論行政立法權(quán)來源的正當(dāng)性

1、         08-02-29 11:47:00     作者：曾祥華    編輯：studa0714    摘要行政立法權(quán)有授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)兩種類型。在關(guān)于授權(quán)立法權(quán)的理論中，對分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國的國情，但其原理對我們有一定的借鑒意義，禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)代理說可以適當(dāng)?shù)亟梃b，立法權(quán)轉(zhuǎn)移說則不能正確說明授權(quán)立法權(quán)的來源。授權(quán)立法權(quán)來源于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)立法必須受到嚴(yán)格的控

2、制，以不侵犯公民的權(quán)利為原則。我國存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。行政職權(quán)立法權(quán)違背民主和憲政原則，與我國的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應(yīng)當(dāng)取消。    關(guān)鍵詞 行政立法權(quán) 授權(quán)立法權(quán) 職權(quán)立法權(quán) 立法權(quán)來源 立法正當(dāng)性    行政立法包括授權(quán)立法和職權(quán)立法兩種類型，而授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)具有不同的來源，因此討論行政立法權(quán)來源的正當(dāng)性需要將兩者分開論述。    一、授權(quán)立法權(quán)的正當(dāng)性    本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說的授權(quán)立法主要是指行政機關(guān)根據(jù)立

3、法機關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動及其結(jié)果。這樣就排除了下級立法機關(guān)根據(jù)上級立法機關(guān)的授權(quán)以及其他組織依據(jù)授權(quán)而進(jìn)行的立法活動及其結(jié)果。也就是說，授權(quán)立法不全是行政立法。雖然英國的韋德爵士將國有企業(yè)、行業(yè)組織等根據(jù)授權(quán)制定規(guī)章的行為也概括在行政立法之內(nèi)，王名揚先生將法國的地方議會制定的條例也歸于行政立法的范圍，1（p557-558； p149）但是根據(jù)我國目前的情況，最好采取狹義的理解。    關(guān)于行政機關(guān)行使授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來源的正當(dāng)性問題，除了從行政立法的必要性的角度即社會發(fā)展的需要和立法機關(guān)能力有限的角度進(jìn)行討論以外，還有專門適用于授權(quán)立法權(quán)一些理論，當(dāng)

4、然，在大多數(shù)國家行政立法權(quán)就是授權(quán)立法權(quán)，因為在這些國家只有授權(quán)立法，沒有職權(quán)立法。    （一） 禁止授權(quán)立法原理    禁止授權(quán)立法原理（doctrine against delegation of legislative power）也可以譯為“反對授權(quán)立法原理”，是美國法院在司法判例中形成的一種關(guān)于授權(quán)立法的理論或者原則。這個理論字面意思是禁止或反對授權(quán)立法，倒是和它的理論基礎(chǔ)或理論淵源是一致的，禁止授權(quán)立法原理的基礎(chǔ)就是近代的社會契約論。2（p6，37）洛克對此有經(jīng)典一般的論述：“這種立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力，而且一旦共同

5、體把它交到某些人手里，它就是神圣的和不可改變的。如果沒有得到公眾選舉和委派的立法機關(guān)的批準(zhǔn)，其他任何人的任何命令，無論采取什么形式，無論得到什么權(quán)力的支持，都不能具有法律效力和強制性。因為，如果沒有這個最高權(quán)力，法律就不可能具有成為法律的絕對必要條件，即社會的同意。除了基于人們的同意和基于人們授予的權(quán)威，任何人都無權(quán)對社會制定法律?！薄傲⒎C關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給其他任何人。既然立法權(quán)只是來自于人民的一種委托權(quán)力，擁有那種權(quán)力的人就不能把它轉(zhuǎn)給其他人。只有人民才能通過組成立法機關(guān)和指定形使立法權(quán)的人，決定國家的形式。當(dāng)人民表示愿意服從規(guī)定，接受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配時，

6、誰也不能聲稱其他人可以替他們制定法律。他們選出一些人，授權(quán)那些人為他們制定法律；除了那些人制定的法律外，他們不受其他任何法律的約束?！?（205-206，212）禁止授權(quán)立法原理要求行政機關(guān)決定給予私人的制裁或強制性控制，必須得到立法機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制行政行為的規(guī)則。立法機關(guān)必須頒布規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)或某個“可以理解的原則”，以指引行政權(quán)力的行使。相應(yīng)地，個人進(jìn)而享有抵制未經(jīng)授權(quán)之政府侵權(quán)行為的權(quán)利。然而，假如允許立法機關(guān)將其立法權(quán)像批發(fā)商品一樣地授予行政機關(guān)，那么，這些原則的所有實際意義會被剝奪殆盡，在相互沖突的社會政策之間的選擇會由非民選的行政官員作出。況且，對行政機關(guān)缺乏真正

