于建筑領(lǐng)域拖欠工程款問題的調(diào)研報(bào)告

1、于建筑領(lǐng)域拖欠工程款問題的調(diào)研報(bào)告建筑市場拖欠工程款問題由來已久，近年有愈演愈烈之勢， 此問題的蔓延不僅嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的順利實(shí)施，破壞了社會 經(jīng)濟(jì)秩序，惡化了社會信用環(huán)境，還導(dǎo)致了企業(yè)拖欠農(nóng)民工資的 加劇，影響了社會的穩(wěn)定。這個(gè)問題引起了黨中央、國務(wù)院的高 度重視。20_3年11月，國務(wù)院在全國范圍開展了大規(guī)模的清理 整頓建筑領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資的專項(xiàng)活動。地區(qū)根據(jù) 上級安排與部署，也在全地區(qū)范圍內(nèi)開展了工作，并取得了階段 性成果，地區(qū)的建筑市場趨于規(guī)范。在開展工作的同時(shí)，地區(qū)建 設(shè)部門對全地區(qū)八縣一市的工程款拖欠問題進(jìn)行了調(diào)研，獲取了 翔實(shí)的數(shù)據(jù)和具體的情況。一、地區(qū)建筑領(lǐng)域拖欠工

2、程款的基本情況建筑領(lǐng)域的工程拖欠款，是指發(fā)包單位（業(yè)主）在報(bào)告期未 按合同約定向建筑企業(yè)支付工程款，包括按照合同約定應(yīng)支付的 工程進(jìn)度款和工程竣工后應(yīng)支付的工程款項(xiàng)。經(jīng)過調(diào)查，截止20_4年6月30日，全地區(qū)共拖欠工程款達(dá) 1.567億元，拖欠20_3年以前的農(nóng)民工工資244.9萬元。其中， 市2760. 85萬元、庫車縣4282. 03萬元、拜城縣2229. 9萬 元、新和縣880. 06萬元、沙雅縣63萬元、溫宿縣1073. 5萬元、 阿瓦提縣763. 08萬元、烏什縣371.21萬元、柯坪縣351.81萬 元、地直單位2899. 2萬元。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)近幾年來拖欠工 程款呈如下一些特

3、點(diǎn)：1、拖欠工程款的數(shù)額逐年增加，許多建設(shè)項(xiàng)目工程款久拖不 結(jié)。最為突出的是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。許多公司由于工程款久拖不 還，部分已成為呆死帳。嚴(yán)重影響了企業(yè)的發(fā)展。2、政府投資工程拖欠工程款的問題相當(dāng)突出。主要表現(xiàn)為許 多政府部門在未落實(shí)資金情況下，先行建設(shè)或擅自變更設(shè)計(jì)，擴(kuò) 大建設(shè)規(guī)模而導(dǎo)致資金不到位形成拖欠款。3、債務(wù)鏈拉長，形成了大量“三角債”。目前，一方面是建 筑總承包企業(yè)被大量的拖欠工程款，另一方面建筑總承包企業(yè)又 拖欠分包企業(yè)的工程款，材料設(shè)備供應(yīng)廠商的購貨款，農(nóng)民工工 資和國家稅款、銀行貸款。大量“三角債的產(chǎn)生，引發(fā)了多頭 的債務(wù)糾紛，造成了社會信用關(guān)系的極大扭曲，還掩蓋了因建設(shè)

4、資金不足，而盲目建設(shè)的問題，破壞了正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。4、引發(fā)了大量拖欠農(nóng)民工資，造成群聚上訪等事件的發(fā)生。 近年來，因拖欠工程款進(jìn)而拖欠農(nóng)民工資的問題而引發(fā)的群體性 上訪事件逐年增加。其原因既有少數(shù)企業(yè)和包工頭惡意拖欠或克 扣，更多的則是由于嚴(yán)重拖欠工程款而導(dǎo)致許多企業(yè)無力支付。5、嚴(yán)重影響了建筑業(yè)的改革與發(fā)展，同時(shí)為工程質(zhì)量埋下隱 患。許多企業(yè)反映，由于工程款被大量拖欠。只能依靠增加貸款 組織生產(chǎn)，企業(yè)背負(fù)了沉重的貸款利息，使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難， 嚴(yán)重影響了企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的更新與技術(shù)進(jìn)步，并造成企業(yè)骨干技 術(shù)人才大量流失。同時(shí)有的建筑企業(yè)為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，將工程層層分 包給技術(shù)管理水平較低的企業(yè)甚至

