìn)展，基本上以無效而告終。 經(jīng)濟(jì)學(xué)通常用成本過高解釋上述過程-如果監(jiān)督的付出大于它所能帶來的收益時(shí)，監(jiān)督就難以實(shí)行。這是在監(jiān)督發(fā)生之前的理性計(jì)算，

3、它能解釋人們要不要實(shí)施監(jiān)督行動(dòng)，即監(jiān)督會(huì)不會(huì)被人們選擇的問題。我們這里的案例有所不同：第一，查處效果甚微或只有暫時(shí)性，難以取得穩(wěn)定的成果，查一次略有收斂，不查又恢復(fù)原樣，這說明在告狀和檢查之外，對(duì)損害正當(dāng)利益的行為約束無力，而我們要討論正是這種非突擊性的常規(guī)監(jiān)督；第二，居民已經(jīng)投入成本-他們自發(fā)組織起來，開會(huì)集中意見，選出代表，寫出意見書，經(jīng)所有的人通過、修改、簽名，確定送交部門，居民花時(shí)間，付路費(fèi).，總之監(jiān)督已經(jīng)開始，而且在人們的預(yù)期中它應(yīng)當(dāng)起到作用，但事實(shí)卻不是如此。當(dāng)然我們可以說，居民事先沒有監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的費(fèi)用究竟有多大，是屬盲目行動(dòng)，但是小區(qū)服務(wù)手冊(cè)說他們有這項(xiàng)權(quán)利，為什么改進(jìn)工作的建議不

4、被重視，明文規(guī)定的權(quán)利不能有效使用呢？是什么東西阻止了他們的行動(dòng)的預(yù)期效用，從而使得合法監(jiān)督行動(dòng)的效果相當(dāng)有限？ 成本高實(shí)是監(jiān)督失敗的原因之一，但我們更感興趣的是成本高的原因。這場(chǎng)不成功的監(jiān)督行動(dòng)反映了我們社會(huì)中監(jiān)督者與被監(jiān)督者結(jié)構(gòu)關(guān)系的某些特性，它提示了對(duì)于權(quán)利（以及權(quán)威）的制度化確定中存在著若干不平衡現(xiàn)象，這些特性妨礙著監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間形成有利益約束的關(guān)系，這種現(xiàn)實(shí)對(duì)監(jiān)督后果提供的反向激勵(lì)常常超出人們的理性預(yù)期。 個(gè)人權(quán)利和組織（單位）權(quán)利 在上面的實(shí)例中，住戶雖然構(gòu)成了一個(gè)利益共同體，但他們集體向小區(qū)提出要求，仍不能算是“有組織地”上達(dá)方式，對(duì)于小區(qū)來說，由產(chǎn)權(quán)所有者大學(xué)房管處和小區(qū)

5、管理處之間的往來才是兩個(gè)“組織”之間的正式交涉，他們認(rèn)定，單位比住戶自己有著更權(quán)威的代表資格，單位代表住戶比他們自己代表自己更為正式，雖然住戶才是主要的利益牽涉者（他們當(dāng)中已有很多人購買了住房的產(chǎn)權(quán)或部分產(chǎn)權(quán)）。小區(qū)認(rèn)為，即使是在房屋全部售出后，有關(guān)的管理事項(xiàng)（比如修繕，比如送天然氣）仍須由大學(xué)出面和小區(qū)聯(lián)系，“我們只是組織對(duì)組織，不對(duì)個(gè)人辦公”1，顯然，在這里，“公”意味著單位代表居民的地位和資格，只有單位才能使他代表的集體有“公”的標(biāo)簽，使它變成一個(gè)有共同問題的組織集體，否則他們不能被視為辦公的對(duì)象獲得與組織同等的對(duì)待。這反映了我們社會(huì)中的一個(gè)制度化行動(dòng)規(guī)則：?jiǎn)挝唬ńM織）權(quán)利相對(duì)于個(gè)人權(quán)利

