事業(yè)建設(shè)項目實行法人責(zé)任制若干思考

1、事業(yè)建設(shè)項目實行法人責(zé)任制若干思考           實行建設(shè)項目法人責(zé)任制是國務(wù)院文件已經(jīng)明確的國家投資建設(shè)項目必選的管理方式，也是現(xiàn)代建設(shè)投資管理體制的一項重要內(nèi)容。因此，結(jié)合事業(yè)工程建設(shè)管理的實際，對實行法人責(zé)任制的有關(guān)問題以及在事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用問題做些探討，是十分必要的。    一、實行建設(shè)項目法人責(zé)任制是市場經(jīng)濟體制的客觀需要    長期以來，我國依照前蘇聯(lián)模式，對包括基本建設(shè)在內(nèi)的各個領(lǐng)域全面

2、實行一統(tǒng)化的計劃管理體制，建設(shè)管理的各個要素完整的從屬于行政計劃體系的范疇。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的啟動，建設(shè)投資格局及其管理內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化：在投資領(lǐng)域，由以前完全國家投資的單一方式，轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖客顿Y主體多元化的復(fù)合方式；在經(jīng)濟關(guān)系方面，建設(shè)過程由原國資、國建、國管、國有、國營的單，純行政關(guān)系，大部份轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主化、市場化的純粹的經(jīng)濟契約關(guān)系；在項目管理方面，由于基本建設(shè)過程的各個經(jīng)濟要素不再單純接受行政指令的影響，轉(zhuǎn)為更多接受市場的調(diào)節(jié)，使建設(shè)項目管理非但不可能游離于市場經(jīng)濟之外，反而在兩種經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌期間表現(xiàn)出其特有的復(fù)雜性；在社會環(huán)境方面，建設(shè)項目管理既處于全社會逐漸市場化、法制化、

3、信息化總的發(fā)展趨勢之中，又面臨著市場機制不完善、法制不健全以及消極腐敗的負面影響等問題。以上四個方面的變化，加上國外投資者、承包商逐步參與我國的項目建設(shè)，促使我國必須加緊對國家投資項目的建設(shè)效益與建設(shè)管理責(zé)任問題進行研究，改革傳統(tǒng)的建設(shè)項目管理方式，建立新的投資責(zé)任約束機制，使之盡快與國際通用管理方式接軌。    正是在這種環(huán)境下，國家計委對國家重點建設(shè)項目管理體制問題進行了積極的探索，并于1996年下發(fā)了關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定，確定國有經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目全面實行建設(shè)項目法人責(zé)任制，使我國的建設(shè)投資管理機制開始進人現(xiàn)代投資責(zé)任約束機制

4、的軌道。    二、建設(shè)項目法人責(zé)任制的主要內(nèi)容    實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的目的在于建立建設(shè)項目投資管理責(zé)任約束機制，規(guī)范項目法人的行為，明確項目法人的職責(zé)、權(quán)益和義務(wù)，提高建設(shè)項目的投資效益。根據(jù)市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，項目法人的實質(zhì)是：在建設(shè)項目全過程，全面承擔(dān)建設(shè)投資運作、建設(shè)實施職能和責(zé)任，具有獨立法人地位的建設(shè)項目管理經(jīng)營者。建設(shè)項目法人責(zé)任制依據(jù)公司法規(guī)定了在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，由項目法人對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責(zé)。  

5、60; 建設(shè)項目法人責(zé)任制規(guī)定了項目法人的設(shè)立時限、設(shè)立程序和設(shè)立條件，具體包括：項目建議書批準(zhǔn)后，投資者應(yīng)組成項目法人籌備組，具體負責(zé)項目法人的籌建工作；在可行性研究報告時，需同時提出項目法人的組建方案，并做為審批可研報告的條件之一；可研報告批準(zhǔn)后，正式成立項目法人，資本金同時到位。其中國家重點工程的法人章程要報國家計委備案。    法人責(zé)任制要求建立明確的法人組織形式，即董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理執(zhí)行機構(gòu)。需要說明的是，董事會與總經(jīng)理具有不同的職責(zé)權(quán)利：董事會的八項職責(zé)主要是籌措資金、審報初步設(shè)計、概算與年度投資計劃，研究處理建設(shè)過程中的重大問題

