淺析行政民事交叉案件審理模式

1、淺析行政民事交叉案件審理模式    關(guān)鍵詞:行政民事交叉案件 分開審理 行政附帶民事訴訟 民事附帶行政訴訟 一、民事與行政交叉案件的界定及其類型分析 (一)交叉案件的內(nèi)涵 民事問題與行政問題交叉案件,又稱“行政爭議與民事爭議的交織,1“民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件”,指的是在案件的審理過程中,同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議,兩個爭議在內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性,在處理結(jié)果上互為前提條件的一種爭議形式。其特征為:第一,法院先前已受理了某一個爭議,但未審理終結(jié),而前一個爭議的解決牽連到后一個爭議,法院必須解決兩個訴訟的審理順序。 第二,在法律事實上具有關(guān)聯(lián)性。 第三,處

2、理結(jié)果上具有因果關(guān)系或者前提條件。筆者以為定義民事與行政爭議交叉案件不以相互影響為必要,因為有的民事與行政爭議的交叉案件在法律事實上雖有聯(lián)系,但處理可以單獨進(jìn)行民事、行政訴訟,彼此判決結(jié)果互不影響。 (二)民事與行政爭議交叉案件的類型分析 根據(jù)民事、行政爭議之間的主次關(guān)系,可將民事、行政交叉案件主要劃分為以下三種類型: 1.以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件 以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件,通常出現(xiàn)在民事訴訟過程中,是因民事爭議而引起的訴訟。在民事訴訟中,民事爭議的解決取決于行政行為的合法性時,行政行為即成為民事爭議處理的前提條件,或者成為附屬問題。實質(zhì)上這類案件的訴訟標(biāo)的是解決民

3、事爭議。包括兩種:一種是當(dāng)抽象行政行為作為審理民事案件的依據(jù)時,法院首先要解決該抽象行政行為的合法性問題。另一種是當(dāng)具體行政行為作為當(dāng)事人主張事實的證據(jù)或者抗辯理由時,也必須解決該具體行政行為的合法性問題。 民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件的特點為:第一,這類爭議案件發(fā)生在平等主體之間,是因民事行為而非行政行為引起,本質(zhì)上屬于民事爭議案件。但由于行政行為的介入使民事爭議變得更為復(fù)雜。第二,這類案件的審理中,行政問題具有重要地位,是民事訴訟的審判前提,不解決前提問題,民事爭議無從解決。 2.以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件 以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現(xiàn)在行政訴訟中,它

4、是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)或組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時,請求法院審理平等主體之間民事的訴訟形式。其特點為:第一,該類交叉案件民事與行政爭議同時存在,但行政爭議是訴訟的核心,民事爭議作為附帶問題出現(xiàn);第二,這類交叉案件在法律及事實或者處理結(jié)果上都有關(guān)聯(lián);第三,這類案件可以分開審理,但民事案件的解決以行政案件的解決為前提。 3.行政爭議和民事爭議并重的交叉案件 這類案件中,行政爭議由民事爭議引起,但爭議當(dāng)事人的訴訟目的在于解決民事爭議,只有民事、行政爭議同時解決,當(dāng)事人的訴訟目的才能實現(xiàn)。在行政裁決案件中,行政相對人不服行政機關(guān)對民事爭議所作居間

5、裁決提起行政訴訟要求撤銷行政裁決行為,同時要求法院對所裁決的民事爭議一并作出處理而引發(fā)的交叉爭議案件是這類案件中最常見的情形。 二、行政訴訟與民事訴訟交叉案件的審理模式 我國目前在行政爭議與民事爭議交叉案件的處理方式上是“百花齊放,百家爭鳴”。在我國的審判實務(wù),占主導(dǎo)地位的審理模式是分開審理模式,但該模式存在很多缺陷。同時,筆者對合并審理模式進(jìn)行分析,認(rèn)為其具有合理性,符合我國現(xiàn)實,因而具有可行性。 (一)分開審理模式及其評價 1.分開審理 分開審理這一模式也被稱為傳統(tǒng)模式,這種模式的觀念就是嚴(yán)格按照民事與行政審判的分工進(jìn)行審判,即對于民事爭議,應(yīng)當(dāng)由民事審判庭進(jìn)行審理,而涉及到行政爭議的,則

