政策執(zhí)行地路徑

1、政策執(zhí)行的路徑激勵(lì)分析框架：以住房保障 政策為例來源：政治學(xué)研究（京）2014年1期第7892頁 作者：楊宏山【作者簡介】 楊宏山，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京市 100872 【內(nèi)容提要】 政策執(zhí)行研究面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是如何在多個(gè)變量之間建 立結(jié)構(gòu)性框架。從府際關(guān)系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑激勵(lì)” 分析框架。 這一分析框架關(guān)注政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量， 區(qū)分了政策 執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。 當(dāng)自上而下的激勵(lì)機(jī)制足夠強(qiáng)時(shí)， 即使政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑不明晰， 地方 政府也會(huì)積極開展試驗(yàn)。這種試驗(yàn)性執(zhí)行不僅會(huì)增進(jìn)對(duì)政策環(huán)境的理解， 也可以避免由于決策失

2、誤而損害政策的公信力。 在單一制結(jié)構(gòu)下， 政策執(zhí) 行既是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過程， 也是政策路徑和激勵(lì)機(jī)制 的改進(jìn)過程?！娟P(guān) 鍵 詞】 政策執(zhí)行；府際關(guān)系；政策路徑；激勵(lì)機(jī)制；住房保障一、引言政策執(zhí)行是社會(huì)轉(zhuǎn)型國家關(guān)注的一個(gè)重要問題。 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革不 可能一下子就能夠制定出配套周全的公共政策體系， 公共政策既要通過執(zhí) 行環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐， 也要在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題并完善政策本身。 政策執(zhí)行發(fā) 生于多個(gè)行政層級(jí)之間， 地方政府并不總是遵照中央政策行事， 它們?cè)趫?zhí) 行中央和上級(jí)部門的各種指令時(shí)，常常采取“上有政策、下有對(duì)策”的行 動(dòng)，甚至背離中央政府的政策初衷。在 20 世紀(jì) 70 至 8

3、0 年代，美國行政學(xué)界曾經(jīng)興起一股政策執(zhí)行研究 熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。 “自上而下” 途徑以政策決策為起點(diǎn)， 致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項(xiàng)政 策決定，并試圖探尋其背后的關(guān)鍵影響因素。 “自下而上”途徑以基層行 動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)、 環(huán)境和策略為出發(fā)點(diǎn)， 強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體和服務(wù)提供者的決定 性作用，著力探討提升執(zhí)行者責(zé)任性的準(zhǔn)則和方法。 美國學(xué)界的政策執(zhí)行 研究普遍以聯(lián)邦制為前提假設(shè)， 研究者運(yùn)用政治學(xué)、 經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論 分析政策執(zhí)行的影響因素， 討論改進(jìn)政策執(zhí)行的工具選擇， 積累了大量富 有啟發(fā)性的理論成果。在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下， 聯(lián)邦政府與州政府分別對(duì)不同事項(xiàng)擁

4、有管轄權(quán)， 兩 者之間具有清晰的權(quán)力劃分和責(zé)任邊界， 聯(lián)邦政府主要依賴于自身的組織 體系實(shí)施政策， 無權(quán)直接指揮州和地方政府執(zhí)行聯(lián)邦事項(xiàng)。 為促使州和地 方政府采取協(xié)同行動(dòng)， 聯(lián)邦政府一般通過轉(zhuǎn)移支付、 項(xiàng)目支出、 府際協(xié)議 等形式對(duì)州和地方政府行為施加影響。 然而，在單一制國家， 憲法僅對(duì)中 央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定， 中央與地方的權(quán)力劃分經(jīng)常處于變化之中， 地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)。 中央政府不僅將自 身承擔(dān)的部分事權(quán)移交給地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施， 還可通過立法活動(dòng)對(duì)地方政 府的事權(quán)和職責(zé)做出調(diào)整。 地方政府出于自身利益考慮， 也會(huì)對(duì)中央政策 采取策略性行動(dòng)。 由于府際關(guān)

5、系的制度安排存在差異性， 以聯(lián)邦制為背景 的政策執(zhí)行理論模型， 對(duì)于理解中國等單一制國家的政策過程常常存在解 釋力不強(qiáng)的問題。本文從單一制的府際結(jié)構(gòu)出發(fā)，根據(jù)政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量， 構(gòu)建政策執(zhí)行的 “路徑激勵(lì)” 分析框架， 解釋地方政府執(zhí)行中央政策的 行動(dòng)邏輯， 分析執(zhí)行者在不同情境下的行動(dòng)策略。 然后，運(yùn)用該模型分析 中國住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。 與已有解釋政策執(zhí)行的文獻(xiàn)相 比，本研究確認(rèn)了激勵(lì)因素對(duì)于政策執(zhí)行的重要性， 表明激勵(lì)和約束機(jī)制 對(duì)地方政府行為具有顯著影響。 同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)， 強(qiáng)激勵(lì)并不必然導(dǎo)致 政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)決策者的價(jià)值訴求。 一項(xiàng)政策的路徑明晰度和激勵(lì)強(qiáng)度，

6、共 同影響著地方政府的執(zhí)行模式。二、政策執(zhí)行的文獻(xiàn)回顧 單一制結(jié)構(gòu)是討論中國公共政策執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)。在單一制結(jié)構(gòu)下， 上下級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系， 中央政府不僅提出施政目標(biāo)， 還要求 地方政府貫徹實(shí)施中央政策和指令。 在中國政府組織制度中， 各種政策通 過自上而下的渠道傳達(dá)給地方政府， 對(duì)各級(jí)地方政府都有約束作用， 上級(jí) 決策者要求地方政府做到“令行禁止” 。然而，地方政府對(duì)上級(jí)政策常常 采取變通行動(dòng)， 或者持觀望態(tài)度， 致使政策目標(biāo)不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果， 甚 至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離決策初衷的現(xiàn)象。公共政策執(zhí)行的影響因素很多， 奧圖爾梳理了 100 多篇政策執(zhí)行研究 文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)涉及 30

7、0多個(gè)變量。 本研究僅討論影響政策執(zhí)行的 制度因素，而忽略技術(shù)條件、資源狀況、目標(biāo)群體、執(zhí)行人員素質(zhì)等非制 度性因素。 對(duì)于影響政策執(zhí)行的制度因素， 研究者們存在兩種競爭性的理 論觀點(diǎn)。 一種理論關(guān)注于公共政策的自身特性， 認(rèn)為執(zhí)行過程是組織決策 的延續(xù)，兩者之間不能割裂開來討論， 不考慮執(zhí)行路徑的決策是不完善的 決策，不完善的決策在執(zhí)行中自然會(huì)遇到障礙。 另一種理論則聚焦于中央 對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制， 提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下， 中央政府提供的激勵(lì) 機(jī)制及強(qiáng)度對(duì)地方政府的執(zhí)行行動(dòng)具有顯著影響。政策特性理論凸顯了政策目標(biāo)、 政策沖突對(duì)政策執(zhí)行的影響。 政策執(zhí) 行要求具有清晰的政策目標(biāo)， 如果政策

