行政法學視角下的行政收費——理論和實證的研究

1、行政法學視角下的行政收費理論和實證的研究    管理”，最直觀和簡便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標準。例如我國國家收入，勞役和實物收入貫穿了中國古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現(xiàn)代國家的一個基本特征。就我國現(xiàn)在來說，無論是稅、費、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。國家收入作為經(jīng)濟學和經(jīng)濟法學共同研究的一個課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國家收入的一個方面，即行政收費方面，以法學視角做一點法理上的初步探討。一 收費的基礎(chǔ)知識：簡單的歸納和提出我國學者一般認為在我國現(xiàn)行法律中，行政收費是經(jīng)濟法部門下的財稅法的研究對象。但是由于經(jīng)

2、濟法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟的法，這決定了，行政收費在實踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費在最基本的屬性上應(yīng)當?shù)膶儆谡木唧w行政行為。由于行政收費本身既是行政行為 ，又是經(jīng)濟行為 ，人們往往站在不同角度上對行政收費的概念進行認識，因此形成的觀點也有相當?shù)牟町悺８鶕?jù)筆者手頭的資料，對行政收費主要有以下幾種定義：1收費是指政府（或者行政主體）以滿足社會需要為目的，憑借行政權(quán)力，通過向公共商品或者勞務(wù)的特定使用者或者享受者按照特定特定標準收取相應(yīng)費用的行為，又稱政府收費或者行政收費。 2收費是國家或者政府規(guī)制的，存在市場因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包

3、括有關(guān)國有企事業(yè)單位）、民間團體和私人企業(yè)所提供的有償服務(wù)的價格。 3收費是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)時，為了達到商品或者勞務(wù)的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對應(yīng)的費用。以上觀點在立論角度及收費的有償性問題上都有所分歧。但是只有第一種觀點相對比較符合法學視野內(nèi)的行政收費的定義，但是又不夠規(guī)范?？偲饋碚f，我們認為可以認為：行政收費，是國家行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費的項目，按照價格主管部門批準并公布的收費標準，向負有繳納義務(wù)的行政相對人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。 這一定義包括以下的含義：首先，行政收費的主體應(yīng)當是國家機關(guān)行

4、政機關(guān)和被授權(quán)組織。其他任何組織和個人不能進行行政收費。征收主體的廣泛性是收費與收稅區(qū)別的一個重要方面：收稅的主體限定在海關(guān)、財稅部門；而幾乎所有的行政機關(guān)都有收費的職能。同時也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機構(gòu)，而不是任意行政部門的名義作出。 行政收費的主體應(yīng)當具備收費權(quán)、能以自己名義實施、能夠承擔法律效果三個條件。其次，行政收費必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進行。根據(jù)我國現(xiàn)行的收費管理體制，這里的依法進行包括三層含義：第一，收費應(yīng)當有“相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)” ；第二，取得價格主管部門審批收費標準的文件； 第三，具體收費點辦理收費許可

5、證。行政收費必須嚴格遵守這些規(guī)定。再次，行政收費行為的客體是行政法上的收繳權(quán)利義務(wù)關(guān)系。權(quán)利義務(wù)雙方根據(jù)法定項目、審定標準、鑒定和申報相結(jié)合，最終確認數(shù)額之后，雙方具體權(quán)利義務(wù)才能產(chǎn)生。具體內(nèi)容包括：（1）收費主體1 2 3 4 5 下一頁     有權(quán)取得并保有相對人一定具體數(shù)額貨幣，相對人有義務(wù)給付貨幣的義務(wù)；（2）繳費行為完成后給付義務(wù)免除，收費主體有按照財務(wù)規(guī)定出具單據(jù)的義務(wù)。最后，該行為的標的是行政相對人的一定數(shù)額的金錢。實物不能成為行政收費的標的。收稅則是以貨幣為主，有時也可能征收不動產(chǎn)實物；