6、，聘任或解聘項目總經(jīng)理。項目總經(jīng)理共有十四項職責(zé)，包括組織設(shè)計、監(jiān)理、施工、采購的招標(biāo)，編制及實施年度計劃，組織工程建設(shè)實施，控制質(zhì)量、工期、投資，按照授權(quán)處理重大事件，組織培訓(xùn)與項目后評價，提請董事會聘任或解聘高級管理人員等。    項目法人責(zé)任制對項目法人代表及項目總經(jīng)理的任職條件做了明確的規(guī)定，要求任職人員必須具備相應(yīng)的政策水平、學(xué)歷、管理經(jīng)驗和管理能力，主要經(jīng)理人員要經(jīng)過培訓(xùn)；同時規(guī)定國家公務(wù)員不得擔(dān)任項目法人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在項目法人領(lǐng)導(dǎo)成員的考核獎懲方面，部份采用了國際通用作法，即明確規(guī)定當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)成員業(yè)績考核不合格或因領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任致使項目出現(xiàn)重大問題

7、后，責(zé)任人三年內(nèi)不得擔(dān)任國有投資項目的高級管理職務(wù)。但在目前國內(nèi)尚未形成經(jīng)理市場以前，實際執(zhí)行中缺少必要的操作手法和外部條件。    三、事業(yè)工程建設(shè)借鑒建設(shè)項目法人責(zé)任制的必要性    事業(yè)性建設(shè)在我國是個內(nèi)容廣泛的概念，接近于西方國家“公益性建設(shè)”與“準(zhǔn)公益性建設(shè)”的內(nèi)涵。這一類建設(shè)項目，在投資方式上，目前除少部份通過貸款、發(fā)行股票籌資外，多數(shù)由國家或地方財政投資建設(shè)：在建設(shè)目的上，多為非經(jīng)營性的公益事業(yè)項目；在宏觀實現(xiàn)方式上，仍通過國家、部門計劃安排投資。    公益性

8、項目由于其投資來源及建設(shè)目的固有的單一性，其內(nèi)在規(guī)律反映在建設(shè)過程中的問題即使在西方老牌市場經(jīng)濟國家也不同程度的存在，如“搭便車”現(xiàn)象與“尋租”現(xiàn)象。在我國，由于處于新舊體制轉(zhuǎn)軌期間，事業(yè)項目建設(shè)的問題更具有特殊性?，F(xiàn)狀是不能回避的。我們在事業(yè)建設(shè)項目管理方面仍在沿用老辦法，仍然處于管理粗放階段，由此帶來了以下三個主要問題：    1建設(shè)項目的前期過程尚未達到科學(xué)化、系統(tǒng)化水平。國家現(xiàn)行的基本建設(shè)程序規(guī)定了項目建設(shè)各個階段的決策內(nèi)容，在建設(shè)前期工作中，項目建議書與可行性研究報告是兩個重要的決策文件，項目決策的科學(xué)性、系統(tǒng)性內(nèi)涵于基本建設(shè)的這兩個高級程序之

9、中。事實上，由于客觀上存在著使用者“搭便車”及“尋租”的偏好、限額審批的現(xiàn)行建設(shè)體制與項目資源的相對緊缺、團體性的超現(xiàn)實需求、原體制慣性帶來的“領(lǐng)導(dǎo)意愿”與“行政干預(yù)”以及部份參與評估者所謂“服務(wù)傾向偏好”等因素，影響了相當(dāng)一部份項目建議書、可研報告的編制、評估質(zhì)量。使這兩個本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)決策的文件，系統(tǒng)分析被簡化，評估過程徒有其名，投資估算缺乏理性，成為“項目必建書”與“可批性報告”，造成部份項目的某些方面先天不足，為今后項目建設(shè)的不良管理留下缺口。    2重速度、輕效益，市場觀念尚未在事業(yè)建設(shè)管理領(lǐng)域完全建立起來。市場經(jīng)濟體制要求建設(shè)管理者首先建立現(xiàn)