5、是包工頭，結(jié)果在工程施工中 偷工減料，使工程質(zhì)量水平大大降低，甚至留下了安全隱患。二、關(guān)于拖欠工程款的原因分析（一）建筑市場供求失衡是工程拖欠問題的產(chǎn)生直接原因 目前，地區(qū)具有各類等級資質(zhì)建筑企業(yè)共55家。另外建筑市場開放，全國各地建筑企業(yè)都能進(jìn)入地區(qū)的建筑市場，建筑行業(yè) 的競爭十分激烈。許多建設(shè)單位，為了自身的利益，利用建筑市 場僧多粥少的競爭激烈機(jī)會，要求建筑企業(yè)墊資建設(shè)。即業(yè)主在 不給預(yù)付款的情況下，要求施工企業(yè)帶資施工達(dá)到一定進(jìn)度，或 者要求滋工企業(yè)在工程開工前預(yù)繳一定數(shù)額的工程抵押金后，再 支付工程款。現(xiàn)在，墊資已成為項(xiàng)目主管降低資本成本、轉(zhuǎn)嫁經(jīng) 營風(fēng)險(xiǎn)、榨取施工企業(yè)利潤的重要途徑和

6、手段。許多業(yè)主即使項(xiàng) 目資金充裕，也要求施工企業(yè)墊資施工。因此，墊資實(shí)際上已成 為眾多施工企業(yè)承攬項(xiàng)目的先決條件和難以回避的經(jīng)營“陷 阱”。（二）社會信用體系不健全是工程拖欠成風(fēng)的根本原因由于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，信用經(jīng)濟(jì)發(fā)育較晚，市場信 用交易不發(fā)達(dá)，無論是企業(yè)還是消費(fèi)者個(gè)人，都普遍缺乏現(xiàn)代市 場經(jīng)濟(jì)條件下的信用意識和信用道德觀念，加上國家信用管理體 系不完善，相關(guān)的法律法規(guī)和失信懲罰機(jī)制不健全，導(dǎo)致社會上 信用缺失行為盛行，反映在建設(shè)領(lǐng)域，更加劇了拖欠工程款問題 的惡化。1、相當(dāng)多的企業(yè)信用意識淡漠，“拖欠有理有利之風(fēng)盛 行。由于市場經(jīng)濟(jì)的法規(guī)制度不健全，企業(yè)間經(jīng)營行為得不到有 效監(jiān)督和

7、約束，市場交易秩序混亂，以至于有的企業(yè)把拖欠貸款 作為一種經(jīng)營手段、生財(cái)之道，也有的企業(yè)把拖欠作為變相籌措 資金的渠道，不講信用、不守合同。2、法制不健全，制度不合理。當(dāng)前，社會上存在的大量信用 缺失現(xiàn)象，往往是因?yàn)槭匦耪邲]有得到應(yīng)有的收益，也沒有得到 相應(yīng)的鼓勵(lì)；失信者卻得到了不應(yīng)得到的收益甚至暴利，而沒有 受到應(yīng)有的譴責(zé)和處罰。另據(jù)施工企業(yè)庾映，有的地方政府為了 地方利益還暗地里鼓勵(lì)這種行為。這樣，當(dāng)失信有利可圖時(shí)，企 業(yè)或個(gè)人就會不自覺地傾向失信。有些地方”失信暴發(fā)戶”甚至被 稱為“能人”。3、多數(shù)企業(yè)尤其是建設(shè)企業(yè)缺乏信用風(fēng)險(xiǎn)防范意識。許多企 業(yè)往往進(jìn)了一個(gè)誤區(qū)，即以承攬到工程為首任，

8、因無法考察客戶 的信用程度，也不能對其進(jìn)行信用監(jiān)控，上當(dāng)受騙時(shí)有發(fā)生。4、缺乏具有影響力的信用監(jiān)控機(jī)構(gòu)。在我國經(jīng)濟(jì)生活中，經(jīng) 濟(jì)主體的信用意識淡薄與我國信用信息透明度低有著密切的聯(lián)系。三、關(guān)于解決拖欠工程款的對策和措施建議拖欠工程款已成為當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域中的一大頑疾，嚴(yán)重破 壞了經(jīng)濟(jì)秩序，影響了社會穩(wěn)定，必須引起各級政府及有關(guān)部門 的高度重視。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作，采取 法律的、經(jīng)濟(jì)的和必要的行政手段，治標(biāo)與治本相結(jié)合，對其實(shí) 施綜合整治。（一）采取有效措滋，重點(diǎn)解決房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和政府投資工 程拖欠工程款的問題針對當(dāng)前拖欠工程款最為突出的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和政府投資 工程，應(yīng)采