6、而行政征用則是以不可替代的不動產(chǎn)以及特殊動產(chǎn)為標的，少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動產(chǎn)，但決不會是貨幣。行政收費的完成，使行政相對人負有的履行義務(wù)歸于消滅。行政收費在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費是一種單方具體行政行為；行政收費的實質(zhì)在于取得行政相對人一定數(shù)量的金錢；行政收費的實施必須以行政相對人負有行政法上的繳納義務(wù)為前提。對行政收費進行分類，既是學術(shù)上的慣例又是實踐的需要，科學的分類有助于正確的認識客體，同時在實踐中也便于操作。一般來說，對行政收費的分類有以下幾種：1 三分法。把收費分為行政性收費、事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費。 2 五分法。 分為特定對象服務(wù)費

7、、用來彌補經(jīng)費的管理費、公益服務(wù)收費、中介服務(wù)收費、籌集建設(shè)資金收費。3 兩分法。 把收費分成規(guī)費和使用費。規(guī)費包括手續(xù)費、工本費和司法規(guī)費；使用費依托于公共設(shè)施收取。4 九分法。分為：證照類收費審批類收費（包括注冊費、登記費、手續(xù)費、審驗費、審查費、簽證費等）資源類收費（包括無線電頻率占用費、水資源費、礦山資源費、土地資源費、土地有償使用費、耕地閑置費和特許權(quán)等無形資產(chǎn)使用費）補償和治理類收費（包括排污費、占道費、挖掘費、人防異地建設(shè)費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、水土流失防治費、公路路產(chǎn)補償費、綠化費、社會撫養(yǎng)費等）鑒定類收費（包括檢驗費、檢測費、鑒定費、檢定費、認證費、檢疫費等）管理費公辦學

8、歷教育收費（學雜費，住宿費）考試費培訓費 5 其他分類方法。 按照收費是否構(gòu)成獨立的行政行為分為獨立收費和附帶收費；依據(jù)行政收費是否納入財政預(yù)算分為歸入財政預(yù)算的收費和費歸入財政預(yù)算的收費；根據(jù)費用負擔有無轉(zhuǎn)嫁分為直接收費和間接收費；按受益與收費時間排列分為事前收費與事后收費；按有無涉外因素分為國內(nèi)收費與涉外收費。上述分類方法多數(shù)是從行政收費內(nèi)容的用途等客觀實在角度進行的，一定程度上反映了收費理論研究的滯后。我們認為，兩分法較好的把握了收費的本質(zhì)，而獨立收費與附帶收費在法律實務(wù)中具有一定意義。二 效力和程序：對行政法學理論的檢驗 對于行政行為的效力，學者一般公認行政行為具有先定力、公定力、確定

9、力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對于行政收費行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：首先，行政收費行為具有先定力。先定力指行政意志對行政相對人意志的支配力。 是行政行為形成過程中的意志力和主導(dǎo)性規(guī)則，具有程序意義和結(jié)果意義。行政收費行為的先定力表現(xiàn)在：1、行政收費程序的啟動，有賴于行政機關(guān)依職權(quán)進行行為的意志或者相對人申請的意志。2、行政收費程序發(fā)動后，雙方意志不一致時，先定力偏向于行政機關(guān)的意志；意志一致時，行政機關(guān)意志吸收相對人意志。3、行政收費的行為無論是雙方意志的融合或者行政機關(guān)單方意志，在最終結(jié)果上都推定為行政機關(guān)意志。4、除了相對人有欺詐或者惡意串通行為，對其責任不能豁免外，先定力

10、阻卻了行政收費相對人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責任由行政機關(guān)承擔。其次，行政收費行為效力具有公定力。即收費行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定機關(guān)按照法定程序認定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導(dǎo)出一事不再理：收費行為完成后，其它行政主體不得重復(fù)收費，不得隨意推翻。2、其它行政主體應(yīng)當充分尊重具體收費機關(guān)的合法收費行為。 3、行政繳費義務(wù)完成，可以作為民事法律行為之組成部分。 4、在履行交費義務(wù)作為其它行政行為前提時，或者相對人在受到違法指控時，可以受到行政收費行為的支持。5。公定力要求對不法行政收費行為的救濟遵循特