6、有明顯的優(yōu)先地位和權(quán)威性，前者被廣泛接受為有資格的，受重視的、正式的工作角色，而后者只是一種組織以外的分散意見，雖然他們?cè)诔绦蛏虾戏?，仍不可和單位意見的分量同日而語。 這種規(guī)則說明了在我們的安排中，組織（行政）身份是體制內(nèi)交易（含工作監(jiān)督）資格的條件。這項(xiàng)條件把許多利益相關(guān)者的權(quán)利排除在監(jiān)督工作之外，充其量，他們只有反映意見（提供信息）的作用，不能參與處理事務(wù)，更不能決定處理的結(jié)果。雖然，小區(qū)居民的住房管理和付款方式已經(jīng)獨(dú)立于（脫離）單位，但是他們的權(quán)利并沒有得到相應(yīng)的授予。我們還可以在社會(huì)中看到這種現(xiàn)象的擴(kuò)大形式：明明子公司已經(jīng)脫離了母公司，但是勞動(dòng)局根本沒有把子公司當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立的法人、各種

7、勞動(dòng)關(guān)系都要求他們回去找自己的行政“上級(jí)”來辦理，諸如計(jì)劃生育、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)等雜事，有關(guān)部門都要求上級(jí)單位負(fù)責(zé)，而已經(jīng)獨(dú)立的子公司到哪里去找“行政上級(jí)”呢？2 上述規(guī)則對(duì)于監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)有著重要意義，因?yàn)樗诶嫦嚓P(guān)者之間造就了權(quán)利義務(wù)的不平衡關(guān)系不能使一方對(duì)另一方的違約行為實(shí)行約束。按照現(xiàn)在的物業(yè)管理規(guī)定，消費(fèi)者（住戶）向小區(qū)繳納的費(fèi)用已經(jīng)包括物業(yè)管理的各項(xiàng)成本成員薪金，水電氣消耗，綠化，保安，衛(wèi)生，存車，天線，水泵，電梯運(yùn)轉(zhuǎn)，房屋維修，由使用者承擔(dān)費(fèi)用說明住戶是物業(yè)公司服務(wù)的“購買”方，物業(yè)公司是“受雇”、“出售”服務(wù)者，它以這個(gè)服務(wù)市場(chǎng)（住戶需要）為生存之本。他們和住戶之間的關(guān)系是后者提供費(fèi)用（

8、因而有權(quán)享受贏得所需服務(wù)），前者提供服務(wù)（因而有權(quán)收取相應(yīng)的費(fèi)用）。居民不繳納費(fèi)用或小區(qū)不提供服務(wù)、只繳納部分費(fèi)用或提供部分服務(wù)，都是損害對(duì)方利益的違約行為，如果這種情況出現(xiàn)必被視為違約，保護(hù)自我利益的動(dòng)機(jī)會(huì)激勵(lì)監(jiān)督（責(zé)任）的存在。因而，監(jiān)督以權(quán)利義務(wù)的平衡等重關(guān)系為基礎(chǔ)，它要求契約對(duì)雙方平等對(duì)待，這樣，契約關(guān)系必定同時(shí)是一種交易雙方相互監(jiān)督的關(guān)系。 這是一種水平式的監(jiān)督形式，它的特點(diǎn)是交易雙方以平衡利益分配的契約為標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)利益的權(quán)利有效為條件。不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必定極大地影響監(jiān)督行動(dòng)的效果，在上面的例子中我們看到，住戶權(quán)利相對(duì)于組織（單位）權(quán)利的微弱，使得利益相關(guān)者雙方的權(quán)威地位失去對(duì)稱

