中國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實施障礙及其對策研究

1、中國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實施障礙及其對策研究 摘要：本文分析了我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾大實施障礙，進而提出排除障礙的相關法律措施。關鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實施障礙 法律措施一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實施障礙中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎不完善反壟斷必須有良好的制度基礎，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺反壟斷法，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員

2、和學者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有反不正當競爭法中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準入、價格確定以及普遍服務等）時，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權管理的功能混雜一體。如獨立性、專業(yè)化的管制機構至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混

3、亂。（二）缺乏充分的反壟斷預警系統(tǒng)在反壟斷的法律規(guī)制中，應當有發(fā)達的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關利益群體的意見構成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業(yè)、其他相關行業(yè)甚至專家學者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。（三）市民社會發(fā)育不良，消費者運動發(fā)展不充分市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關系與整合形態(tài)，是與市場經(jīng)濟和民主生活相聯(lián)系

4、的、獨立于政治國家的民間自治領域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。2這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權力和經(jīng)濟力量對社會整體秩序和個體權利的侵害。改革開放20年來，我國經(jīng)濟體制改革一直在朝著產(chǎn)權的多元化（社會化）和經(jīng)濟運作的市場化方向邁進，其直接的結果就是促進了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場

5、主體的現(xiàn)代意識和民間社會組織化程度都有所增強。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發(fā)展起來的市民社會以及由此產(chǎn)生的市民權利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受“順民”情結的熏陶，面對強大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權益而戰(zhàn)呢？消費者運動是消費者自發(fā)或有組織地進行的旨在保護自身權益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發(fā)端于十九世紀90年代的美國，并于二十世紀中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現(xiàn)代消費者保護立法的進程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經(jīng)營者。1我國消費

6、者組織于二十世紀80年代開始出現(xiàn)，目前，消費者運動已經(jīng)作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質(zhì)普遍較低，各級消費者組織的維權活動經(jīng)驗不足，并未充分發(fā)揮其作為消費者權益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經(jīng)濟力量的威懾力。 二、法律對策（一）法律規(guī)制的原則其一，壟斷經(jīng)營與自由競爭并舉對于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務從其他業(yè)務中分離出去，政府繼續(xù)對其進行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異的需要，法律應當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制，并出臺反壟斷法等競爭法來規(guī)

7、范公用企業(yè)的市場行為，防止其濫用優(yōu)勢地位，必要時可以授權一定機構對過于龐大的公用企業(yè)進行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運用一般規(guī)則進行一般控制也是不明智的，應當針對不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營權，可以嘗試對壟斷業(yè)務的經(jīng)營權之授予采取特許權形式，并且應當通過市場化的競爭方式來授予特許權，即通過招標方式進行概括競爭，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來負責經(jīng)。在特許權經(jīng)營期間，主管部門負責全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營者由嚴重違規(guī)即可解除特許權在特許權經(jīng)營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經(jīng)營者；而對于競爭性業(yè)務，應保障甚至促使多

8、家企業(yè)進入企業(yè)，積極參與市場競爭。同時依法規(guī)范企業(yè)市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營活動完全由企業(yè)根據(jù)市場行情和國家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務的性質(zhì)和特點，區(qū)分實行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟效益，實現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟兼容的有效競爭，提高行業(yè)經(jīng)營效率。 其實，區(qū)分強自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，對公用企業(yè)進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的中華人民共和國電信條例把電信業(yè)分為基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務，前者是指提供公眾網(wǎng)絡基礎設施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本

9、話音通信服務的業(yè)務，后者是指利用公共網(wǎng)絡基礎設施提供電信與信息服務的業(yè)務。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的試點工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網(wǎng)絡提供服務的其他行業(yè)，如天然氣供應，雖然有學者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。其二，行業(yè)立法與專門立法并舉一方面，針對公用企業(yè)各領域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機構的職能，對市場準入條件、定價、服務質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。不恰當?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo主義當然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預的領域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對

10、各行業(yè)的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應公共部門之間的關系，真正實現(xiàn)政企分開，有利于確定相應的行業(yè)目標，規(guī)范政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的管理行為。另一方面，制定公用企業(yè)法之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運作機制、監(jiān)督程序、定價程序等事項。其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉對公用企業(yè)壟斷進行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機構建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競爭性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機構無法解決這些領域的競爭問題，還需要強有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領域和企業(yè)經(jīng)營活動，必然會引起管轄權沖突，甚至會出現(xiàn)兩

11、個機構對同一個市場行為得出性質(zhì)相反結論的情況，使經(jīng)營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構之間的權力配置和行使關系，降低經(jīng)營風險和社會成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。反壟斷執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間的權力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權力并保證其效果的發(fā)揮，各國實際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領域或者不同的問題需要適用不同的權力配置結構，構筑多樣化的權力配置格局，充分發(fā)揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實際情況，無論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法

12、各自的制度建設，還是兩者相互關系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監(jiān)管機構的設置情況看，計劃經(jīng)濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個政府機構，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場結構、規(guī)范市場行為為出發(fā)點和目標，準入管制、財務狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機構更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執(zhí)法權沒有一個機關可以理直氣壯地行使。負責反壟斷法起草的國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關的理由，而國家計委價格法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前

13、行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。工商部門對不正當競爭的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問題。這就結果造成了政府機關間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結構，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機構的權力與反壟斷機構的權力時，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權力的作用。 （二）法律法規(guī)體系的完善在我國，出于行政部門維護公有制經(jīng)濟權威的權力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機構繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個行業(yè)的改

14、革最初都是由行業(yè)主管部門主導的，但最后主導權都轉到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然國務院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導權易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運營狀況的只能是人大或其授權的國務院制定的法律，相關主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶

15、來的壟斷色彩。這樣，對公用企業(yè)壟斷進行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應當由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內(nèi)的競爭立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競爭活動的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。（三）法律規(guī)制制度的重建其一、規(guī)制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟規(guī)模過大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業(yè)進行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場集中

16、度。根據(jù)實踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環(huán)節(jié)的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應當基于公用企業(yè)在提供社會公共產(chǎn)品或服務上的特殊性對公用企業(yè)的契約自由進行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費者提供產(chǎn)品或服務。（3）禁止強迫交易或搭售。我國1993年頒布的反不正當競爭法第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規(guī)定。此后不久，國家工商行政管理局發(fā)布了關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定在第四條列舉的公用企業(yè)的反競爭行為中，也提到了這一行

17、為。鑒于強迫交易或搭售行為在我國公用企業(yè)中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對待。法律應明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔向其他經(jīng)營者開放管網(wǎng)的義務，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)分開之后，新的競爭者要在非壟斷環(huán)節(jié)進行有效運營，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競爭企業(yè)收取的費用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務直接關系到后者的經(jīng)濟效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競爭性行業(yè)經(jīng)營者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場競爭環(huán)境的必然之舉。 其二、政企分開我國的公用

18、企業(yè)的政企關系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權機關，又是所有者、經(jīng)營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業(yè)同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營，就必須在各種情況下努力實現(xiàn)政企分開的目標。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產(chǎn)管理權和經(jīng)營權交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯(lián)系需要一個過程。一方面要在產(chǎn)權、人事權等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐

19、帶，取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關系。政府進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，要將獨立的財產(chǎn)權交由企業(yè)自己來行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。其三、產(chǎn)權和投資多元化從產(chǎn)權制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經(jīng)營，別無分號；二是國家獨資經(jīng)營，不

20、許其他資本進入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機場，外資進入通信設備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個別地區(qū)的嘗試，還存在準入政策和思想觀念上的障礙。其實，國家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營固然重要，國有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設施的建設，通過多元的產(chǎn)權制度引入競爭，建立完善的企業(yè)法人治理結構，增強企業(yè)活力。我國加入WTO后，吸引外資進入這些領域，將給我國公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)和動力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新

21、洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權結構。3在這方面，財產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進外資來講，可以是合資的，也可以是獨資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強、對國家安全特別重要的領域，不但可以而且是必須由國家獨資。在改革產(chǎn)權制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導到公用企業(yè)的各個領域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的

22、狀況，由企業(yè)來投資，減少風險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領域。其四、改進公用企業(yè)的價格管制（1）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國電力法第三十六條規(guī)定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營成本的沖動，我國公用企業(yè)經(jīng)營成本居高不下，在一定程度上

23、與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關聯(lián)；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經(jīng)濟因素的情況下，必須依賴于對企業(yè)經(jīng)營信息的充分掌握，但由于這事關企業(yè)自身的經(jīng)濟利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價格難免會損害消費者的正當權益。（2）進一步發(fā)揮價格聽證會的作用。我國價格法規(guī)定，公用企業(yè)定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價規(guī)則缺乏公開性，公眾無法了解公共產(chǎn)品和服務的成本構成情況，價格聽證制度有利

24、于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業(yè)定價的科學性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權，實際效果并不理想。實際上，嚴格的公共定價制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應包括各消費者組織代表、財政部門代表、行業(yè)協(xié)會代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應建立代表審查與推選制度。（四）構建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機制首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構代行反壟斷執(zhí)法權的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機構。我國部分行政部門在行使反不正當競爭權力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進行處理，但實

25、際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機構的雛形。有學者在分析現(xiàn)階段中國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構面臨的尷尬處境時指出，"在基礎設施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關注的熱點，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構成為眾多批評的對象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨行使反壟斷執(zhí)法權力的合法性與社會認同，必須對這種權力配置進行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機構與反壟斷機制。 其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度（1）監(jiān)管的目標定位。現(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標應當是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷

26、行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。（2）監(jiān)管權的安排?？偟膩碚f，監(jiān)管權應當包括市場準入、定價政策、競爭政策以及普遍服務政策四個方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟特征的差異，對于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應當實施不同的監(jiān)管，如對壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎上加強價格監(jiān)管，對競爭性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價）實行市場定價；加強對壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權的設置還涉及到監(jiān)管機構與政府有關部委的職能劃分問題。獨立的監(jiān)

27、管機構對于監(jiān)管權的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場準入和價格管制是電監(jiān)會的重要職權，但這兩項權力都掌握在國家計委手中，“原先存在的管理機構和組織在這次改革中是否有獻身精神，能否將權力向新的體制下的電監(jiān)會移交，這是我們應該關注的重點?！眲⒓o鵬說，電監(jiān)會體制的定位和政府體制的交接是一個難點。4盡管我國的政府機構改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環(huán)境對政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉變的工作更有待深入。國家計委的權力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個超然的制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)

28、控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強的技術性和專業(yè)性，國家計委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應這項工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會在這方面具有較多的優(yōu)勢，完全剝離計委的價格管制權也是非常不現(xiàn)實的。比較合理的做法應當是在保留和完善計委對于價格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會根據(jù)國家的價格政策對電力行業(yè)的價格進行調(diào)整的權力。也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監(jiān)管委員會負責實施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。（3）監(jiān)管機構的設立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機構既不能是政府機關，也不能是公共機構，而應是獨立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個機構必須具有高度的獨立性和權威性，就像德國聯(lián)邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當競爭和反壟斷案件的管轄權和裁決權，其生效判決具有強制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預其行使職權。如