11、殊原則，并只能依靠公力救濟。再次，行政收費行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費具有形式確定力：在復(fù)議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費具有實質(zhì)確定力：行政主體自作出收費決定并送達給相對人后就不得任意改變。3、必須改變時，應(yīng)當具有正當理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。上一頁  1 2 3 4 5 下一頁     4、無效收費行為不具有實質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無效制度再我國還沒有建立起來。5、可撤銷行政收費行為具有選

12、擇性：撤銷，或者采取補救措施。第四，行政收費行為效力具有執(zhí)行力。行政收費的執(zhí)行力建立再收費行為的可執(zhí)行性基礎(chǔ)之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標的。1、行政收費的義務(wù)人可以主動自愿的履行義務(wù)，具有自行履行力；在進入強制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務(wù)人意愿強制履行，以保證權(quán)利主體視線權(quán)利，具有強制實現(xiàn)力。3、復(fù)議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟機關(guān)決定，執(zhí)行力可能暫時中止。第五，行政收費行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無不同。主要體現(xiàn)在收費主體和相對人在權(quán)利義務(wù)上均受該行政收費內(nèi)容的拘束，履行完畢后獲得財產(chǎn)的有權(quán)保有，失去財產(chǎn)的，義務(wù)完

13、成。收費法律關(guān)系歸于消滅。最后，行政收費行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時間上具有持續(xù)性。1、行政收費各效力自收費決定到達之時生效。2、行政收費是否具有追溯力，應(yīng)當看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。 3、在時效告知錯誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。 4、行政收費可以中止。行政收費的本質(zhì)是公法上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此收費應(yīng)當按照一定程序進行。但是我國沒有類似于稅收征管法的法典，因此收費程序混亂，散見于單性法律法規(guī)中。有些收費非常簡單，例如高速公路收費，收費標準簡單，標的數(shù)量很容易確定，因此在表明收費身份

14、，說明收費依據(jù)，作出收費決定，給付受領(lǐng)開單，收費即告完成。但是有些比較復(fù)雜的收費，應(yīng)當使用普通程序，以排污費征收為例：1、進行污物排放種類、數(shù)量的核定，排污者主動申報排放污染物的種類、數(shù)量，并提供有關(guān)資料，或者進行監(jiān)測，確定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費；2、應(yīng)當根據(jù)排污費征收標準和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當繳納的排污費數(shù)額，予以公告；并由負責污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單4、排污者應(yīng)當自接到排污費繳納通知單之日起日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費；5、商業(yè)銀行應(yīng)當按照規(guī)定的比例將收到的排污費分別解繳中央國庫和地方國庫。對于逃避行政收費的

15、，還可以強制征收，采取進行繳費擔保、收費保全、催繳和強制執(zhí)行。 三 亂收費（違法行政 ）及其救濟：法律實務(wù)中的實證2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項，因此向被告提出申請；經(jīng)被告單位一副局長簽字批準，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費”一百五十元，且收費后沒有開具行政性事業(yè)收費單據(jù)，而代之以“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”（以下簡稱“中心”）開具的“服務(wù)業(yè)娛樂業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院起訴請求判令：確認被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費”一百五十元；本案訴訟費用由被告承擔。被告則辨

16、稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費行為與行政機關(guān)無關(guān)。在本案中，原告能不能得到救濟，要回答三個問題：認定被告與“中心”在主體上的同一性；認定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對原告最有利的救濟。（一）行政主體理論必須重構(gòu)在第一個問題上，“中心”代被告履行了部分行政職權(quán)，持有并使用被告公章出具證明，進行具體行政行為，事實上已經(jīng)形成了委托關(guān)系。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（以下簡稱意見）第二十一條規(guī)定：“行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當視為委托。當事人不服提出訴訟的，應(yīng)當以該行