9、，這樣的住戶實(shí)際上并不具有監(jiān)督小區(qū)的能力，所以我們能夠看到不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)：如果居民拒絕繳費(fèi)會(huì)立即受到小區(qū)停止服務(wù)的懲罰，而如果小區(qū)未能提供等量的服務(wù)，居民用什么來處罰小區(qū)管理者？或者說他們有什么權(quán)力能夠?qū)π^(qū)管理形成壓力？他們能夠拒交費(fèi)用么？他們能夠控告違約使對(duì)方補(bǔ)償居民的損失么？他們能夠“解雇”管理公司另求高明么？他們能夠搬出小區(qū)另外選擇滿意的居住地么？很顯然，管理者能夠損害居住者的利益，而后者不能直接使前者的利益受損，小區(qū)管理者不會(huì)因?yàn)檫_(dá)不到管理水平被解雇，居民不是雇主也不能決定解雇他們不滿意的管理者，這些權(quán)利是由其它機(jī)構(gòu)行使的。 小區(qū)物業(yè)管理是近年來得到迅速發(fā)展的新型管理形式，它的用意

10、在于，促進(jìn)過去由單位承擔(dān)的社會(huì)管理（福利）轉(zhuǎn)化為服務(wù)性產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。但是在上述制度關(guān)系的延續(xù)作用下，小區(qū)物業(yè)管理形式被重新投入舊體制而限制了它的嶄新發(fā)展。本來，這種管理方式已經(jīng)產(chǎn)生了交易雙方建立契約的機(jī)會(huì)，通過對(duì)這一機(jī)會(huì)的利用，居住者可以使用監(jiān)督提高物業(yè)管理的質(zhì)量，從而推進(jìn)物業(yè)管理的法治建設(shè)，使整個(gè)社會(huì)的制度化水平獲得提高。但是在上面明顯不能適合的權(quán)利關(guān)系下，當(dāng)事人個(gè)人權(quán)利的不具權(quán)威性，個(gè)體在市場(chǎng)交易中使用法律、利用經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的能力被大大地削弱了，與此相伴隨的個(gè)體監(jiān)督地位的失效，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，是一種廣泛而廉價(jià)約束力量的巨大浪費(fèi)。     2006-12

11、-09        組織監(jiān)督：?jiǎn)挝缓托姓O(jiān)督 最直接的利益相關(guān)者卻不是最合資格的利益監(jiān)督者我稱之為利益和利益權(quán)利的分離，使得保護(hù)利益的行動(dòng)主體需要尋找組織（單位）的代理，借助于產(chǎn)權(quán)單位或小區(qū)上級(jí)管理部門的行政權(quán)威才能行使監(jiān)督，也就是說，當(dāng)事人監(jiān)督須轉(zhuǎn)換成為組織監(jiān)督才能獲得合法性，這一事實(shí)須引入另一個(gè)變量組織監(jiān)督繼續(xù)我們的分析。那么，個(gè)人監(jiān)督須由組織“代理”實(shí)施的效果如何呢？ 產(chǎn)權(quán)單位（大學(xué)）在這里的角色并不是裁定糾紛的第三方機(jī)構(gòu)，它被給予代表身份的原因是，它是那座樓房中住戶的工作機(jī)構(gòu)，它被指定有代表自己?jiǎn)T工利益的

12、責(zé)任。小區(qū)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)有行政仲裁的權(quán)力，但它不是居住者，因而不是直接的利益相關(guān)者。在我們的制度中，這兩種組織都是常用的監(jiān)督代理者，但其所應(yīng)負(fù)責(zé)的唯一對(duì)象又不是居住者，或者說居住者只不過是對(duì)象之一。這種關(guān)系給它們帶來了對(duì)監(jiān)督后果進(jìn)行衡量的必要性。如果監(jiān)督與本單位的其它利益存在沖突，監(jiān)督就成為不劃算的事情。因而由第三方組織代理監(jiān)督的后果，是使監(jiān)督行動(dòng)極大地受到其它相關(guān)組織利益的牽涉，和居住質(zhì)量相比，如果組織利益的價(jià)值高過居住者的利益，監(jiān)督實(shí)施的成本必然由于加上這項(xiàng)利益衡量而增大，監(jiān)督的能力也因此受到更多不確定因素的影響。 另一方面，組織監(jiān)督需要的信息傳送時(shí)間更長(zhǎng)，居民需要把事情整理成報(bào)告上交，報(bào)

