論我國具體行政行為合法性審查原則

1、2008年01月內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)Jan.2008第34卷 第1期 JournalofInnerMongoliaUniversityforNationalities(SocialSciences)論我國具體行政行為合法性審查原則陳秀梅(內(nèi)蒙古通遼市公安局,內(nèi)蒙古通遼028000)摘 要 本文具體討論了我國目前行政訴訟的合法性原則以及執(zhí)行具體行政行為合法性審查原則的現(xiàn)狀、缺陷,針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題,分析了各種不足產(chǎn)生的原因,對(duì)行政訴訟中對(duì)具體行政行為合法性審查原則的規(guī)范、發(fā)展等問題提出了自己的建議和看法。關(guān)鍵詞 具體行政行為;合法性原則;審查中圖分類號(hào) DF71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編

2、號(hào) 1671-0215(2008)01-0104-03律關(guān)系,行政法律關(guān)系的主體一方是行政機(jī)關(guān),另一方是行政相對(duì)人。行政法律關(guān)系是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而產(chǎn)生的,在行政活動(dòng)中,對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響的是行政機(jī)關(guān)的行政行為。因此,在行政訴訟中,合法性審查的對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)的行政行為,而不應(yīng)包括行政相對(duì)人的行為。我國現(xiàn)行法所指行政行為,是指具有國家行政職權(quán)的一、具體行政行為以及合法性審查的概述(一)關(guān)于具體行政行為自!中華人民共和國行政訴訟法頒布后,把政府的行政行為劃分成具體部分與抽象部分,不僅是學(xué)者的理論觀念,同時(shí)也成了我國法律的明確態(tài)度。具體行政行為系指行政主體在國家行政管理活動(dòng)中行使行

3、政職權(quán),針對(duì)特定的行政相對(duì)人,就特定的事項(xiàng),作出有關(guān)該行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行為,其特點(diǎn)是對(duì)象特定化、具體化,是對(duì)某一個(gè)具體的事件或者具體的人所做的處理,效力指向特定具體事件或者公民、法人或者其他組織。具體行政行為往往是對(duì)已經(jīng)存機(jī)關(guān)、組織及其工作人員,與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的,對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)不作為。這一規(guī)定擴(kuò)大了行政行為的受案范圍,適應(yīng)了審判實(shí)踐發(fā)展的要求,有利于更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,對(duì)行政訴訟的健康發(fā)展將會(huì)起到積極的促進(jìn)作用。 二、我國對(duì)具體行政行為合法性的審查的不足(一)司法審查的局限性造成行政訴訟范圍的狹窄1.從行政訴訟法的規(guī)定來看,是有將

4、國務(wù)院就某方面的行政復(fù)議裁決作為終局裁決的規(guī)定,但是并沒有將國務(wù)院的行政行為排除在司法審查之外的明確規(guī)定,這就意味著有關(guān)當(dāng)事人對(duì)國務(wù)院的行政行為不服應(yīng)當(dāng)享有行政訴訟,但是由于無論是有關(guān)行政訴訟的法律、法規(guī)章,還是最高人民法院的有關(guān)司法解釋,都沒有關(guān)于國務(wù)院作出的具體行政行為不服而提起的訴訟由哪一級(jí)人民法院管轄的規(guī)定,這就在客觀上限制或說剝奪了行政相對(duì)方對(duì)這類行政行為不服而應(yīng)享有的行政訴訟和人民法院對(duì)這類行政行為不服而當(dāng)享有的行政訴訟權(quán)和人民法院對(duì)這類行政行為的司法審查權(quán),導(dǎo)致國務(wù)院作出的具體行政行為,實(shí)際上不受司法審查的結(jié)果。2.受案范圍的限制。行政訴訟旨在保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),人民法院

5、只受理行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)和行政在的現(xiàn)象或情況做的處理,特別是具體行政行為對(duì)被管理者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。抽象行政行為則相反,系指行政主體非針對(duì)特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定行政法規(guī)、制定行政規(guī)章、規(guī)定行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。束。(二)關(guān)于合法性的審查1.行政法上的合法性原則,簡稱行政合法性原則。這是法治原則在行政法上體現(xiàn)的結(jié)果。把行政合法性原則作為用以規(guī)范政府行政管理活動(dòng)的行政法基本原則,不僅是中國法制精神的中心內(nèi)容和高度概括,是中國行政法上確立合法性原則的憲法基礎(chǔ),也是健全和完善社會(huì)主義法制的重要內(nèi)2 容。雖然我國的行政合法

6、性原則的提出晚于發(fā)達(dá)的資本主中國行政法上的合法性原則,主要是對(duì)具體行政行為的約義國家,但這一原則的確立是中國歷史的必然。2.合法性的審查對(duì)象。行政訴訟的調(diào)整對(duì)象是行政法收稿日期 2007-05-16作者簡介 陳秀梅(1973-),女,吉林洮南人,內(nèi)蒙古通遼市公安局一級(jí)警司,中國刑警學(xué)院訴訟法學(xué)在讀碩士。#機(jī)關(guān)工作人員侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提起訴訟的行政案件。按照我國憲法規(guī)定我國公民還享有廣泛的其他權(quán)利,如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等,這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利,它是由國家憲法賦予的,并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。公民享有的這些權(quán)利即使受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵犯,因?yàn)榕c人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)