17、政機關(guān)為被告?！北桓鎸Υ藳]有提出對其有利的解釋和反駁意見。事實上，最高法院的上述規(guī)定同行政訴訟法第二十五條 規(guī)定的一樣，排除了受委托組織“中心”的被告資格。原因何在？考察我國行政法學理論關(guān)于行政主體的概念，就會發(fā)現(xiàn)，學者對于行政主體概念基本一致，即行政主體是“享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立承擔因此而產(chǎn)生的法律責任的組織。” 也就是說，并不包括具體行使行政權(quán)的行政公務(wù)人員和受委托組織。我們認為，在行政法學和行政法體系內(nèi)徹底的解決行政主體資格問題，重構(gòu)我國行政主體的理論，把受委托組織乃至行政公務(wù)人員納入行政主體的范圍，使它們有資格成為被告。強調(diào)“名義”并沒有想象中的重大意義。

18、在實際現(xiàn)狀中，出現(xiàn)上一頁  1 2 3 4 5 下一頁     了兩種與“名義”有關(guān)的情形。一種是，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時以自己的名義，而在亂收費的時候，很樂意接受“委托”，主動的去使用他人“名義”，形成“政府部門利益化”格局；受委托人在行使行政職權(quán)的時候，以委托者（行政機關(guān)）的名義，而在亂收費的時候卻以自己的名義，出現(xiàn)了“自費行政單位” 的叫法。有趣的是，中華人民共和國國家賠償法 有意無意地似乎跳出了這一怪圈。其第三條、第四條、第七條，把形成賠償權(quán)利和義務(wù)的條件限定為“在行使行政職

19、權(quán)時”、“在行使授予的行政權(quán)力時”或者“在行使受委托的行政權(quán)力時”的侵權(quán)；這意味著，裁判中確定侵權(quán)情形不必過多考慮“名義”的行為，違法行政只要實質(zhì)上行使的是行政職權(quán)，侵權(quán)和行使職權(quán)具有同時性，相對人就可以取得救濟。當然，救濟歸責時候還是對具體責任人加以了考慮。（二）亂收費是濫用職權(quán)回答第二個問題需要對違法行政基本形態(tài)進行學理上的深入探討。我國行政法學界對于違法行政基本形態(tài)已經(jīng)有了相當?shù)难芯?。雖然在很多問題上有較大爭議，但是依據(jù)中華人民共和國行政訴訟法 第五十四條的規(guī)定，行政違法的基本形態(tài)大致可以分為：1事實根據(jù)不合法。表現(xiàn)形式包括沒有事實根據(jù)；主要事實不真實；主要事實不完整或不連貫；主要事實

20、沒有必要的證據(jù)支持；主要證據(jù)不真實，主要證據(jù)不充分；證據(jù)與事實之間缺乏關(guān)聯(lián)性；獲取證據(jù)的手段和方式不合法等八種情形。2適用法律錯誤。表現(xiàn)形式包括在不同法律及其條款之間張冠李戴；在應(yīng)適用的多個不同法律及其條款時丟三落四；在適用法律及其條款時畫蛇添足；適用了未生效或者失效的法律及其條款。 3程序違法。表現(xiàn)形式包括步驟違法；方式違法；順序違法；期限違法。這里有個問題：回避制度是程序法的嚴格要求，但是歸入上述任何一類似乎都不妥。在德國法中，“違反回避義務(wù)而實施的行為”歸入無權(quán)限的行政行為，而在英國是屬于“違反自然公正原則”而不是程序上的越權(quán)。我們認為，在程序違法應(yīng)當增加一類，即回避違法。4超越職權(quán)。表

21、現(xiàn)形式包括擅自行使其它國家機關(guān)（權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)）的法定權(quán)力；擅自行使其它行政主體的法定職權(quán)（包括橫向越權(quán)下級擅自行使上級法定職權(quán)和上級機關(guān)違法行使了下級機關(guān)的職權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)）。5內(nèi)容違法。指行政機關(guān)為相對人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時違反了法律法規(guī)的規(guī)定或者與法律法規(guī)相抵觸。 其表現(xiàn)形式包括：設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時沒有法律依據(jù)；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時超過法律規(guī)定的范圍和程度；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容與法律相抵觸（法律上不可能）。6濫用職權(quán)。濫用職權(quán)一般被看作濫用自由裁量權(quán)，有的認為也包括羈束裁量權(quán)的濫用，并在此基礎(chǔ)上展開論述。我們認為，這種觀點仍然是狹隘的。因為職權(quán)包