8、文件沒有提出明確的行動(dòng)目標(biāo)， 執(zhí) 行者就具有較大的自主行動(dòng)權(quán)。 政策執(zhí)行涉及多個(gè)行政組織， 如果行政組 織對(duì)政策內(nèi)容存在不同理解， 政策執(zhí)行的難度也會(huì)加大。 通過識(shí)別政策的 歧義性和沖突性兩個(gè)自變量，馬特蘭德建立了政策執(zhí)行的“沖突模糊” 矩陣模型，提出政治執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、象征執(zhí)行四種模式。 周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為， 認(rèn)為“上有政策、 下有 對(duì)策”現(xiàn)象不能簡單地歸咎于執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力， 其穩(wěn)定存在與國家 政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關(guān)系， 在政策統(tǒng)一性的背后， 各個(gè)地區(qū)的實(shí) 際狀況卻存在差異性， 這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、 力度和效 果是不同的。 殷華方

9、、 潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選 擇，提出政策模糊并不一定是件壞事， 在環(huán)境不確定和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下， 留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動(dòng)空間， 有利于調(diào)動(dòng)地方政府的 積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。與政策特性理論的邏輯不同， 另一種理論強(qiáng)調(diào)了自上而下的激勵(lì)機(jī)制 對(duì)地方政府執(zhí)行政策的影響更大， 突出了預(yù)期收益對(duì)地方政府行為的約束 性。其中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級(jí)政府提供的政治激勵(lì)發(fā)揮了更大作用， 另一 種觀點(diǎn)認(rèn)為中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)更具根本性。 政治激勵(lì)論者認(rèn)為， 上級(jí) 政府提供的晉升激勵(lì)發(fā)揮了更大作用， 地方官員執(zhí)行中央政策的根本動(dòng)機(jī) 在于職位晉升， 上級(jí)掌

10、握干部任免權(quán)可促使地方官員執(zhí)行上級(jí)政策。 鄭永 年、王旭提出， 隨著分權(quán)化改革， 中國地方政府已經(jīng)成為具有自主利益的 一級(jí)政府， 在這種情況下， 中央政府主要依賴于干部任免權(quán)來控制地方政 府。周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國經(jīng)濟(jì)奇跡視為中國特色 的干部晉升激勵(lì)制度的結(jié)果。皮埃爾蘭德里提出了 “分權(quán)化權(quán)威主義” 概念，認(rèn)為 1978年以后中央政府在賦予地方自主權(quán)的同時(shí)，仍掌握著干 部人事權(quán)， 并藉此對(duì)地方政府行為進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。 而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)論者看 來，行政和財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的自主權(quán)， 為地方政 府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵(lì)。 錢穎一、溫格斯特認(rèn)為， 中國在改革開放后形 成了

11、一種“保護(hù)市場的聯(lián)邦主義” ，為謀求財(cái)政收益最大化，地方政府在 政策執(zhí)行中采取了市場親善性行為。 一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)， 中國地方財(cái)政 支出存在結(jié)構(gòu)性偏向， 即偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長， 而公共服務(wù)支出相對(duì)弱化。陳玲、林澤梁、薛瀾對(duì)政治激勵(lì)理論和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理論進(jìn)行整合， 提出了 政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)理論， 區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式： 實(shí)動(dòng)（政治激勵(lì)高、 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高 ） ，暗動(dòng)（政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高 ） 、偽動(dòng)（政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì) 激勵(lì)低 ）、緩動(dòng) （政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低 ） 。政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論對(duì)于理解中國政策執(zhí)行都具有一定的 解釋力。但是，兩者也都存在難以自洽的邏輯悖論。根據(jù)政策特性理論， 一項(xiàng)政

12、策在做出決策以后， 如果政策目標(biāo)和工具明晰、 與其他政策的沖突 性較低，新政策就會(huì)自動(dòng)付諸實(shí)施。然而，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府 的預(yù)算和收入相對(duì)獨(dú)立， 政策執(zhí)行需要投入資源， 如果中央不設(shè)置激勵(lì)機(jī) 制，即使中央政策明晰且與地方性政策不相沖突， 地方政府也會(huì)持觀望態(tài) 度，或者采取變通性執(zhí)行策略。政策執(zhí)行依賴于多層次的行政組織體系， 下級(jí)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上級(jí)政策過程中， 也會(huì)把自己的認(rèn)知、 態(tài)度和利益帶入執(zhí) 行過程。 為促使地方政府準(zhǔn)確理解并實(shí)施政策， 政策過程必須提供激勵(lì)和 約束機(jī)制。根據(jù)激勵(lì)機(jī)制理論， 如果中央政府對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施提供了強(qiáng)激勵(lì)， 地 方政府就會(huì)真實(shí)行動(dòng)起來， 將決策者提出的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)

13、化為實(shí)際結(jié)果。 然 而，當(dāng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段不清晰時(shí)， 即使地方政府的積極性很高， 也必 須結(jié)合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。 執(zhí)行者自主決定政策目標(biāo)和控制手 段的過程， 也是政策再規(guī)劃、 價(jià)值再抉擇的過程。 地方政府落實(shí)政策可供 選擇的手段和方法具有多樣性。 邁利特、拉米什將政策工具分為自愿性工 具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類，不同工具在影響程度、效果、價(jià)值導(dǎo) 向、公平程度上存在差異性。 (11) 胡德提出， 政策工具的選擇并非是一種 技術(shù)上的操作，而是“一種信仰上或是政治上的事務(wù)” (12) 。在政策目標(biāo) 和實(shí)現(xiàn)手段模糊的情況下， 執(zhí)行者在選擇政策工具時(shí)具有很大自主權(quán)。 政 策執(zhí)行所處的政治

14、、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、態(tài)度和價(jià)值訴求， 都可能影響政策工具的應(yīng)用。 恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哂锌赡塬@得超乎預(yù)期的收益， 不當(dāng)?shù)墓ぞ哌x擇則會(huì)偏離決策者的初衷。 可見，單純依賴于激勵(lì)機(jī)制并不 足以保證政策執(zhí)行忠誠于決策者的價(jià)值訴求。三、中國公共政策執(zhí)行的一個(gè)分析框架剖析中國制度環(huán)境下地方政府執(zhí)行公共政策的行動(dòng)邏輯， 不僅具有重 要的理論價(jià)值，也是完善政策過程和提升政策質(zhì)量的前提。 從政策決策看， 中國實(shí)行中央集權(quán)體制， 中央政府統(tǒng)一制定各個(gè)領(lǐng)域的方針政策。 從政策 執(zhí)行看， 中央政府把除國防、 外交之外的幾乎所有事務(wù)都委托給地方政府 實(shí)施。這種政策決策與執(zhí)行過程相分離的制度安排， 意味著中央政府不

15、得 不將廣泛的事權(quán)交給地方政府。 改革開放以來， 隨著中央實(shí)施簡政放權(quán)改 革，地方政府在經(jīng)濟(jì)管理、 行政審批、 財(cái)政支出等方面獲得了更大的自主 權(quán)。對(duì)于問題復(fù)雜的政策議題， 為減少?zèng)Q策偏差， 中央政府在做出正式?jīng)Q 策前先選擇一些地區(qū)開展政策試驗(yàn)， 賦予試點(diǎn)地區(qū)以先行先試權(quán)， 支持試 點(diǎn)地區(qū)探索并執(zhí)行新的政策方案。 (13) 這種政策試驗(yàn)經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu) 惠和財(cái)政支持， 試點(diǎn)工作取得成效的， 當(dāng)事官員也更有機(jī)會(huì)獲得晉升。 如 果一項(xiàng)政策試驗(yàn)的成效顯著， 中央政府部門就會(huì)將其確定為 “典型經(jīng)驗(yàn)”， 組織經(jīng)驗(yàn)交流和政策學(xué)習(xí)，在更大范圍內(nèi)推廣“典型經(jīng)驗(yàn)” 。對(duì)于趨于成 熟的政策方案， 中央決策者則下