7、意義上的制定法控制，會使公民失去用以對抗行政權(quán)濫用的有效保障：立法機關(guān)無法對所有行政行為實行持續(xù)的監(jiān)督；法院在缺少具有引導(dǎo)作用的立法指令的情況下，就沒有可以用來衡量行政權(quán)力主張的標(biāo)準(zhǔn)。2（p6-7）    但是，由于社會的需要以及立法機關(guān)不可能詳盡制定所有的法律，法院也不可能全面禁止立法機關(guān)授予行政機關(guān)立法權(quán)。為了維持傳統(tǒng)的理論，法院最初認(rèn)為授權(quán)法中授予行政機關(guān)的權(quán)力，只是確定法律實施的情況，或者補充法律所未規(guī)定的細(xì)節(jié)，不是立法權(quán)力，最低限度不是專屬的立法權(quán)力。如1813年的布里格奧羅拉貨船案，法院在判決中認(rèn)為，總統(tǒng)只是根據(jù)法律中的規(guī)定，確定恢復(fù)已停止適用的法律的

8、事實是否存在，沒有行使立法權(quán)力。這個判決對委任立法的合憲性問題沒有正面說明，實際上是肯定委任立法。法院在1892年的菲爾德訴克拉克案的判決中聲稱：“國會不能授予立法權(quán)于總統(tǒng)是一個得到普遍承認(rèn)的原則，是維持憲法規(guī)定的*制度不被破壞所必需的原則。”但是法院認(rèn)為該案所涉及的1890年的法律不違反憲法規(guī)定的分權(quán)原則，法律沒有授予總統(tǒng)立法權(quán)力?？偨y(tǒng)沒有制定法律，只是執(zhí)行法律中的規(guī)定，這種自由裁量是行政權(quán)的自由裁量，不是行使立法權(quán)的自由裁量。法院的觀點后來發(fā)生了轉(zhuǎn)變，認(rèn)為只要在委任立法權(quán)力的法律中，規(guī)定有限制行政機關(guān)行使權(quán)力的明確的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的授權(quán)不違背分權(quán)原則。在1935年最高法院關(guān)于巴拿馬案和謝克特案

9、的判決中，認(rèn)為國會在1933年通過工業(yè)復(fù)興法委托總統(tǒng)行使的權(quán)力違反憲法，因為法律僅僅規(guī)定授予總統(tǒng)的權(quán)力，沒有規(guī)定行使權(quán)力的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，是完全沒有限制的授權(quán)，授權(quán)無效。1989年，最高法院在一個案件中，仍然認(rèn)為委任立法的權(quán)力必須受到限制，不是受到某種標(biāo)準(zhǔn)的限制，而是受到某種可以理解的原則（intelligible principle）的限制?？衫斫獾脑瓌t是一個意義非常廣泛的概念，法律中規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)，不論如何空洞都是一個可以理解的原則。法律中沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)，如果有表示目的和政策的規(guī)定，也是一個可理解的原則，足以使委任立法的法律合法成立。然而從1935年以后，除涉及人身自由等問題外，法院從未嚴(yán)格檢

10、查授權(quán)法中的標(biāo)準(zhǔn)或原則。美國聯(lián)邦國會由于委任立法權(quán)力缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)而被法院否認(rèn)的授權(quán)法只有兩次，州立法機關(guān)的委任立法權(quán)力法律由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)而被法院否認(rèn)的數(shù)量較多。聯(lián)邦國會的授權(quán)法中以公共利益作為限制行政機關(guān)行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)時，聯(lián)邦法院認(rèn)為已經(jīng)符合權(quán)力委任的標(biāo)準(zhǔn)。州立法機關(guān)的授權(quán)法中以公共利益作為標(biāo)準(zhǔn)時，往往得不到州法院的認(rèn)可。法院認(rèn)為這個標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，彈性太大，不能構(gòu)成一個適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因為一切授權(quán)法中都有一個默示的條款，行政機關(guān)行使權(quán)力必須符合公共利益，授權(quán)法中以公共利益作為標(biāo)準(zhǔn)，等于沒有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。4（p292-303）由于對行政機關(guān)過多的對政策的自由裁量不滿，包括西奧多。洛伊教授和斯凱利。