22、含了職責和權(quán)力。自由裁量權(quán)和羈束裁量權(quán)都是裁量性行政權(quán)力的濫用，而沒有看到行政職權(quán)還有不屬于裁量性的法定職責，對法定職責的非法處置同樣屬于濫用職權(quán) ；行政職權(quán)也不限于行政權(quán)力，還及于行政權(quán)威。舉例來說，某交通管理部門在辦理駕駛證的時候附隨要求駕駛員在該部門訂閱某雜志，事實上將民事行為作為發(fā)證的行政行為的前置條件，非法增加相對人的義務(wù)。 7行政失職。指行政主體違反法定的作為義務(wù)，或者作出不作為的決定。表現(xiàn)形式包括：拒絕履行法定職責；拖延履行法定指職責；不予答復(fù)；過失未履行；不正確履行；不適當履行；不完全履行；延遲履行。 8顯失公正。顯失公正究竟是行政行為合法性審查的對象還是合理性審查的對象，具有

23、爭議。行政訴訟法既然規(guī)定人民法院有權(quán)變更顯失公正的具體行政行為，根據(jù)“法律禁止反言”的法律原則，我們只能認為其屬于違法行審查。我們認為，顯失公平是一種結(jié)果狀態(tài)；如果要變更，仍需要在違法行為表現(xiàn)形態(tài)中尋找依據(jù)，而最接近的當數(shù)“濫用職權(quán)（裁量權(quán)）”。在前述案件中，行政違法究竟屬于何種形態(tài)？我們認為，應(yīng)當屬于濫用職權(quán)。原因是：首先，接受查詢申請，履行查詢義務(wù)、出具查詢證明這一行政職責是被告的法定職權(quán)。中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例第四條規(guī)定：“企業(yè)法人登記主管機關(guān)是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局”；公司登記管理條例第四條規(guī)定“工商行政管理機關(guān)是公司登記機關(guān)”。行政許可法第十二條規(guī)定“

24、法人或者其它組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項”屬于行政許可。因此，工商行政管理局應(yīng)當依法履行行政許可法第四十條規(guī)定的義務(wù)，即“行政機關(guān)作出的上一頁  1 2 3 4 5 下一頁     準予行政許可決定，應(yīng)當予以公開，公眾有權(quán)查閱?！逼浯?，被告的上述職權(quán)本應(yīng)該在合理范圍內(nèi)親自履行，如無法律法規(guī)明文規(guī)定不得委托，這是“職權(quán)法定原則”的要求。而被告將此職權(quán)非法委托給下屬的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實體 ，屬于對國家機關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解，因而是非法的，故屬于濫用職權(quán)。 如前所述，這種非法轉(zhuǎn)移被視為委托。

25、如果被告雖然非法委托職權(quán)給他人，此職權(quán)沒有行政相對人，不與行政相對人發(fā)生利害關(guān)系，則其他人對此委托不能單獨提起訴訟，這是行政訴訟中“原告恒定原則”，人民法院也不受理“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”。 再次，“中心”為牟取利益，利用接受非法委托得來的行政權(quán)力，進行搭車收費，同樣是濫用職權(quán)。無論是有依據(jù)的委托，還是無依據(jù)的委托，委托人本身就不具有的權(quán)力，受委托人當然不能取得。在本案中，被告本身即無權(quán)收費，不得使收費成為履行職責的前提條件。而受委托人事實上享有了行政職權(quán)，并不當使用這種職權(quán)，借此職權(quán)為行政相對人增加法定以外的義務(wù)，侵犯了行政相對人的財產(chǎn)權(quán)。在這一過程中，收費的授意如果出自被告，過錯即屬于被告，如果不是出于被告授意，則受委托人有著獨立的過錯。依法理，二者應(yīng)當具有不同的法律效果，但是均屬于濫用職權(quán)。最后，宏觀上看，認定“亂收費”屬于濫用職權(quán)，有利于依法行政。當前，“政府辦中介”成了民憤極大的一種怪現(xiàn)象。這種狀況，實際上是有些政府部門