16、令起草正式政策文本， 經(jīng)法定程序通過后 在全國范圍內(nèi)實(shí)施 (14) ?？梢?，政策執(zhí)行并不意味著照章辦事， 為實(shí)現(xiàn)決策者提出的政策目標(biāo)， 執(zhí)行者也要規(guī)劃并實(shí)施一系列計(jì)劃性活動(dòng)。 那么，怎樣才是成功的政策執(zhí) 行呢？執(zhí)行者是忠誠于決策者的價(jià)值和目標(biāo)導(dǎo)向， 還是關(guān)注于政策執(zhí)行的 總體結(jié)果？英格拉姆、 施奈德注意到， 關(guān)于成功的政策執(zhí)行存在一些流行 性界定，如遵守政策指令、 追求具體指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、 完成地方目標(biāo)、 改善政治環(huán)境等。 (15) 他們提出， 理解政策執(zhí)行的成效， 取決于在決策者 價(jià)值訴求與地方期望之間的權(quán)衡， 如果優(yōu)先考慮決策者的價(jià)值訴求， 則不 適合采取自下而上的評(píng)估機(jī)制。 問題在于

17、， 公共政策并非都有明確的政策 目標(biāo)，有的政策只做出原則性規(guī)定， 提出了基本的價(jià)值導(dǎo)向， 并未陳述具 體目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。 當(dāng)政策目標(biāo)不明晰時(shí)， 就需要采用更寬泛的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng) 估執(zhí)行情況，如提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增進(jìn)政治支持、緩解地方性問 題等。馬特蘭德指出， 當(dāng)政策目標(biāo)被清晰界定時(shí)， 政策決策者的價(jià)值具有 更高價(jià)值， 成功的執(zhí)行在于忠誠于明確界定的政策目標(biāo)； 當(dāng)一項(xiàng)政策缺少 明確的目標(biāo)時(shí)，執(zhí)行評(píng)估就要以一般意義的社會(huì)價(jià)值為尺度。 (16) 基于上述認(rèn)識(shí)， 本文整合政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論， 根據(jù)政策路 徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)自變量， 試圖構(gòu)建一個(gè)更有解釋力的政策執(zhí)行模型， 即 “路徑激勵(lì)”分析框架

18、。其中，政策路徑是指決策者提出的政策目標(biāo)、 政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它們構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動(dòng)路線圖。 一項(xiàng)公共政策的構(gòu)成要素可分為政策價(jià)值和政策路徑兩個(gè)模塊 ( 見圖 1)。政策價(jià)值即決策者的價(jià)值偏好，正式的政策文本一般會(huì)提出指導(dǎo)原則和基 本方向，向執(zhí)行者傳達(dá)決策者的價(jià)值偏好。而政策路徑的陳述則不盡然， 一項(xiàng)政策有可能明確界定政策路徑， 也可能予以模糊處理。當(dāng)對(duì)政策問題 的認(rèn)知及對(duì)策存在共識(shí)時(shí)，政策文本就會(huì)提出明確的政策目標(biāo)、 政策工具 及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、政策執(zhí)行存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，決策者則傾向于 對(duì)政策路徑進(jìn)行模糊化處理，給予執(zhí)行者更大的自主行動(dòng)空間。 通常所謂 的“摸著石頭過河

19、”，就是對(duì)政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰的一 種形象表達(dá)。激勵(lì)機(jī)制是指中央政府對(duì)地方政府實(shí)施政策提供的激勵(lì)方式， 它將地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期收益與政策實(shí)施及結(jié)果聯(lián)系起來（見圖2）。從激勵(lì)向度看，激勵(lì)機(jī)制包括正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)兩個(gè)方面。正向激勵(lì)通過提高預(yù)期收益來獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，包括財(cái)政收益、增加就 業(yè)、政治晉升等；負(fù)向激勵(lì)通過責(zé)任追究來懲罰地方政府及官員的不執(zhí)行 行為，表現(xiàn)為部門問責(zé)、官員誡勉、行政處分、追究刑事責(zé)任等形式。從 激勵(lì)內(nèi)容看，激勵(lì)機(jī)制分為政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩種類型。 政治激勵(lì)通過 行政分權(quán)、政治晉升和問責(zé)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支

20、付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行 先試者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。圖1公共政策的構(gòu)成要素圖2激勵(lì)機(jī)制的基本形式根據(jù)政策路徑的明晰性和對(duì)地方政府的激勵(lì)性，可以區(qū)分出四種類型的政策執(zhí)行模式：行政性執(zhí)行（明晰性高、激勵(lì)性強(qiáng)）、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行（明晰 性低、激勵(lì)性強(qiáng)）、變通性執(zhí)行（明晰性高、激勵(lì)性弱）、象征性執(zhí)行（明晰 性低、激勵(lì)性弱）。在“路徑一激勵(lì)”矩陣中，每一種政策執(zhí)行模式都是 特定情境下的產(chǎn)物（見表1）。表1 公共政策執(zhí)行的“路徑一激勵(lì)”分析框架對(duì)地方政府的激勵(lì)性強(qiáng)政策路於的 明晰性行政性執(zhí)行變通性執(zhí)行低實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行蒙征性執(zhí)行 “T 1（一）行政性執(zhí)行當(dāng)政策路徑的明晰性較高，對(duì)地方政府的激勵(lì)性也很強(qiáng)

21、時(shí)，地方政府 就會(huì)采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)公共政策。在這種 情況下，公共政策不僅具有明確的政策目標(biāo)， 還清晰界定了地方政府的責(zé) 任以及在部署和落實(shí)政策時(shí)必須應(yīng)用的政策工具；同時(shí)，中央政府通過績效契約和目標(biāo)考核等形式，將政策實(shí)施結(jié)果與地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期 收益相掛鉤。由于政策路徑明晰，地方政府及官員很清楚自身的職責(zé)和任 務(wù)，中央政府可依據(jù)績效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。 地方政府全面落 實(shí)政策，可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政績突出的 當(dāng)事官員可獲得表彰、 晉升等政治激勵(lì)。 地方政府落實(shí)政策不力， 中央部 門予以督查、糾正，直至追究行政責(zé)任。作為理性行動(dòng)者