7、無關(guān),也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這就使實(shí)踐中有很多公民權(quán)益受損而無處受理的情況出現(xiàn)。3.審查范圍的限制。對(duì)具體行政行為的審查,僅局限于合法性審查。人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而,由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性,不可能把社會(huì)生活中的各類情況都詳盡地寫下來,由此行政自由裁量行為大量存在。但是,行政自由裁量行為并不是不受任何限制,由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出,它仍應(yīng)遵循合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外,就等于默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏?其結(jié)

8、果與我國行政司法審查制度的根本宗旨不符。(二)事實(shí)清楚%不應(yīng)成為行政審判中事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)!行政訴訟法第54條只規(guī)定了主要證據(jù)充足%,并沒有規(guī)定事實(shí)清楚%。其第61條規(guī)定的事實(shí)清楚%只是對(duì)一審法院的要求,對(duì)行政機(jī)關(guān)并沒有這樣的要求。審理行政案件的傳統(tǒng)做法是不僅審查證據(jù),而且查明、確認(rèn)案件的法律事實(shí),這就造成了兩種結(jié)果,即可能是法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)完全一致,或者法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不一致。如果法院再進(jìn)行查明事實(shí),行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)和法院認(rèn)定的事實(shí)交織在一起,甚至可能對(duì)被訴具體行政行為中沒有認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定,造成法院和行政機(jī)關(guān)一起審原告的錯(cuò)覺,無法保障相對(duì)人的合法權(quán)益

9、。而且,對(duì)相對(duì)人作出具體行政行為,這是行政機(jī)關(guān)的職權(quán),查明案件事實(shí)的真相,根據(jù)證據(jù)認(rèn)定案件的事實(shí),這是行政的職責(zé),也是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的要求。(三)司法審查程序規(guī)則的欠缺我國各訴訟法均有明確的規(guī)定,當(dāng)事人法律地位平等,但是在行政訴訟司法實(shí)踐中歧視一方當(dāng)事人的現(xiàn)象仍然存在,我們知道,行政訴訟是以私權(quán)利對(duì)公權(quán)力,當(dāng)事人雙方在行政法律關(guān)系中處于不平等地位的,因此,進(jìn)入訴訟階段確保訴訟當(dāng)事人法律地位尤為重要。但是,由于我國有關(guān)行政訴訟程序規(guī)則不嚴(yán)密和訴訟程序彈性較大,致使法官掌握程序過程的自由裁量權(quán)過大,忽視當(dāng)事人訴訟權(quán)利或歧視一方當(dāng)事人現(xiàn)象屢有發(fā)生,像強(qiáng)迫當(dāng)事人撤訴、單方接觸當(dāng)事人、不適當(dāng)

10、地適用調(diào)解程序等。三、造成目前我國具體行政行為合法性審查制度不足的原因第一,我們長期在重實(shí)體、輕程序%的影響下,我國行政機(jī)關(guān)關(guān)注行政程序的觀念不強(qiáng),行政程序方面的法律制度十分欠缺,短期內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法典還有很大困難。因此,想通過嚴(yán)格行政程序保證行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問題的合理認(rèn)定很不實(shí)際。同時(shí),行政專橫和行政恣意等違法行政現(xiàn)象的存在,在社會(huì)上造成公民對(duì)政府缺乏應(yīng)有的信任感,導(dǎo)致不敢告的問題。第二,由于長期以來行政專權(quán)思想盛行,民主意識(shí)落后,在行政訴訟中,原、被告雙方訴訟地位的平等難以做到。第三,中國行政法上的合法性原則,主要適用具體行政行為領(lǐng)域,長期以來,由于對(duì)抽象行政行為存在不同認(rèn)識(shí),也由于我

11、國行政訴訟法和復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外,現(xiàn)行的法律對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督還有空白,而有時(shí)雖然有規(guī)定,但也十分籠統(tǒng)。 四、對(duì)改進(jìn)我國具體行政行為合法性審查的建議我國行政審判現(xiàn)在有了很大的變化。第一,國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)明顯增強(qiáng),依法行政的水平得到提高,現(xiàn)在能夠理解、支持與配合人民法院的行政審判工作;第二,人民群眾的法制觀念和法律意識(shí)普遍提高,在合法權(quán)益受到違法行政行為的侵犯時(shí)依法提起行政訴訟的事例越來越多,行政訴訟案件的數(shù)量每年都有大幅度的增長;第三,人民法院的行政審判機(jī)構(gòu)和行政審判人員得到加強(qiáng),行政審判活動(dòng)日趨規(guī)范,行政審判已經(jīng)發(fā)展為人民法院的三