11、賴特法官在內(nèi)的評論家們主張復(fù)活禁止授權(quán)立法原理，以阻止立法機關(guān)寬泛授權(quán)給行政機關(guān)。洛伊教授呼吁法院擴展“至今仍然有效但卻被忽視的謝克特案規(guī)則”的適用范圍，宣布“任何對行政機關(guān)的授權(quán)若不伴之以明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)即為違憲而無效?！?（p37-38）    禁止授權(quán)立法原理經(jīng)過一個微妙的發(fā)展過程，由原來的禁止授權(quán)立法轉(zhuǎn)變?yōu)榻乖谑跈?quán)法中沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)和原則的授權(quán)立法，實際上是由不承認(rèn)授權(quán)立法發(fā)展到承認(rèn)授權(quán)立法，只要法律規(guī)定了授權(quán)立法的標(biāo)準(zhǔn)或者原則，授權(quán)就是合法的。    （二） 對分權(quán)原則的功能主義解釋    美

12、國法院對分權(quán)原則的功能主義的解釋也有利于國會對行政機關(guān)的委任立法獲得合法性。美國聯(lián)邦憲法關(guān)于分權(quán)的規(guī)定非常簡單，可以作出不同的解釋。聯(lián)邦最高法院對分權(quán)原則的解釋往往受當(dāng)前案件的影響，有時著重對權(quán)力的限制，采取形式主義的解釋，有時著重效率的需要，采取功能主義的解釋。形式主義從政府機關(guān)的觀點解釋分權(quán)原則，認(rèn)為美國憲法為了保護(hù)個人的自由，把政府權(quán)力分別歸屬于三個部門，每一個部門行使一種權(quán)力，除了憲法特別規(guī)定的例外情況以外，每一部門不得行使屬于其他部門的權(quán)力，否則就是破壞分權(quán)原則。功能主義對分權(quán)原則的解釋，不是從機關(guān)著眼，認(rèn)為某種權(quán)力屬于某一部門，不能由其他部門行使，而是從權(quán)力的作用著眼，在每個具體問

13、題上觀察權(quán)力行使的效果。因為分權(quán)原則的基本觀念在于防止政府權(quán)力過分集中，所以規(guī)定政府三個部門的最上層機構(gòu)，各自享有某一方面的權(quán)力，互相制約，以保持政府各部門之間的平衡。對于上層機構(gòu)以下的其他機構(gòu)能夠享有什么權(quán)力，憲法沒有規(guī)定。這個問題由法律根據(jù)具體情況決定。法律在規(guī)定下級機關(guān)的權(quán)力時，不受權(quán)力不能混合的限制，下級機關(guān)的權(quán)力不取決于其所屬的政府部門，而取決于職務(wù)上的需要，所以美國的行政機關(guān)，不論是隸屬于總統(tǒng)的行政機關(guān)，還是獨立于總統(tǒng)的行政機關(guān)，一般都有行政、立法、司法三種權(quán)力。只要下級機關(guān)的權(quán)力混合不破壞憲法規(guī)定的最上層機構(gòu)之間的權(quán)力平衡，就不被認(rèn)為違反分權(quán)原則。由于下層機構(gòu)沒有上層機構(gòu)的廣泛的

14、職務(wù)范圍，而且他們的活動同時受到總統(tǒng)、國會和法院的監(jiān)督和控制，不可能出現(xiàn)權(quán)力集中不受法律約束的情況。所以一般情況下，下層機構(gòu)中的權(quán)力混合不會破壞最上層機構(gòu)之間的權(quán)力平衡。最高法院在大部分情況下根據(jù)功能主義觀點解釋分權(quán)原則。4 （p94-96）根據(jù)對分權(quán)原則的功能主義解釋，國會委托行政機關(guān)行使立法權(quán)，只要不破壞最上層機構(gòu)之間的權(quán)力平衡，就不會破壞分權(quán)原則，也不違反憲法的規(guī)定。    （三） 立法權(quán)代理說與立法權(quán)轉(zhuǎn)移說    “立法權(quán)代理說”和“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”與前面的兩種理論不同，它們是 “洋為中用”的學(xué)說，至少經(jīng)過了我國學(xué)者的加工改造。