22、，地方政府一般 會(huì)優(yōu)先執(zhí)行中央給予強(qiáng)激勵(lì)的公共政策。行政性執(zhí)行依托于科層組織體系， 一般設(shè)置專門機(jī)構(gòu)， 組織專門人員 履行職責(zé)，并撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 將該項(xiàng)政策實(shí)施納入常態(tài)工作之中。 在行政 性執(zhí)行模式下，中央政府清晰地界定了政策目標(biāo)、實(shí)施流程和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)， 地方政府必須根據(jù)上級(jí)政令行事， 并接受自上而下的監(jiān)督和考評(píng)。 為提高 政策執(zhí)行力， 中央政策往往還會(huì)提供優(yōu)惠政策， 并設(shè)置監(jiān)督、 獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé) 機(jī)制。從實(shí)施過程看， 行政性執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立于環(huán)境因素， 受外部因素的影 響較小。從實(shí)際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。 如果技術(shù)條件可行， 投入的執(zhí)行資源充足， 則可在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)政策目

23、 標(biāo)。（二）變通性執(zhí)行當(dāng)政策路徑較為明晰、 執(zhí)行政策的預(yù)期收益較低時(shí)， 地方政府則會(huì)采 取變通性執(zhí)行策略。 在此情境下， 政策文本明確地闡述了政策目標(biāo)和實(shí)施 手段，地方政府落實(shí)政策具有清晰的路線圖，但受資源和技術(shù)條件所限， 政策執(zhí)行的難度較大， 付諸行動(dòng)的預(yù)期收益也不高。 在單一制組織制度下， 地方政府有責(zé)任執(zhí)行上級(jí)的政策指令。 在財(cái)政分權(quán)體制下， 地方政府主要 依靠本級(jí)財(cái)政資源執(zhí)行各項(xiàng)政策。 面對(duì)執(zhí)行難度大、 預(yù)期收益低的現(xiàn)實(shí)情 況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求， 根據(jù)實(shí)際情況采取與上級(jí)要 求不完全一樣的政策安排。通常所講的“上有政策、下有對(duì)策”問題，實(shí) 際上就反映了這種變通性執(zhí)行現(xiàn)象

24、。 它通過制定實(shí)施細(xì)則對(duì)原政策目標(biāo)做 出調(diào)整。從表面上看， 實(shí)施細(xì)則規(guī)定的基本原則與原政策可能一致， 但從 具體內(nèi)容看， 具體目標(biāo)和執(zhí)行工具卻與原政策不盡一致， 甚至存在背道而 馳的情況。變通性執(zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標(biāo)或改變了執(zhí) 行工具， 而不僅僅是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化和具體化。 許多學(xué)者都注意到了中 國地方政府在落實(shí)上級(jí)政策中的變通現(xiàn)象。 劉世定、孫立平等人組成的 “制 度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制 度實(shí)施中， 執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準(zhǔn)許、 未通過改變制度的正式程 序的情況下， 自行作出改變?cè)贫戎心承┎糠值臎Q策， 從而推行一套經(jīng)過 改變

25、的制度安排。 (17) 莊垂生將政策變通分解為定義性政策變通、 調(diào)整性 政策變通、選擇性政策變通和歪曲性政策變通四種類型。 (18) 劉玉照、田 青發(fā)現(xiàn)，地方政府在落實(shí)上級(jí)政策時(shí)往往先通過改制運(yùn)動(dòng)追求 “形式績效”， 然后再通過變通性的制度安排追求“實(shí)質(zhì)績效” 。(19) 在政策路徑明晰的 前提下， 有效執(zhí)行的根本標(biāo)準(zhǔn)在于落實(shí)決策者的價(jià)值訴求。 這種變通性執(zhí) 行有可能獲得超乎預(yù)期的實(shí)質(zhì)績效，也可能違背決策初衷。(三) 實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行當(dāng)政策路徑的明晰性較低， 而自上而下的激勵(lì)力度卻很強(qiáng)時(shí)， 地方政 府就會(huì)采取試驗(yàn)性執(zhí)行模式。 在這種情況下， 決策者明確了政策問題并做 出了政策規(guī)劃， 但對(duì)于政策目標(biāo)和

26、實(shí)施手段存在不同看法。 政策文件只是 提出了總體目標(biāo)和原則性要求， 并未規(guī)定具體指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段， 地方政府 具有較大的自由裁量權(quán)。 為了探尋和檢驗(yàn)有效的政策路徑， 中央政府鼓勵(lì) 有條件的地方政府開展試驗(yàn)， 并提供優(yōu)惠政策和財(cái)政支持。 由于政策執(zhí)行 可獲得額外收益， 作為理性的行動(dòng)者， 地方政府及當(dāng)事官員自然就會(huì)產(chǎn)生 內(nèi)在激勵(lì)，具有很強(qiáng)率先采取探索行動(dòng)的意愿。此時(shí)，政策路徑的不明晰為地方政府實(shí)施政策創(chuàng)新提供了自主行動(dòng)空 間。與行政性執(zhí)行模式相比， 在實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行過程中， 地方政府不僅要細(xì)化 政策執(zhí)行方案， 還要根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征進(jìn)行政策再規(guī)劃。 由于各地 的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不同， 加之政治環(huán)境存在

27、差異性， 各地出臺(tái)的具體行動(dòng)方 案也不相同。 這種多樣性的政策試驗(yàn)有助于探索更為有效的政策工具， 也 為完善政策本身提供了學(xué)習(xí)和試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。(四) 象征性執(zhí)行 當(dāng)政策路徑不明晰， 并且政策實(shí)施的收益很低時(shí)， 地方政府則會(huì)采取 象征性執(zhí)行策略。 如果一項(xiàng)政策的行動(dòng)目標(biāo)不清晰， 就難以對(duì)執(zhí)行者提出 明確的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)限要求， 也難以對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。 在這種情 況下，如果激勵(lì)或問責(zé)機(jī)制缺失， 地方政府就會(huì)僅僅停留于形式性、 儀式 性活動(dòng)，熱衷于“做表面文章” ，如召開座談會(huì)、組織政策學(xué)習(xí)、宣傳政 策精神、轉(zhuǎn)發(fā)文件等， 但并不采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。 在干部考核和政績競爭的壓 力下，地方官員也可能先觀望

28、其他地區(qū)的執(zhí)行情況， 再確定本地的行動(dòng)策 略。從政策制定視角看， 當(dāng)公眾高度關(guān)注某一政策問題而全面解決問題尚 不具備條件時(shí)，政策路徑模糊也可能是決策者維護(hù)政治合法性的一種行動(dòng) 策略。一些焦點(diǎn)事件引起公眾高度關(guān)注某一社會(huì)問題， 媒體也會(huì)建立公眾 議程，要求政府回應(yīng)社會(huì)問題、出臺(tái)相關(guān)政策、采取治理行動(dòng)。在這種情 況下，為了維護(hù)政府公信力， 決策者不得不將焦點(diǎn)問題列入政策議程。 金 登的多源流分析框架指出，政策制定有賴于“問題流” 、“政策流”和“政 治流”的匯合。(20) 在“政策流”較弱的情形下，“問題流”與“政治流” 相匯合而提出的政策路徑就會(huì)較為模糊， 它更多地傳遞了決策者關(guān)注焦點(diǎn) 問題，并