12、大審判工作之一。當(dāng)前,我們所面臨的最為主要的問題,是將所有的具體行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)實(shí)施全面的審查和監(jiān)督。(一)改善司法審查規(guī)則針對(duì)行政訴訟中原被告法律地位平等的問題,為了更好的實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人法律地位平等,有必要通過剛性化訴訟程序立法加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人平等訴訟地位的保護(hù),破除權(quán)力本位的傳統(tǒng)觀念,樹立權(quán)利本位的現(xiàn)代法治思想,增加我國司法的民眾信任度。(二)合法性審查原則應(yīng)包含合理性審查內(nèi)容,自由裁量行為也應(yīng)該且必須接受司法監(jiān)督審查雖然我國!行政訴訟法僅明確規(guī)定了法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,對(duì)合理性問題規(guī)定不甚明確,但目前較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為,

13、我國對(duì)具體行政行為的司法審查是以合法性為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)顯失公正的行政處罰和濫用職權(quán)行為可適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查是有必要性的,合理性原則是現(xiàn)代社會(huì)行政法制發(fā)展的必然要求,是合法性原則的更高體現(xiàn)。合法性原則是行政法制首要的基本的原則,是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使,必須依據(jù)法律、符合法律,而不得與之相抵觸。由于行政管理活動(dòng)的紛繁與復(fù)雜,立法不可能通過嚴(yán)密的法律規(guī)范來約束一切行政行為,自由裁量行政行為由此產(chǎn)生。但與此同時(shí),由于行政裁量較少受到法律的約束,行政主體在行使行政職權(quán)過程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象大量存在。自由裁量權(quán)的過度膨脹,客觀上造成了對(duì)行政法制的破壞。隨著社會(huì)民主與法制的健全

14、與發(fā)展,對(duì)自由裁量行為應(yīng)有所限制日益成為社會(huì)及公民對(duì)政府的普遍要求。正是在此需求下,行政合理性原則產(chǎn)生了。合理性原則從實(shí)質(zhì)性方面對(duì)自由裁量行為提出了要求,即要求行政決定內(nèi)容客觀、適度、符合理性。(三)建立完整的司法審查制度,擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍1.從我國自身法治建設(shè)來看,我國司法審查制度應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。從各國的行政權(quán)利救濟(jì)途徑來看,也很少有國家只提供一種救濟(jì)方式,即使英、美、法等典型代表的法治國家,也都具有行政權(quán)利救濟(jì)多樣化的特征,何況我們這樣一個(gè)擁有13億左右人口的大國,僅靠一家裁決機(jī)構(gòu)提供行政權(quán)利救濟(jì),很有可能會(huì)力不從心,我國應(yīng)該在國家的法治大背景下,逐步完善我們的行政權(quán)利救濟(jì)方

15、式。2.完整的司法審查制度是為保護(hù)公民合法權(quán)益。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利,除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外,按照憲法規(guī)定,還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對(duì)人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。然而,行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段,它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),而政治權(quán)利和其他權(quán)利卻排除在外。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)與保護(hù)公民合法權(quán)益是司法審查制度不可或缺的兩個(gè)重要的方面。人民法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政應(yīng)當(dāng)是全面的監(jiān)督,人民法院對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是全面的保護(hù),法治原則不允許留下任何監(jiān)督或者保護(hù)的空白。所以,為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要,應(yīng)該突破保護(hù)權(quán)利的限制,擴(kuò)大相對(duì)人

16、受保護(hù)權(quán)利的范圍。(四)完善有益于和諧社會(huì)的審查監(jiān)督機(jī)制這就需要對(duì)權(quán)利主體和公權(quán)力主體的雙向制約和激勵(lì),權(quán)利和權(quán)力都包含著自我擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng),通過公法對(duì)此加以約束,才能使權(quán)利的行使和權(quán)力的運(yùn)行都在合乎理性的公義的軌道上行進(jìn),諸如健全公務(wù)員制度、加大對(duì)公務(wù)員職務(wù)行為的法律約束、增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任理論。 五、總結(jié)行政合法性原則越來越支配和約束著我國各種行政法律制度,與此同時(shí),隨著我國社會(huì)主義行政法制的進(jìn)一步健全和發(fā)展,中國行政法上合法性原則的內(nèi)容也會(huì)愈來愈得到充實(shí)。并且具體行政行為合法性審查是作為行政權(quán)與司法權(quán)之間的橋梁,那就需要在適用中必須結(jié)合行政案件涉及問題的性質(zhì),確立靈活的司法審查標(biāo)準(zhǔn),建立完

17、整的司法審查制度,以達(dá)到既保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的社會(huì)效果。參考文獻(xiàn)1 江必新.論行政訴訟的審查對(duì)象 J .中國法學(xué),1993,(4):15. 2 姜明安.行政法基本原則新探 A .審判研究 C .北京:法律出版社,2005,(第1輯).ReviewPrincipleofLegalityontheSpecificAdministrativeinChinaCHENXiu-mei(TongliaoMuricipalPublicSecurityBureau,Tongliao,028000,China)Abstract:ThispaperspecificallydiscussedChina&scurrentadministrativeproceedingsoftheimplementa tionoftheprincipleoflegalityandlegitimacyofspecificadministrativereviewoftheprinciplesofthestatusquo,defects,inviewoftheser