13、告要在各部門行走，而且每一個(gè)部門都不是專為處理此事而設(shè)，它有大量的其它工作。更重要的是，信息的上達(dá)是否暢通準(zhǔn)確也影響著事件的進(jìn)展，如果出現(xiàn)了誤傳需要重新調(diào)查寫報(bào)告，如果上達(dá)不暢通需要投遞另外的渠道，如果進(jìn)展緩慢需要不斷催促，所有這些工作說明了組織代理監(jiān)督必須以暢通、準(zhǔn)確、繁雜的信息傳送為前提，這又使得單位組織不得不耗費(fèi)相當(dāng)?shù)墓ぷ骶磉M(jìn)行主要工作目標(biāo)之外的信息處理。不能不說這是一個(gè)額外的負(fù)擔(dān)，許多組織理所當(dāng)然竭力推脫之。 個(gè)體權(quán)利被鼓勵(lì)（需要）轉(zhuǎn)化為單位權(quán)利才能獲得正當(dāng)性，這是一個(gè)成本相對(duì)較高的安排。單位組織的代理地位不僅增加它自己的工作量，而且使得監(jiān)督和監(jiān)督者之間加入了一系列其它的利益要素，

14、監(jiān)督計(jì)劃可以因?yàn)檫@些要素輕易地被改變，在組織和組織的各種關(guān)系面前，居住者的利益常常降到次要位置。比如在上述例子中，產(chǎn)權(quán)單位希望小區(qū)房子盡快投入分配與使用，因而極大地依賴小區(qū)的合作態(tài)度。在水、電、氣、修理和資金等問題上，并不是小區(qū)依賴產(chǎn)權(quán)單位，而是產(chǎn)權(quán)單位依賴小區(qū)。小區(qū)是產(chǎn)權(quán)單位聯(lián)系政府管理部門的中介，因?yàn)榉孔硬辉诖髮W(xué)管轄區(qū)內(nèi)，管轄區(qū)由政府行政劃界分配，管理公司的權(quán)利通過分配獲得，和產(chǎn)權(quán)擁有者的挑選無關(guān)。因此，管理公司占據(jù)著資源調(diào)配的中介地位，它有著更多的機(jī)會(huì)約束產(chǎn)權(quán)單位甚至住戶，這種“管制”而非“服務(wù)”的角色，決定了產(chǎn)權(quán)單位是“求”它而不是要求它。小區(qū)管理質(zhì)量達(dá)不到要求丟不了它的管轄權(quán)，丟不了

15、它的員工飯碗，小區(qū)不能入住帶來的收入減少是國(guó)家和產(chǎn)權(quán)單位的損失。因而，不是居住者、不是產(chǎn)權(quán)單位，而是小區(qū)管理者掌握了相當(dāng)多約束他人的砝碼，它無可比擬的優(yōu)越地位可以用來控制不利于己的事情發(fā)生，它完全可以根據(jù)兩個(gè)單位之間的關(guān)系，決定投入多大的管理力量，而產(chǎn)權(quán)單位必須小心謹(jǐn)慎處理和小區(qū)的關(guān)系以謀求對(duì)方的合作。如果大學(xué)不希望因這事件失去對(duì)方的合作，它當(dāng)然沒有代表居民的動(dòng)力。因?yàn)閷?duì)它而言，這么做有害而無利。 相比較于產(chǎn)權(quán)單位，小區(qū)上級(jí)的行政監(jiān)督有一定的效力，但這效力也相當(dāng)有限，原因之一是結(jié)構(gòu)的有涉性。行政監(jiān)督往往由本部門的上級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行而不是由工作、領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)系、利益無涉的其它組織實(shí)施，工作關(guān)系的“有涉”對(duì)