9、取如下整治措滋：1、對于房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)規(guī)定必須實(shí)行業(yè)主 工程款支付擔(dān)保，凡不能按照合同約定支付工程款的由擔(dān)保人代 其支付，但擔(dān)保人可依法要求房地產(chǎn)企業(yè)提供反擔(dān)保；建筑業(yè)企 業(yè)也應(yīng)對等提供履約但保。對于未提供這兩種擔(dān)保的房地產(chǎn)開發(fā) 項(xiàng)目，建設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)滋工許可證。凡已完成開發(fā)建 設(shè)項(xiàng)目拖欠工程款的，對其新開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)，不得頒 發(fā)滋工許可證，銀行不予貸款。對于違反合同約定拖欠工程款的 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，要在資質(zhì)年檢中予以降級，并通過媒體向社會 公布其降級原因，情節(jié)嚴(yán)重的要注銷資質(zhì)證書。對于政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目，必須強(qiáng)調(diào)量力而行搞建設(shè)。要 求各縣（市），各單位要根據(jù)

10、財(cái)力狀況，合理確定負(fù)債建設(shè)規(guī) 模，建立有效的償債機(jī)制，嚴(yán)禁以拖欠工程款的方式轉(zhuǎn)嫁資金不 足的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)對政府投資工程拖欠工程款情況進(jìn)行一次全面 清理，對于已形成的政府工程拖欠款，當(dāng)?shù)卣虿块T要結(jié)合自 身的財(cái)力情況，通過年度預(yù)算安排，將每年度財(cái)政收支結(jié)余、融 資項(xiàng)目投資額及其收益、各種政策性收費(fèi)等劃出一定比例專項(xiàng)用 于清償債務(wù)，限期三年內(nèi)解決政府投資拖欠工程款的問題；凡逾 期未能解決的，除極特殊的項(xiàng)目外，一律不批準(zhǔn)其新建政府投資 工程項(xiàng)目。同時(shí)，要深化政府投資工程管理方式的改革，健全對政府投 資工程的有效監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)做出規(guī)定，今后的政府投資工程除 按照現(xiàn)行的審批程序和權(quán)限報(bào)批外，還須報(bào)經(jīng)相

11、應(yīng)的人民代表大 會最后批準(zhǔn)并接受監(jiān)督。對于政府投資工程的建設(shè)組織實(shí)施，應(yīng) 按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”適當(dāng)分開，政事（企）分開和 實(shí)施相對集中的專業(yè)化管理原則，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，嚴(yán) 格規(guī)范政府投資工程的建設(shè)運(yùn)行。要在政府投資工程全面推行政府采購資金，財(cái)政直接撥付的 辦法，由財(cái)政部門按照合同約定，直接向中標(biāo)的建筑企業(yè)撥付工 程款。同時(shí)要研究制訂政府投資工程專用的招標(biāo)文本和合同文 本，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行。（二）及時(shí)排解合同糾紛，充分發(fā)揮工程監(jiān)理單位和合同仲 裁機(jī)構(gòu)的作用。一些工程項(xiàng)目的拖欠工程款往往與質(zhì)量、工期等糾紛交織在 一起。為此，工程監(jiān)理單位要依法履行好自已的職責(zé)，依照法 律、行政法規(guī)及

12、有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和工程承包合同，對 承包商的施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等實(shí)施監(jiān)督。同 時(shí)，要進(jìn)一步健全仲裁機(jī)制，有關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充實(shí)專業(yè)人員， 并重視發(fā)揮工程監(jiān)理、質(zhì)量檢測、質(zhì)量監(jiān)督、造價(jià)咨詢等機(jī)構(gòu)在 仲裁過程中的作用，根據(jù)當(dāng)事人的申請，對拖欠工程款等糾紛作 出科學(xué)裁決。（三）應(yīng)當(dāng)改進(jìn)和完善計(jì)劃、建設(shè)、銀行等部門的監(jiān)督，實(shí) 行聯(lián)動執(zhí)法。對于建設(shè)資本金不落實(shí)的項(xiàng)目，計(jì)劃部門不予批準(zhǔn)立項(xiàng)，建 設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)施工許可證；對于已完工程未按合同約 定結(jié)清工程款的，其新建項(xiàng)目計(jì)劃部門不批準(zhǔn)立項(xiàng)，建設(shè)行政主 管部門不頒發(fā)規(guī)劃許可、施工許可，銀行不予貸款；對于不按合 同約定結(jié)算工程款的竣