10、代科學(xué)的管理理念，包括市場觀念與效益觀念。就一般事業(yè)單位而言，由于其自身長期以來具有計劃經(jīng)濟的基本屬性，“吃飯靠財政、投資靠計劃”的格局相對穩(wěn)固，造成普遍偏重速度與需求，忽視對市場、效益的關(guān)注與研究。具體到建設(shè)管理領(lǐng)域，計劃經(jīng)濟的思維慣性仍在發(fā)揮作用，一些建設(shè)項目在實施中仍堅持游離于市場運行機制與環(huán)境特點之外的管理思想，部份管理環(huán)節(jié)與市場相對脫節(jié)，使建設(shè)管理的某些主要方面在活躍的市場環(huán)境面前，顯得措手不及，處于被動狀態(tài)，造成項目建設(shè)或投資失控或質(zhì)量低劣。    3重立項、輕管理，對特定領(lǐng)域的建設(shè)項目管理機制、管理方式等問題缺乏客觀性研究；現(xiàn)代管理技術(shù)在事

11、業(yè)建設(shè)項目管理中應(yīng)用不普遍；事業(yè)建設(shè)項目在現(xiàn)階段仍是基本建設(shè)的一個特殊領(lǐng)域。市場經(jīng)濟條件下，這一類建設(shè)項目既服從一般建設(shè)項目的基本規(guī)律，又客觀的存在著其獨有的特殊性。如：公益項目的非競爭性、投資來源的單一性、綜合效益的不可比性等。事業(yè)項目的特殊性實質(zhì)上是對事業(yè)建設(shè)項目的管理機制、方法提出了特殊要求，更需要現(xiàn)代管理機制與管理技術(shù)的支持。    必須承認，造成這種狀況的一個主要原因是事業(yè)建設(shè)項目管理的職能、職責(zé)、職權(quán)不清，其結(jié)果體現(xiàn)于項目建設(shè)管理對三個要素的預(yù)控效率及其項目管理的全過程，最終體現(xiàn)于事業(yè)項目建設(shè)資源的配置性能與配置效益。這既是國家的投資者權(quán)益在

12、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中、在公益性建設(shè)中如何有效體現(xiàn)的問題，也是公共事業(yè)建設(shè)不斷發(fā)展對建設(shè)項目管理提出的要求。解決建設(shè)項目管理責(zé)任的不明確引出的責(zé)任不到位問題，是高效率搞好事業(yè)建設(shè)的一個前提條件。借鑒建設(shè)項目法人責(zé)任制，完善工程項目管理機制，對于解決事業(yè)建設(shè)項目管理中的問題、提高建設(shè)管理的綜合效益不失為可試之路。    四、事業(yè)建設(shè)項目實行法人責(zé)任制的可能性    由于我國已發(fā)布的“建設(shè)項目法人責(zé)任制”以公司法為主要依據(jù)，其約束對象主要是經(jīng)營性項目，在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下，事業(yè)建設(shè)項目如何實施項目法人責(zé)任制這一體現(xiàn)市場精神

13、的管理機制，更需要進行深入的研究。    事業(yè)工程建設(shè)項目是否具有借鑒建設(shè)項目法人責(zé)任制的可能，主要涉及事業(yè)建設(shè)項目法人的確認、法人組織形式、項目法人與上級投資部門的關(guān)系、執(zhí)行機構(gòu)及高級管理人員的責(zé)、權(quán)、利、險等問題。這些問題本身又涉及到事業(yè)單位的現(xiàn)行管理體制等深層次問題，因此，站在歷史與現(xiàn)實的角度，結(jié)合現(xiàn)行體制進行討論是本文的基本態(tài)度。    1事業(yè)建設(shè)項目法人的確認。    事業(yè)建設(shè)項目大致可劃分為兩類：一是新成立或擬籌建事業(yè)單位的新建工程項目。實行建設(shè)項目法人責(zé)任制，其