29、致力于解決問題的一種態(tài)度、 意志和決心， 具體的行動(dòng)目標(biāo)和實(shí) 現(xiàn)途徑還有待于明晰化。 在此情形下， 決策者在制定政策時(shí)就已意識(shí)到執(zhí) 行的難度很大，也沒有期望地方政府能夠立竿見影地解決問題。四、中國住房保障政策的執(zhí)行分析這里運(yùn)用“路徑激勵(lì)” 框架分析中國住房保障政策執(zhí)行過程中地方 政府的行動(dòng)策略及模式演化。 住房保障是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的一個(gè) 重要領(lǐng)域， 其目的在于為彌補(bǔ)市場失靈， 通過國家和社會(huì)力量解決低收入 家庭的住房問題。 隨著國家停止實(shí)物分房， 中國政府開始構(gòu)建住房保障體 系，先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。 這些政策有的內(nèi)容較為明晰， 明確界定 了行動(dòng)目標(biāo)和實(shí)施方式， 也有的僅提出指導(dǎo)原

30、則， 授權(quán)地方政府制定具體 目標(biāo)和行動(dòng)細(xì)則。 在政策執(zhí)行中， 中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也有差 異。從實(shí)際結(jié)果看，地方政府區(qū)分不同情形，采取了差異化的執(zhí)行模式。（一） 住房保障的政策體系 中國城鎮(zhèn)住房保障的制度建設(shè)起步于 20世紀(jì) 90年代。1998年 7月， 國務(wù)院下發(fā)第 23號(hào)文件（21） ，宣布全面深化住房制度改革，停止住房實(shí) 物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。 該文件提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行差異 化的住房供給政策， 最低收入家庭由政府或單位提供廉租房， 中低收入家 庭購買經(jīng)濟(jì)適用房 （簡稱經(jīng)適房 ），高收入家庭購買、租賃商品房。此后， 經(jīng)過十多年的探索， 我國形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本

31、框架， 主要包括 住房公積金、經(jīng)適房、廉租房、公租房四個(gè)方面的政策體系。1. 住房公積金政策。 1991年，上海市借鑒新加坡的中央公積金制度， 首先試點(diǎn)建立住房公積金制度。 1994 年，財(cái)政部等三部門聯(lián)合下發(fā)建 立住房公積金制度的暫行規(guī)定 ，在全國范圍內(nèi)推行這一制度。在總結(jié)經(jīng) 驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 1999 年，國務(wù)院頒布了住房公積金管理?xiàng)l例 ，規(guī)定國家 機(jī)關(guān)、各類企業(yè)和事業(yè)單位及在職職工都要繳存住房公積金， 設(shè)區(qū)城市設(shè) 立住房委員會(huì)和住房公積金管理中心，實(shí)行“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀 行專戶、財(cái)政監(jiān)督”。針對(duì)運(yùn)作中出現(xiàn)的問題， 2002 年國務(wù)院對(duì)住房公 積金管理?xiàng)l例進(jìn)行修改，進(jìn)一步明晰了機(jī)構(gòu)設(shè)置

32、和管理制度。2. 經(jīng)適房政策。 1994 年，建設(shè)部等三部門聯(lián)合發(fā)布城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用 住房建設(shè)管理辦法 ，規(guī)定經(jīng)適房為普通住宅，以中低收入家庭、住房困 難戶為供應(yīng)對(duì)象。 2004年建設(shè)部等四部門制定 經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法 ， 將經(jīng)適房界定為 “政府提供政策優(yōu)惠， 限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、 供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià) 格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房” ，其建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥方式供 應(yīng)，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。 隨著商品房成為住房供給的主要渠道， 經(jīng)適 房經(jīng)歷了從商品房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》康膶傩宰冞w。 2007 年建設(shè)部等七部 門聯(lián)合發(fā)布新的經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法 ，將供應(yīng)對(duì)象調(diào)整為“城市低 收入住房困難家庭”，去除了經(jīng)適房

33、的商品房屬性，增加了退出和監(jiān)管規(guī) 定。3. 廉租房政策。 1998 年取消福利分房以后，廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問題的政策安排。1999年，建設(shè)部制定了城鎮(zhèn)廉租住 房管理辦法，將廉租房界定為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家 庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，規(guī)定廉租房采取實(shí)物配租，租金標(biāo) 準(zhǔn)由政府定價(jià)，承租者不得轉(zhuǎn)租。2003年，建設(shè)部等部門發(fā)布了城鎮(zhèn) 最低收入家庭廉租住房管理辦法，規(guī)定廉租房政策以發(fā)放租房補(bǔ)貼為主， 實(shí)物配租、租金核減為輔。2007年，建設(shè)部等部門發(fā)布了廉租住房保 障辦法，將保障對(duì)象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調(diào) 整為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合，要

34、求地方政府把廉租房建設(shè)納入地方發(fā) 展規(guī)劃。4. 公租房政策。2010年6月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加快 公共租賃住房的指導(dǎo)意見，要求地方政府加大財(cái)政投入，推進(jìn)公租房建 設(shè)。公租房的供應(yīng)對(duì)象為城市中等偏低收入家庭， 申請(qǐng)者的具體條件由地 方政府確定。該意見提出，公租房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，建成 的公租房只能租賃，不得出售；公租房只能用于承租人自住，不得出借、 轉(zhuǎn)租或閑置，不得從事經(jīng)營活動(dòng)。此后，公租房成為保障性住房供給的基 本形式。2011年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和 管理的指導(dǎo)意見，提出以公租房為重點(diǎn)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，至“十 二五”末全國保障性住房覆蓋面達(dá)

35、到 20%左右。表2中國城鎖住房保障的常義政策文件trm至卻年）農(nóng)希時(shí)聞發(fā)文單位濫勵(lì)機(jī)財(cái)公積金1住閔赴積樂管 理拱詼,1斕年4月3 HitE住博豎和金制度.實(shí)行 -房委會(huì)抉訛沖心運(yùn) 奇戶M政監(jiān)fT°JWftfi障計(jì)監(jiān)譽(yù)“住田公稅金管 理第例2002年3月24 U創(chuàng)對(duì)執(zhí)荷中出現(xiàn)的問題，對(duì)乘例 進(jìn)行耀訂完1L明確庇笫畔徑“財(cái)政監(jiān)督.審計(jì)監(jiān) 餐.禁止性規(guī)定。£姥濟(jì)適用住啟年朋13 EJ建設(shè)部、國家從趙養(yǎng).國土 資也部，中國人民懶桿由市，縣人民政府楓據(jù)4；地情 況摘宦經(jīng)適眉的政貳冃標(biāo)建 邀標(biāo)唯.供應(yīng)范麗和対紜遂設(shè)用地克Tf行玫削 按方式供應(yīng)減噸證 收行政事業(yè)性收費(fèi)、缶濟(jì)適用件膳 皆

36、理辦法2007 年 2片1 u區(qū)設(shè)部鬲家冠故婆，監(jiān)賽篩、 財(cái)政部、國土資獗聶、中阿 人民銀行"國家稅閒總崗市、盤人優(yōu)政府祖據(jù)峑地情況 確罡經(jīng)適斑的政博冃標(biāo)、康設(shè) 標(biāo)醸.供應(yīng)范屈軻對(duì)SU建設(shè)川地實(shí)行行載劃 撥片式供亂減兔抵 收擰政事業(yè)性收t城駅撫刖饒房 It理亦泄19994片 2211未擬出明確的政第冃標(biāo)，咼収 地亓戰(zhàn)附制進(jìn)尺休標(biāo)旌HifiSiW性規(guī)定，缺 少具憚制厲安播"1城鎮(zhèn)堆低收人300J 年 12H 31 U建設(shè)部，蚌政部.側(cè)政鄢、損 土資源部、國減稅霽總局細(xì)化廉毗膳標(biāo)矗利軒碑細(xì)則. 未握出圖的政策鬥標(biāo)，攪枳 地方 定最低收人家庭 的界起標(biāo)準(zhǔn)a只冇原則性規(guī)定"