15、這兩個理論主要用來解決授權(quán)立法的位階問題，但同時也可以說明授權(quán)立法的效力來源或者授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來源。    從筆者掌握的有限資料來看，最早介紹“立法權(quán)代理說”的是龔祥瑞教授，他在比較憲法與行政法一書中說：“委任立法是基于法律授權(quán)的立法，是法律委任行政當(dāng)局制定具有法律內(nèi)容和法律效力的法規(guī)，其權(quán)限由授權(quán)法規(guī)定?！薄白h會仍舊是最高立法機關(guān)，因為所有這些執(zhí)行機構(gòu)如無議會的委任，是不能立法的，因此行政立法只能是委任立法。委任立法只能是行政行為，不是主權(quán)者的行為。”“不論直接授權(quán)還是間接授權(quán)，凡是委任立法都具有法律同等的效力，其理論根據(jù)就是民法的代理說。代理人在代理權(quán)限內(nèi)，

16、以被代理人的名義進(jìn)行的民事活動，直接對被代理人發(fā)生效力。”5（p436-437）這段文字后來經(jīng)常被學(xué)者們引用。但是也有很多學(xué)者對“立法權(quán)代理說”進(jìn)行了批駁，其中最有力的理由是授權(quán)立法中的授權(quán)與民法代理中的授權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別，用民法中民事權(quán)利之間的代理制度套用國家權(quán)力之間的關(guān)系是不適當(dāng)?shù)摹Ｊ跈?quán)立法的構(gòu)成與實踐并不符合民法代理制度的要求。授權(quán)立法規(guī)范制定主體不是以授權(quán)機關(guān)的名義，而是以被授權(quán)機關(guān)的名義制定的，授權(quán)立法的責(zé)任也不是由授權(quán)機關(guān)承擔(dān)，而是由被授權(quán)機關(guān)承擔(dān)。盡管“立法權(quán)代理說”存在以上缺點，但是筆者以為，用它來說明行政機關(guān)進(jìn)行授權(quán)立法的權(quán)力來源還是恰當(dāng)?shù)?，因為行政機關(guān)只是執(zhí)行法律的機關(guān)，本來

17、沒有立法權(quán)，它們之所以能夠制定行政法規(guī)和規(guī)章，就是因為立法機關(guān)的委托或授權(quán)，授權(quán)法應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)立法的唯一權(quán)力來源。授權(quán)立法中的授權(quán)一般可以認(rèn)為相當(dāng)于委托代理中的特別代理，有一定的代理范圍；民法中的利己代理屬于代理權(quán)的濫用，授權(quán)立法中的行政機關(guān)謀取部門利益等也屬于授權(quán)立法權(quán)的濫用；委托代理終止的特別原因中的代理事物完成、授權(quán)行為附有終期的而期限屆滿等等都可以為授權(quán)立法制度所借鑒。再者，“立法權(quán)代理說”只是借助于民法的代理制度加以比喻，不必苛求每一個環(huán)節(jié)都與民事代理完全相同。因此，不能完全否定“立法權(quán)代理說”。    “立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”認(rèn)為授權(quán)立法中授權(quán)立法權(quán)基于授權(quán)

18、機關(guān)的授權(quán)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到被授權(quán)機手中，由被授權(quán)機關(guān)行使。它是“立法可以因情勢變更之需要而由一個立法主體轉(zhuǎn)移到另一個立法主體的理論。”“某一法定立法權(quán)，由享有該項立法權(quán)的立法主體通過授權(quán)這一行為，轉(zhuǎn)移到另一個無此項立法權(quán)的國家機關(guān)，另一個國家機關(guān)就獲得該項立法權(quán)限。該項權(quán)限此時就成了接受授權(quán)的機關(guān)的權(quán)限的組成部分了。所以，授權(quán)立法改變了法定立法權(quán)的性質(zhì)和主體屬性，產(chǎn)生了轉(zhuǎn)移，改變了法定立法權(quán)的劃分。”6（p212，217）“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”用來說明授權(quán)立法的位階時，得出授權(quán)立法的位階與被授權(quán)機關(guān)在國家機關(guān)的地位相一致的結(jié)論，這個結(jié)論有一定的合理性。但是，轉(zhuǎn)移說本身是有問題的，甚至是危險的。首先，立法權(quán)屬于代議機關(guān)是民主與法治的根本原則，其他機關(guān)不應(yīng)當(dāng)享有立法權(quán)，立法機關(guān)不能將人民授予的立法權(quán)轉(zhuǎn)移出去。立法機關(guān)授予行政機關(guān)在一定條件下的立法權(quán)，行政機關(guān)只是獲得了類似“使用權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”的權(quán)力，并不享有立法權(quán)的所有權(quán)。如果按照“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”，立法機關(guān)授予行政機關(guān)立