6、應(yīng)當(dāng)由行政審判庭進(jìn)行審理,兩個庭之間各自獨立審理。 在分開審理模式中,還分為民事先行、行政先行、民事行政分別進(jìn)行三種具體審理模式。民事先行就是在處理此類交叉訴訟時,民事訴訟先于行政訴訟進(jìn)行,當(dāng)民事爭議解決后再解決行政爭議,行政先行亦然,而民事行政分別進(jìn)行則是指法院完全可以分別審理,分別審理時一案可不以另一案的處理作為定案根據(jù)。2 “先行后民”指如果民事訴訟中涉及到具體行政行為的合法性問題,應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟,等待行政訴訟的判決,因為行政訴訟的判決對民事訴訟具有預(yù)決的效力。相當(dāng)數(shù)量的民事主體資格是通過一定行政行為賦予的,因此,如果對民事主體一定的民事主體資格產(chǎn)生爭議。就必須先行對行政許可行為或者行

7、政確認(rèn)以提起行政訴訟的方式進(jìn)行審查;行政行為是某些民事法律行為的法定程序要件;行政行為是某些民事權(quán)利與民事責(zé)任承擔(dān)的依據(jù),如土地使用權(quán)的擁有是通過人民政府的行政確權(quán)行為而實現(xiàn)。這里行政行為事實上已經(jīng)成為民事訴訟的先決問題。只是放眼其它國家和地區(qū)。在德國,已有不少學(xué)者對行政優(yōu)先原則提出質(zhì)疑,并認(rèn)為行政行為的合法性推定不符合法治國家原則。一般而言,“先行后民”主要適用于民事爭議解決相較于單純行政爭議解決復(fù)雜一些或二者復(fù)雜相當(dāng),且行政爭議又必須先行解決的情形,這一情形具體來說有兩種:一是先提起行政訴訟解決行政爭議,然后等行政訴訟結(jié)束之后,再提起民事訴訟解決民事爭議;二是當(dāng)事人對行政爭議和民事爭議交叉

8、的案件先提起民事訴訟的,須先中止民事訴訟,等待當(dāng)事人提起行政訴訟,行政爭議解決后,再恢復(fù)民事訴訟。        而“先民后行”是指在某些行政爭議與民事爭議交織的案件中,民事爭議的解決是行政訴訟的條件時,應(yīng)該先審理民事爭議,然后解決行政爭議。當(dāng)然這需要:第一,人民法院內(nèi)部不同審判業(yè)務(wù)庭之間的協(xié)調(diào),理順兩個訴訟之間的關(guān)系;第二,如果暫緩解決行政訴訟不影響行政效率。 2.對分開處理模式的評價 分開審理模式具有一定的合理性,這種處理方式有立法上的依據(jù),由于民事與行政審判有各自的一套程序,跟著程序走即可,不存在無法可依的情

9、況,在解決某些行政爭議是民事爭議的前提或者民事爭議過于復(fù)雜的案件中還是有一定可取之處的。但是該模式在實踐中卻容易產(chǎn)生這樣的問題:第一,拖延周期長,當(dāng)事人訴累沉重;第二,浪費司法資源,訴訟程序混亂;第三,出現(xiàn)矛盾判決,損害司法權(quán)威;第四,出現(xiàn)管轄空白,百姓權(quán)利得不到救濟;第,五受行政權(quán)不當(dāng)牽制,有時背離實體公正。這些問題是由于該模式的特點所導(dǎo)致的:需要啟動的訴訟次數(shù)比較多、解決問題所需要的時間比較長;民事與行政審判庭經(jīng)常對同一事實進(jìn)行重復(fù)認(rèn)定;法院之間或者業(yè)務(wù)庭之間不進(jìn)行溝通,各管各的,導(dǎo)致矛盾判決;對行政權(quán)司法審查范圍和效力沒有一個標(biāo)準(zhǔn)可依。3 分開審理,一旦前提問題啟動在再審程序,則整個民事

10、行政程序都需要重新啟動,再一次會陷人循環(huán)訴訟、重復(fù)訴訟,該模式在學(xué)界飽受批評,但在實踐中它依然被廣泛采納,最為主要的原因還是在于我國法律在此方面的空白,由于法律規(guī)定的空白,導(dǎo)致實踐出現(xiàn)如此困境。 (二)合并審理及其評價 行政訴訟與民事訴訟一并審理,即對于行政爭議與民事爭議交織的案件。人民法院在審理其中一種案件時,根據(jù)當(dāng)事人的申請,由同一審判組織依據(jù)不同的訴訟程序?qū)ο嗷ソ豢椀牧硪话讣?審理并作出裁判的司法活動。其既包括以行政訴訟為主,附帶解決民事爭議;也包括以民事訴訟為主,附帶審理行政爭議。由此可見,所謂行政附帶民事訴訟是中國法學(xué)特有的概念,應(yīng)該屬于一并審理的一種方式。 1.行政附帶民事訴訟 合