16、于監(jiān)督的影響有目皆睹，這些關(guān)系產(chǎn)生出來的利益衡量完全可能使監(jiān)督成為不利于本部門的事件。行政監(jiān)督與契約監(jiān)督不同。它通過上級(jí)檢查實(shí)行，與利益聯(lián)系不緊密，下屬的管理水平高通常能帶來行政榮譽(yù)，但這種行政榮譽(yù)并不能轉(zhuǎn)化為商業(yè)信譽(yù)比如不會(huì)因此擴(kuò)大管轄權(quán)-接管那些不善管理的部門，相反，上級(jí)部門的權(quán)力擴(kuò)張和利益獲得必須通過本管理區(qū)的進(jìn)一步挖潛，依靠占有、調(diào)撥和下屬部門的盈利能力得到保障。而過多的和自己的下屬過不去，勢(shì)必?fù)p害這些利益獲取，同時(shí)損害自我權(quán)威。這些考慮使得許多的行政監(jiān)督化為泡影。 行政監(jiān)督的部分效力來自于行政權(quán)的優(yōu)先性和科層位序，它必須是以上下級(jí)的方式進(jìn)行，由于更多行政權(quán)力的上級(jí)來監(jiān)督下級(jí)。不同于水

17、平監(jiān)督的對(duì)等關(guān)系，行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)是階梯式的、由上而下的、大權(quán)威約束小權(quán)威的。而小權(quán)威為了避免被監(jiān)督，傾向于阻止不利自己的信息向上流動(dòng)，因而大權(quán)威需要依賴本部門行政結(jié)構(gòu)之外的信息來源，如果這些渠道不暢通，行政監(jiān)督也將無所作為。另外上面已經(jīng)談到，行政監(jiān)督不是隨時(shí)在場(chǎng)的，突擊性和時(shí)緊時(shí)松是它的特點(diǎn)，這是造成監(jiān)督效果不穩(wěn)定的原因。同時(shí)，與產(chǎn)權(quán)單位監(jiān)督一樣，行政監(jiān)督也需要依賴信息傳遞網(wǎng)絡(luò)的有效工作3，行政部門必須設(shè)法保持接近信息源，必須確定直線管理的機(jī)關(guān)并公布于眾。而行政監(jiān)督通常是上級(jí)對(duì)下級(jí)的事件，為了保持權(quán)威，必須確定縱向的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)于平級(jí)的、甚至下對(duì)上的監(jiān)督關(guān)系，則須有更高級(jí)別的行政權(quán)威代理

18、方能推行。因而，行政監(jiān)督的有效是以更大的組織成本投入、以及排斥其它形式的監(jiān)督權(quán)利為代價(jià)的。     無財(cái)產(chǎn)的權(quán)利 在上述分析中我們看到，房屋的產(chǎn)權(quán)單位大學(xué)和小區(qū)管理公司間的權(quán)利關(guān)系與產(chǎn)權(quán)理論描述的不同。產(chǎn)權(quán)理論以“委托-代理”說明兩個(gè)交易者之間的關(guān)系：大學(xué)是委托者，小區(qū)管理公司是代理者，大學(xué)委托公司管理它的房產(chǎn)，如果大學(xué)將房屋出售給個(gè)人，那么委托者就變成所有居住者或他們的代表。很明顯，這個(gè)關(guān)系中委托者是掌握主要控制權(quán)一方，即由他們選擇（雇傭）“購買”管理公司的服務(wù)。大學(xué)的權(quán)利來源于它對(duì)房屋的擁有權(quán)和處置權(quán)，而管理公司是以相應(yīng)的服務(wù)交換合理的收入。這組關(guān)系構(gòu)成的條件是產(chǎn)權(quán)的完備-擁有，處置、收益權(quán)的統(tǒng)一，但是在上面的分析中我們已經(jīng)了解，小區(qū)的管理質(zhì)量并不影響到大學(xué)的收益它不能因居住條件良好而增加房租（房租價(jià)格由政府統(tǒng)一規(guī)定），價(jià)格不反映質(zhì)量，收益不因質(zhì)量受到損失，大學(xué)當(dāng)然對(duì)管理質(zhì)量漠不