37、;缺 少貝樣制用安排。2007 年 1111 呂 II逾設(shè)部*國蹴發(fā)改姜、豔賽 騎,民歧部、財(cái)政部.國土貴 源那、中國人民銀行、國家 歿需總間、闔家嫌片局姍化廉租房管理規(guī)超，未幣岀 明確的政第H標(biāo).授収市陵 府界是垠低牧人家庭的蒔槪。只有釀則性硬也缺 少R休制盛安排。t黃于加快粗展 去共機(jī)賃注曲的2010 年8.H桂建溫、國家發(fā)攻蠶、財(cái)政 部.國1：費(fèi)睥部、中同人民銀 行、網(wǎng)家稅務(wù)總品、嵌監(jiān)會(huì)氐埜榊度曲施點(diǎn)推逬性必保 障.由地方政和備宦赴祖宙的 供應(yīng)也徜.供應(yīng)對(duì)象“遼設(shè)行政主飪部門 會(huì)同宥關(guān)BS門査荷 監(jiān) MiiD從制定主體看，住房公積金政策由國務(wù)院制定，而廉租房、經(jīng)適房、 公租房政策由建設(shè)部

38、牽頭制定。 從政策路徑看， 住房公積金政策對(duì)行動(dòng)目 標(biāo)、管理和運(yùn)作方式的規(guī)定較為明晰， 經(jīng)適房政策經(jīng)歷了漸進(jìn)調(diào)整和不斷 細(xì)化的演進(jìn)過程，廉租房和公租房政策的行動(dòng)路徑則相對(duì)模糊。 住房公 積金管理?xiàng)l例 (2002 年修訂 ) 明確規(guī)定了該政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、 繳存對(duì)象、 管理流程、監(jiān)督和罰則等內(nèi)容。 2004 年出臺(tái)的經(jīng)適房政策對(duì)保障對(duì)象、 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不甚明晰； (22)2007 年經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法明確 界定了保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓限制，并增加了準(zhǔn)入和退出管理制度。 廉租房政策只是對(duì)此類住房的性質(zhì)、 來源、租金做出原則性規(guī)定， 缺少操 作性的政策目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則， 也缺少相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。 (

39、23) 公租房政策出 臺(tái)較晚， 相關(guān)政策不僅法律位階較低， 對(duì)公租房供應(yīng)對(duì)象、 房源籌集的規(guī) 定也較為籠統(tǒng)， 但中央政府提供了強(qiáng)激勵(lì)， 要求地方政府將公租房建設(shè)列 入優(yōu)先行動(dòng)目標(biāo)。( 二) 地方政府政策執(zhí)行的行動(dòng)策略這些政策出臺(tái)以后， 地方政府會(huì)如何執(zhí)行呢？通過考察 1999 至 2012 年期間上述四方面政策的落實(shí)情況， 我們發(fā)現(xiàn)地方政府采取了不同的回應(yīng) 策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動(dòng)模式。1. 公積金政策：從變通性執(zhí)行走向行政性執(zhí)行 我國住房公積金制度發(fā)端于 20 世紀(jì) 90 年代初。經(jīng)過 10 年的試點(diǎn)和 探索，國務(wù)院于 1999 年頒布住房公積金管理?xiàng)l例 ，要求地級(jí)以上城市 設(shè)立

40、住房公積金管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái) 政監(jiān)督”。以此為標(biāo)志，這一政策從地方性試驗(yàn)走向全國性實(shí)施。該條例 的政策路徑較為明晰， 明確規(guī)定了政策目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制， 但激勵(lì)約束機(jī)制 相對(duì)薄弱。該條例發(fā)布后，地方政府迅速付諸行動(dòng)，在一年內(nèi)，全國大多 數(shù)省份出臺(tái)了住房公積金管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則， 設(shè)區(qū)城市普遍設(shè)立了住房 公積金管理中心。 由于對(duì)公積金管理中心的隸屬關(guān)系缺少規(guī)定， 加之激勵(lì) 約束機(jī)制薄弱， 在該項(xiàng)政策實(shí)施的早期階段， 地方政府在執(zhí)行中也存在變 通現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為： 住房公積金管理中心的隸屬關(guān)系不統(tǒng)一， 有的隸屬 于房地產(chǎn)管理局， 有的隸屬于財(cái)政局或其他部門， 甚至出現(xiàn)一

41、個(gè)城市設(shè)有 多個(gè)管理中心的現(xiàn)象， 不利于統(tǒng)一管理和監(jiān)督； (24) 公積金政策的覆蓋面 不寬，歸集率和使用率不高； 公積金規(guī)模小， 不能滿足職工的住房融資需 求；住房公積金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 (25)針對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題， 2002 年國務(wù)院對(duì)住房公積金管理?xiàng)l 例進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明晰了政策路徑，并強(qiáng)化了激勵(lì)約束機(jī)制。新條例 明確規(guī)定設(shè)區(qū)城市設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心負(fù)責(zé)日常運(yùn)作。 對(duì)于經(jīng)常 出現(xiàn)的違規(guī)行為， 新條例采取列舉方式做出禁止性規(guī)定， 并強(qiáng)化了責(zé)任追 究。為實(shí)施新條例， 2002 年 5 月國務(wù)院下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積 金管理的通知，明確指出每個(gè)設(shè)區(qū)城市只能設(shè)立一個(gè)住房

42、公積金管委會(huì)， 也只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心， 管理中心不得掛靠任何部門， 不得 與其他部門合署辦公， 不得興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 該通知要求住房公積金實(shí)行收 支兩條線管理，并對(duì)委托銀行、個(gè)人賬戶、個(gè)人貸款發(fā)放、監(jiān)督機(jī)制、違 法追究等做出具體規(guī)定。隨著住房公積金政策的目標(biāo)、 程序和監(jiān)管機(jī)制不斷明晰化， 各省和設(shè) 區(qū)城市也在細(xì)化管理辦法， 這一政策實(shí)施開始走向行政性執(zhí)行。 以北京市 為例， 2005 年北京市制定北京市實(shí)施住房公積金管理?xiàng)l例若干規(guī) 定，規(guī)定住房公積金管理中心為市政府直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行市公積 金管委會(huì)的決策， 履行公積金管理運(yùn)作及執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。 在剛性的制度約 束和問責(zé)機(jī)制下，各地

43、住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系走向規(guī) 范化，政策執(zhí)行的回旋余地也越來越小。 在決策與執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì) 下，管理中心負(fù)責(zé)記載職工住房公積金的繳存情況， 審批公積金的提取和 使用，并接受建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等行政部門的監(jiān)督。2. 經(jīng)適房政策：從變通性執(zhí)行走向替代性執(zhí)行 作為我國城鎮(zhèn)住房供給的一項(xiàng)政策安排，經(jīng)適房政策形成于 20 世紀(jì) 90年代。2004年和 2007年出臺(tái)的新政策， 盡管對(duì)經(jīng)適房的性質(zhì)界定發(fā)生 了變化， 但都提出了較為清晰的行動(dòng)路線圖， 涉及經(jīng)適房的保障對(duì)象、 供 給機(jī)制、銷售價(jià)格、售后管理等方面。然而，經(jīng)適房供應(yīng)與地方財(cái)政收入 存在沖突， 對(duì)地方政府缺少經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性。 (2