11、并審理模式包括行政附帶民事訴訟制度和民事訴訟附帶行政訴訟制度。行政附帶民事訴訟,是指在行政訴訟過程中,人民法院根據(jù)當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的申請,受理與被訴的具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議,將行政爭議與民事爭議一并審理,一同判決的訴訟制度。 行政附帶民事訴訟案件成立的條件和主要特征。第一,同時存在行政訴訟與民事訴訟。第二,行政訴訟與附帶的民事訴訟之間具有關(guān)聯(lián)性,即附帶民事訴訟與被訴的具體行政行為密切相關(guān),被訴具體行政行為處理的事項涉及到當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第三,行政訴訟請求與附帶的民事訴訟請求有內(nèi)在的聯(lián)系。第四,行政訴訟案件和附帶民事訴訟案件屬于同一法院管轄。第五,當(dāng)事人在行政訴訟過程中

12、提出民事訴訟,即兩個訴訟必須發(fā)生在同一訴訟程序中。 對該模式的評價評價:行政附帶民事訴訟,由行政庭在審理行政爭議的同時將與其相關(guān)聯(lián)的民事爭議一并審理,避免了對一些事實由當(dāng)事人重復(fù)舉證、法院重復(fù)查明和認(rèn)定,可以節(jié)約司法資源,提高訴訟效率,及時保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益;方便了當(dāng)事人訴訟,為當(dāng)事人節(jié)約了時間、精力和金錢,有利于保障法院裁判的統(tǒng)一性,保障案件處理的公正與準(zhǔn)確。 2.民事附帶行政訴訟 民事附帶行政訴訟是指在民事案件的審理過程中對于關(guān)涉民事裁判的行政行為的合法性通過司法途徑一并做出審理的訴訟方式和制度,其對行政行為的審查不是訴訟中要解決的主要問題,但卻是正確做出民事裁判的前提。它和行政附帶民事

13、訴訟中的行政訴訟與附帶的民事訴訟的“可分離性”不同,這兒的民事訴訟與附帶行政訴訟具有“不可分離性”。其實,民事附帶行政訴訟并非是個標(biāo)新立異的命題,馬懷德教授曾指出,正如刑事可以附帶民事訴訟,行政訴訟可以附帶民事訴訟,“民事訴訟也可以附帶行政訴訟”,它“符合訴訟經(jīng)濟的要求”。4 法院在民事訴訟中,不僅可以審查,而且應(yīng)當(dāng)審查具體行政行為的合法性。主要理由有:第一,符合證據(jù)理論的趨向。由于具體行政行為在民事訴訟中是以當(dāng)事人支持自己的主張或作為抗辯理由的證據(jù)的形式出示給法庭的,因此,法院必然要遵循證據(jù)審查的規(guī)則,對證據(jù)的真實性、關(guān)聯(lián)性和合法性進(jìn)行審查。傳統(tǒng)理論認(rèn)為其中的合法性是指作為證據(jù)的事實材料必須

14、符合實體法的要求并依法定程序而取得,簡言之,僅是指證據(jù)形式上的來源上的合法性。這種觀點在新形勢下己顯得不合時宜,因此它無法用來指導(dǎo)解決證據(jù)審查實踐中出現(xiàn)的問題。第二,符合司法解釋的規(guī)定。現(xiàn)行法律雖無明文規(guī)定,但若干司法解釋己經(jīng)明確指出,民事訴訟中可以審查具體行政行為的合法性,并否定違法具體行政行為的有效性。第三,符合司法便民的原則。司法便民原則是我國司法制度的基本原則之一,包括司法活動便民和司法程序便民等方面。民事訴訟中審查具體行政行為的合法性也是司法便民原則的一種要求和體現(xiàn),它明顯具有便利群眾訴訟、減輕當(dāng)事人訟累的功效。因此,“當(dāng)民事訴訟需要以行政機關(guān)的具體行政行為的合法性為基礎(chǔ)時,法官即應(yīng)

15、適用行政訴訟程序,審查其是否合法并作出裁決,然后再繼續(xù)民事訴訟,無須中止民事訴訟”。因此,民事附帶行政訴訟實屬應(yīng)然之舉。唯有如此,維護(hù)社會的秩序和正義,從而彰顯法治的終極關(guān)懷。        參考文獻(xiàn): 1 江偉 范躍如:民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究J. 中國法學(xué),2005(3) 2 汪自成:淺議行政訴訟中對民事爭議的附帶與并案理J. 人民司法,2003(8) 3 馬懷德 張紅:行政爭議與民事爭議的交織與處理J . 法商研究,2003(4) 4 馬懷德:行政訴訟原理M.北京:法律出版社,2003年版。 5 黃江:行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟問題探討J. 政治與法律,2001(5) 注 釋: 1.