14、建設(shè)項目法人自然為籌建的事業(yè)單位法人。但隨著市場經(jīng)濟體制的成熟與完善，這種情況應(yīng)很少出現(xiàn)。二是在原有事業(yè)單位基礎(chǔ)上，進行的改、遷、擴建項目。這類項目也可能存在新建工程項目，但其原事業(yè)單位的法人身份并沒有變化。這類建設(shè)項目往往具有兩種實現(xiàn)形式：一種是事業(yè)法人單位負責(zé)項目的建設(shè)與使用，對建設(shè)項目承擔(dān)法人責(zé)任。另一種是某個獨立法人單位僅負責(zé)工程項目的建設(shè)實施，建設(shè)完成后移交另一個事業(yè)法人單位使用的情況。按照建設(shè)項目法人組織的基本內(nèi)涵，項目法人對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值的全過程負責(zé)。因此這類事業(yè)建設(shè)項目法人不應(yīng)由在某種委托方式下只負責(zé)建設(shè)實施的法人單位承擔(dān)，仍應(yīng)

15、為負責(zé)項目的籌劃、資金申請、委托建設(shè)實施、使用、債務(wù)償還、項目維護與保值的事業(yè)單位法人。    事業(yè)建設(shè)項目法人的設(shè)立與確認應(yīng)通過一定的程序，并應(yīng)有一定的時限要求，具體內(nèi)容應(yīng)參照建設(shè)項目法人責(zé)任制，結(jié)合事業(yè)建設(shè)項目的特殊情況做出詳細規(guī)定。    2法人組織形式。    建設(shè)項目法人責(zé)任制規(guī)定，建設(shè)項目的法人組織采取董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制，在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下顯然難以照搬。但即使在原事業(yè)法人擔(dān)任建設(shè)項目法人的情況下，也應(yīng)設(shè)置建設(shè)項目的高層管理機構(gòu)，以落實決策管理責(zé)任。可

16、以考慮采取“管理委員會(以下簡稱：管委會)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制”的組織形式；“管委會”負責(zé)人應(yīng)由建設(shè)項目法人代表擔(dān)任，成員應(yīng)包括投資部門代表；“管委會”的具體組建方案應(yīng)由項目法人在規(guī)定的時限內(nèi)提出，并報項目審批部門批準(zhǔn)。項目總經(jīng)理及高級管理人員應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，并由“管委會”通過考核的方式聘任，同時按規(guī)定報有關(guān)部門批準(zhǔn)或備案。    管委會成員、項目經(jīng)理等高級管理人員的任職條件、職能責(zé)任、權(quán)利義務(wù)可參照建設(shè)項目法人責(zé)任制并結(jié)合事業(yè)單位實際情況做出具體的規(guī)定。管理人員的功過獎懲問題是推行法人責(zé)任制的必要條件，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有觀念、突破事業(yè)單位的現(xiàn)行分配機制

17、才可能實現(xiàn)。    3事業(yè)建設(shè)項目法人與上級投資管理部門的關(guān)系。    對于完全由國家投資建設(shè)的事業(yè)項目，從國家財政的意義上講，其建設(shè)資金來源于政府稅收或各類國債。按照我國現(xiàn)行的投資管理體制，國有資金通過各部門下達到事業(yè)建設(shè)的具體工程項目，并通過各部門進行監(jiān)督管理。就具體項目而言，國務(wù)院各部門在承擔(dān)規(guī)范本行業(yè)投資建設(shè)行為職能的同時，實際上代表國家行使投資者權(quán)益。    對于含有自籌成分或其它合資建設(shè)的事業(yè)項目，投資管理部門實質(zhì)上具有規(guī)范投資建設(shè)行為的作用，同時對國家或部門的那一部份投資行使權(quán)益。    從行政關(guān)系的角度分析，多數(shù)事業(yè)單位或事業(yè)建設(shè)項目隸屬于某個管理部門，兩者之間事實上存在著一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這或許是事業(yè)建設(shè)實行項目法人責(zé)任管理機制中的一個難點問題。解決這個問題，可以部份借鑒國企改革中推行的現(xiàn)代企業(yè)制度。具體講，在事業(yè)建設(shè)項目管理中，實行“政事分開、權(quán)責(zé)明確、科學(xué)管理”，是事業(yè)建設(shè)項目法人