13、工工程，應(yīng)屬未完成合同約定的各項(xiàng)內(nèi) 容，建設(shè)部門依法不得確認(rèn)其驗(yàn)收合格，建設(shè)行政主管部門或者 其他有關(guān)部門在辦理竣工驗(yàn)收備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令停止使用， 重新組織竣工驗(yàn)收。對于房地產(chǎn)項(xiàng)目還不得辦理權(quán)屬登記手續(xù)； 對于貸款建設(shè)的工程項(xiàng)目，銀行要加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督，凡不 按照合同約定支付工程款的，銀行應(yīng)將其列為信用不良的單位， 在其新申請貸款時(shí)予以限制。（四）進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的工程風(fēng)險(xiǎn)防范意識和自我保護(hù)能 力。建筑業(yè)企業(yè)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快企業(yè)改革 步伐，轉(zhuǎn)化企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，在市場競爭中不斷提升其競爭力和工 程風(fēng)險(xiǎn)防范意識。建筑業(yè)企業(yè)在承攬工程時(shí)要進(jìn)行充分的工程項(xiàng) 目風(fēng)險(xiǎn)評估，對于資金未

14、落實(shí)或可能不落實(shí)的項(xiàng)目不要盲目承 包。要增強(qiáng)合同管理能力，在簽訂合同時(shí)要參照建設(shè)部、國家工 商行政管理局1999年12月聯(lián)合印發(fā)的建設(shè)工程施工合同示范 文本，在合同中載明撥付工程進(jìn)度款和竣工結(jié)算的程序、期 限、方式以及發(fā)生糾紛的處理和違約責(zé)任等。要敢于運(yùn)用合同 法維護(hù)自已的合法權(quán)益，并要加強(qiáng)工程質(zhì)量、工期等管理，防 止因質(zhì)量、工期等糾紛而造拖欠工程款。（五）建立和完善社會信用約束機(jī)制，重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的 行業(yè)自律和維護(hù)企業(yè)合權(quán)益的職能。除房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目要強(qiáng)制推行業(yè)主工程款支付擔(dān)保和承包商 履約擔(dān)保和承包商分包工程付款擔(dān)保的外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，凡業(yè)主 要求承包商提供履約擔(dān)保的，業(yè)主也應(yīng)對等向承包商提

15、供工程款 支付擔(dān)保。建筑業(yè)的行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)在行業(yè)不正當(dāng)競爭甚至惡性競爭中充 分發(fā)揮行業(yè)自律作用，引導(dǎo)企業(yè)自覺抵制業(yè)主的不合理要求，幫 助和組織企業(yè)清償債務(wù)。對于嚴(yán)重惡意拖欠工程款的業(yè)主以及搞 不正當(dāng)競爭，簽訂“陰陽合同”的建筑企業(yè)，都要建立起相應(yīng)的信 用檔案，并向社會公開曝光其不良行為。（六）在解決拖欠工程款的同時(shí)，要重視抓好解決拖欠農(nóng)民 工工資的問題。拖欠工程款與拖欠農(nóng)民工工資是息息相關(guān)的兩個(gè)問題。在解 決拖欠工程款的同時(shí)，要嚴(yán)厲打擊惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的 違法行為。凡因業(yè)主拖欠建筑企業(yè)工程款，致使建筑企業(yè)不能按 時(shí)發(fā)放農(nóng)民工工資的，要嚴(yán)肅追究業(yè)主責(zé)任；凡建筑企業(yè)拖欠農(nóng) 民工工資的，要嚴(yán)肅

16、追究建筑企業(yè)的責(zé)任。要進(jìn)一步推行承包商分包工程付款擔(dān)保。凡建筑企業(yè)分包工 程不按合同約定向分包企業(yè)付款的，由擔(dān)保人負(fù)責(zé)支付，但擔(dān)保 人可依法要求建筑企業(yè)提供反擔(dān)保，同時(shí)實(shí)行總承包企業(yè)對分包 企業(yè)工資支付連帶責(zé)任制。凡分包企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，由總承包企業(yè)負(fù)責(zé)對分包企 業(yè)所屬農(nóng)民工直接支付工資，所需款項(xiàng)在分包工程款中扣除。要 大力發(fā)展成建制的勞務(wù)企業(yè)，嚴(yán)格建筑市場準(zhǔn)入管理，規(guī)范勞務(wù) 企業(yè)運(yùn)行，禁止非勞務(wù)企業(yè)的包工頭承接工程或分包工程。要嚴(yán) 格執(zhí)行勞動合同制，對不與農(nóng)民工簽訂勞動合同的用人單位要依 法進(jìn)行處理。（七）進(jìn)一步完善法制建設(shè)，加大對違約失信行為的懲處力 度。為規(guī)范地區(qū)建筑市場運(yùn)行，解決拖欠工程款等突出問題，地 區(qū)已經(jīng)出臺了地區(qū)關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程投資規(guī)模管理的暫行規(guī) 定、地區(qū)關(guān)于防止拖欠工程款及拖欠民工工資若干問題的 暫行規(guī)定等兩個(gè)規(guī)范性文件。