44、6) 經(jīng)適房建設(shè)用地實(shí)行行政劃 撥，無須支付土地出讓金， 并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。 城鎮(zhèn)住房制度改革以 后，房地產(chǎn)業(yè)成為城市支柱產(chǎn)業(yè)之一， 土地出讓收入成為市、 縣財(cái)政的重 要來源之一。商品房項(xiàng)目從土地出讓到房屋建設(shè)、出售、轉(zhuǎn)讓，地方財(cái)政 都能獲取收益。經(jīng)適房與商品房具有一定的替代性， 如果增加經(jīng)適房供應(yīng)， 商品房需求勢必會(huì)減少。 出于財(cái)政收益考慮， 地方政府對(duì)經(jīng)適房建設(shè)一直 缺少內(nèi)在動(dòng)力。1998 年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。為解 決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題， 2004 年經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法提出 經(jīng)適房具有保障性質(zhì)， 但并未規(guī)定經(jīng)適房在住宅供給中所占的比重， 也未 涉及

45、地方政府的供給責(zé)任。 由于缺少可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制， 出于 財(cái)政利益考慮， 地方政府在落實(shí)經(jīng)適房政策時(shí)普遍存在變通行為。 在土地 供應(yīng)上，地方政府不是優(yōu)先保障經(jīng)適房項(xiàng)目， 而是要確保商品房市場繁榮。 地方推出的經(jīng)適房項(xiàng)目， 也主要用于舊城改造項(xiàng)目、 政府拆遷的轉(zhuǎn)移安置 項(xiàng)目，以及解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工住房困難問題。自 1999 年以來，經(jīng)適 房投資在全國住宅投資中所占的比重呈總體下降趨勢， 經(jīng)適房的供給量遠(yuǎn) 遠(yuǎn)低于政策規(guī)定的目標(biāo)群體的需求量。 (27) 在北京、上海、廣州、深圳等 一線城市，經(jīng)適房的供應(yīng)量與需求量之間更是存在巨大反差。 2006 年， 北京市的經(jīng)適房預(yù)售許可面積為 192

46、萬平方米，僅占全市商品房預(yù)售許可 總面積的 8.45%。對(duì)于廣大中低收入家庭來講，這樣的供應(yīng)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿 足實(shí)際需求。 (28)面對(duì)商品房價(jià)格過快上漲問題，建設(shè)部等九部委于 2006 年下發(fā)關(guān) 于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見 ，要求各城市政府制定并公布 經(jīng)適房、 廉租房的建設(shè)目標(biāo)。 當(dāng)年，經(jīng)適房投資占全國住宅投資的比重由2005年的 4.8%提高到 5.1%，(29) 在短期內(nèi)出現(xiàn)了止跌回升跡象。與目標(biāo) 群體( 中低收入家庭 ) 的比重相比，經(jīng)適房的供需缺口仍相當(dāng)巨大。 2007 年出臺(tái)的 經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法 將供給對(duì)象調(diào)整為 “城市低收入住房 困難家庭”，明顯縮小了目標(biāo)群體規(guī)模。 2

47、008 年以后，經(jīng)適房投資繼續(xù)下 降。到 2010年，經(jīng)適房投資占全國住宅投資的比重僅為 3.1%(30) 。公租 房政策出臺(tái)以后， 經(jīng)適房的投資規(guī)模和建設(shè)總面積進(jìn)一步縮小。 2012年， 廣東、江西、河南等省已經(jīng)停止經(jīng)適房建設(shè)， 將經(jīng)適房的保障對(duì)象納入公 租房的供應(yīng)范圍。由于問責(zé)機(jī)制弱化， 經(jīng)適房在建設(shè)、 出售和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的變通性執(zhí)行問 題也很突出。 經(jīng)適房實(shí)行住房保障與市場化相結(jié)合的操作模式， 由開發(fā)商 承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。 出于經(jīng)濟(jì)利益考慮， 一些開發(fā)商與地方官員合謀操縱經(jīng)適 房項(xiàng)目，自定戶型和套內(nèi)面積，改變銷售對(duì)象，導(dǎo)致住宅面積過大、總價(jià) 過高。結(jié)果是， 這一政策的目標(biāo)群體買不起或買不到經(jīng)適房

48、， 政府提供的 實(shí)惠被一些中高收入者擠占。 (31) 經(jīng)適房政策執(zhí)行中的倒賣房號(hào)、 富人入 住、已購房出租、出借、長期閑置等問題， 不僅成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題， 也引發(fā)了學(xué)界對(duì)該政策的批評(píng)和反思。 (32)3. 公租房政策：從試驗(yàn)性執(zhí)行走向行政性執(zhí)行 在中國城鎮(zhèn)住房保障體系中， 公租房政策的提出較晚， 政策目標(biāo)和內(nèi) 容都有待細(xì)化。公租房政策最早起源于深圳市。 2006 年，深圳市在住房 建設(shè)規(guī)劃中提出建設(shè)公共租賃住房。 2008 年，深圳市制定了公共租賃 住房管理暫行辦法，率先探索建立公租房保障體系。 2009年 3月，國務(wù) 院工作報(bào)告提出“積極發(fā)展公共租賃住房” 。2010年 6月，住建部等

49、七部 門聯(lián)合發(fā)文， 提出推進(jìn)公租房建設(shè)。 以此為標(biāo)志， 公租房政策開始在全國 推行。目前，公租房政策對(duì)投資主體、資金來源、建設(shè)運(yùn)營、租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī) 定還比較模糊， 政策路徑有待細(xì)化。 為推進(jìn)公租房建設(shè)， 中央政府對(duì)保障 性住房建設(shè)提出明確的指標(biāo)要求，并強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。從 2011 年開始，國 務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與省級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書， 將每年的保障 房建設(shè)任務(wù)分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務(wù)” 。公租房建設(shè) 所需資金巨大， 而地方政府的財(cái)力有限。 在公租房建設(shè)的政策工具尚不明 晰的情況下，為了完成這個(gè)“硬任務(wù)” ，各地不得不積極探索創(chuàng)新運(yùn)作機(jī) 制。從各地實(shí)踐看，地方政府通過財(cái)政貼

50、息、減免稅費(fèi)、建設(shè)運(yùn)營移 交（BOT）、建設(shè)一移交（BT）等途徑，吸引社會(huì)力量參與公租房建設(shè)。為完 成任務(wù)，各地利用現(xiàn)行政策對(duì)公租房的寬泛界定，將開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、 高校建設(shè)的職工宿舍、 集體宿舍也納入公租房范圍， 盡管它們并不面向社 會(huì)公眾，也不區(qū)分承租對(duì)象的收入差別。在探索中，北京、上海、天津、 重慶、南京等城市率先制定了公租房管理辦法。其中， 北京市公共租賃 住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法 （2011 年）包括五章三十條， 天津市公 共租賃住房管理辦法 （試行） （2011 年）包括六章三十三條。各地探索公租房建設(shè)和管理模式積累的經(jīng)驗(yàn)， 也為制定全國性政策提 供了學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的

51、基礎(chǔ)上，建設(shè)部于 2012 年制定并發(fā)布 公共租賃住房管理辦法 （住建部令第 11號(hào)），對(duì)公租房的申請(qǐng)、 審核、 輪候、配租、使用、退出等作出規(guī)定，公租房管理的政策內(nèi)容有所細(xì)化。 第 11 號(hào)令對(duì)公租房的房源籌集、 資金來源、建設(shè)管理仍采取寬泛化界定。 總體而言， 公租房政策的執(zhí)行路徑仍有待明晰化， 在以增加房源為第一要 務(wù)的背景下， 可以預(yù)見， 此項(xiàng)政策還要經(jīng)過一定時(shí)期的試驗(yàn)性執(zhí)行， 才可 能轉(zhuǎn)化為行政性執(zhí)行模式。4. 廉租房政策：停留于象征性執(zhí)行1999 年出臺(tái)的廉租房政策規(guī)定，廉租房的提供對(duì)象為城鎮(zhèn)最低收入 家庭，租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，但未對(duì)建設(shè)規(guī)模和覆蓋面提出量化標(biāo)準(zhǔn)， 也未涉及地方政

52、府不作為的法律責(zé)任， 這意味著地方政府即使不作為也不 會(huì)被行政問責(zé)。此后，該項(xiàng)政策幾經(jīng)修訂，政策目標(biāo)仍不甚明了，也缺少 剛性的問責(zé)機(jī)制， 市、縣政府可根據(jù)本地情況自主確定建設(shè)目標(biāo)、 保障標(biāo) 準(zhǔn)和具體措施。 廉租房建設(shè)資金主要來源于財(cái)政支出， 建成后仍要投入資 金用于維護(hù)和管理。從具體落實(shí)看，一些地方政府采取象征性執(zhí)行策略， 僅建設(shè)個(gè)別項(xiàng)目作為形象工程， 并未全面付諸行動(dòng)。 從全國情況看， 這一 政策執(zhí)行存在“資金來源不穩(wěn)定、覆蓋面小、保障方式不完善”問題，不 能滿足最低收入家庭的住房保障需求。 (33)根據(jù)建設(shè)部的情況通報(bào)， 截止 2005 年底，全國僅有 32.9 萬戶家庭被 納入廉租住房保

53、障范圍， 13 個(gè)省( 區(qū)) 仍未將廉租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制 管理。 (34)2006 年底，全國有 145 個(gè)城市 (占總數(shù)的 1/4 以上) 根本就沒 有建立廉租房制度，全國累計(jì)用于廉租房供給的資金僅為 70.8 億元，其 中財(cái)政預(yù)算安排資金 32.1 億元。 (35) 與籌集和裝修現(xiàn)有房源相比，新建 廉租房項(xiàng)目的推進(jìn)更為遲緩。以直轄市為例，天津市于 2003 年開建首批 廉租房，北京市 2007 年啟動(dòng)首個(gè)廉租房項(xiàng)目，重慶市首批廉租房項(xiàng)目于 2011 年交付使用，上海市于 2012年才交付首批項(xiàng)目。 2010年國家出臺(tái)公 租房政策后， 一批城市已將廉租房納入公租房體系， 明確提出停止廉租

54、房 建設(shè)。(三) 政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換一項(xiàng)公共政策要發(fā)揮作用， 需要根據(jù)環(huán)境變化以及執(zhí)行中遇到的問題， 適時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段。 公共管理具有多目標(biāo)性， 隨著決策者的價(jià) 值訴求和行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生變化， 對(duì)一項(xiàng)政策實(shí)施提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也會(huì) 發(fā)生變化。 隨著政策路徑明晰度、 激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度發(fā)生變化， 作為理性的 行動(dòng)者，地方政府也會(huì)調(diào)整行動(dòng)策略。在一項(xiàng)新政策剛提出時(shí)， 政策目標(biāo)、 執(zhí)行工具和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往較為模 糊，決策者只是提出了新的價(jià)值導(dǎo)向， 表達(dá)了新的治理思路， 或是提出了 新的政策規(guī)劃。當(dāng)社會(huì)問題引起廣泛關(guān)注、公眾普遍期待政府采取行動(dòng)， 但政策環(huán)境存在不確定因素， 全面化解矛盾尚不具備條件

55、時(shí)， 為了維護(hù)政 治合法性， 決策者不得不采取回應(yīng)行動(dòng)。 在這種情況下， 決策者在制定新 政策后往往并不急于落實(shí)， 提供的激勵(lì)和約束機(jī)制也比較弱， 地方政府不 采取行動(dòng)也不至于問責(zé)。 這樣，地方官員出于自身利益考慮， 就會(huì)采取象 征性執(zhí)行策略， 并不付諸真實(shí)行動(dòng)。 如果決策者致力于推進(jìn)一項(xiàng)改革， 則 可提升激勵(lì)強(qiáng)度， 支持有條件的地方先行開展試點(diǎn)， 在試錯(cuò)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教 訓(xùn)，進(jìn)而完善政策內(nèi)容。例如，中央政府對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提供財(cái)稅優(yōu)惠，將試 點(diǎn)結(jié)果納入干部考核內(nèi)容，就會(huì)調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性。在單一制組織體制下， 中央政府將大多數(shù)的政策實(shí)施交由地方政府承 擔(dān)責(zé)任。 隨著一項(xiàng)政策目標(biāo)和內(nèi)容趨于明

56、晰化， 地方政府有責(zé)任保證政策 目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財(cái)政分權(quán)制度下， 地方政府主要依賴于自主財(cái)源履行職責(zé)。如果自上而下的問責(zé)機(jī)制弱化， 執(zhí)行者出于自身利益考慮就會(huì)采取變通性行動(dòng)， 對(duì)本地有利的政策就積極 落實(shí)，不利的政策則不采取行動(dòng)。 對(duì)于這種變通執(zhí)行現(xiàn)象， 決策者強(qiáng)化激 勵(lì)和約束機(jī)制， 對(duì)全面執(zhí)行者給予獎(jiǎng)勵(lì)， 變通性執(zhí)行者則追究責(zé)任， 可促 使地方政府轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行模式?；仡欀袊》勘Ｕ险叩膱?zhí)行歷程， 在各項(xiàng)政策出臺(tái)的早期階段， 地 方政府都采取了一些策略性行動(dòng)， 而不是一步到位地建立行政性執(zhí)行模式。 在公積金政策剛出臺(tái)時(shí)， 地方政府也存在變通執(zhí)行的問題。 隨著這一政策 內(nèi)容不斷明晰化， 國務(wù)院發(fā)文明確列舉了典型違規(guī)行為， 要求地方政府采 取整改行動(dòng)。在自上而下的問責(zé)約束下， 這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。 經(jīng)適房政策經(jīng)過多次調(diào)整， 其保障對(duì)象和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有所變化， 政策內(nèi)容也 日益明晰化； 對(duì)于地方政府來講， 經(jīng)適房供給無益于財(cái)政增收、