中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹贫壤Ь撑c路徑選擇

1、中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹贫壤Ь撑c路徑選擇摘 要：糧食主產(chǎn)區(qū)的建設(shè)具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社 會(huì)效益。文章闡述了糧食主產(chǎn)區(qū)建立利益補(bǔ)償機(jī)制在促進(jìn)農(nóng) 業(yè)現(xiàn)代化和保障國(guó)家糧食安全方面的積極意義，并在總結(jié)糧 食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的主要特征基礎(chǔ)上提出了我國(guó)糧食 主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹贫壤Ь常罱K為解決該問(wèn)題從多個(gè)層面 提出了路徑選擇。關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū) ;利益補(bǔ)償機(jī)制 ;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 ;農(nóng)業(yè) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作者簡(jiǎn)介：張立迎，女，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副 教授，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理博士后流動(dòng)站研究人員， 從事農(nóng)業(yè)問(wèn)題研究 ;李翠霞， 女，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 教授、博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)問(wèn)題研究?；痦?xiàng)目

2、：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于糧食安全 的東北地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)與糧食生產(chǎn)良性竟協(xié)發(fā)展機(jī)制研究” ，項(xiàng) 目編號(hào)： 71173035中圖分類號(hào)： F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1000-7504 （2015）05-0072-06糧食是一種關(guān)系國(guó)家安全的非普通商品，糧食自給率 是出于國(guó)家糧食安全和供給保障而不可忽視的指標(biāo)，這一指 標(biāo)的關(guān)注常常導(dǎo)致市場(chǎng)均衡價(jià)格與糧食價(jià)格的背離。因此， 將糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制這一課題提上日程并進(jìn)行深入 研究，對(duì)于完善糧食支持政策、提高糧農(nóng)種糧積極性和收入 水平、加快糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展、促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制 的合理建立，從而維護(hù)國(guó)家糧食安全，均具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。一

3、、問(wèn)題的提出進(jìn)入 21 世紀(jì)以來(lái)，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題日益 成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究重點(diǎn)和熱點(diǎn)，理論界的研究熱情不 斷增長(zhǎng)，相關(guān)研究成果日益增多。陳錫文（ 2013）指出，建 立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)至少有四大環(huán)節(jié)不可回避，其中就包括國(guó)家對(duì)農(nóng) 業(yè)的支持保護(hù)體系，尤其是補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題 1 。余航（ 2011） 認(rèn)為，糧食補(bǔ)貼政策應(yīng)該有利于補(bǔ)償糧食生產(chǎn)的外部性，特 別是要能夠補(bǔ)償其機(jī)會(huì)成本，可以通過(guò)市場(chǎng)和稅收調(diào)節(jié)等措 施積極加以解決 2; 侯明利（ 2013）認(rèn)為，應(yīng)該仿效日本關(guān)于 糧食補(bǔ)貼的政策，構(gòu)建綜合糧食補(bǔ)貼政策，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè) 施投入，加快糧食補(bǔ)貼的規(guī)范化和法制化，從而提高糧食補(bǔ) 貼的效率 3;王立勇

4、、高偉 （ 2014）認(rèn)為，對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制 應(yīng)通過(guò)非貨幣化形式，如就業(yè)培訓(xùn)、工作安置、社會(huì)保障、 置換補(bǔ)償、異地移民安置、土地使用權(quán)入股等形式，從而提 高農(nóng)民的滿意度 ;4 沈瓊（2014）對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策 的目標(biāo)、對(duì)象和模式提出了改進(jìn)措施 ;5張揚(yáng)（ 2014）認(rèn)為， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須建立糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性補(bǔ)償機(jī)制，做到“硬 投入”與“軟投入”補(bǔ)償并重、政策公平與效率并舉、體制 機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償相結(jié)合 ;6 辛嶺、蔣和平（2014）對(duì)現(xiàn)有 的糧食補(bǔ)貼政策作了檢驗(yàn)，認(rèn)為國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持政 策對(duì)于我國(guó)的糧食生產(chǎn)、農(nóng)民收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到 了積極的作用，但政策仍有完善空間 7

5、。關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ) 償機(jī)制的研究較多，但也有些不足。一是缺乏對(duì)建立糧食主 產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵問(wèn)題和突出矛盾的研究，比如，沒(méi)有 實(shí)質(zhì)性的機(jī)制構(gòu)建構(gòu)想 ;二是很多研究停留在機(jī)制合理性研 究層面， 缺少對(duì)機(jī)制運(yùn)行的研究， 也缺少成功運(yùn)作模式 ;三是 較多研究關(guān)注于糧農(nóng)積極性，缺少對(duì)主產(chǎn)區(qū)政府積極性的研 究。這些問(wèn)題的解決都有賴于對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制內(nèi) 涵與特征的把握。二、中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的主要特征 基于改善糧食生產(chǎn)環(huán)境、調(diào)整糧食生產(chǎn)相關(guān)主體經(jīng)濟(jì) 利益和降低糧食安全成本而建立起來(lái)的利益補(bǔ)償機(jī)制是一 種充分考慮機(jī)會(huì)成本原則、具有協(xié)調(diào)和補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān) 系的激勵(lì)機(jī)制特征的有效制度，是一種

6、在當(dāng)前情況下不斷完 善和長(zhǎng)期持續(xù)實(shí)施的補(bǔ)償制度。糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制 涉及的利益群體包括政府、社會(huì)組織、國(guó)外政府與機(jī)構(gòu)等補(bǔ) 償主體和糧食農(nóng)戶、糧食研究單位與糧食企業(yè)等補(bǔ)償客體。 在堅(jiān)持外部監(jiān)督和內(nèi)部約束相結(jié)合、縱向和橫向補(bǔ)償相結(jié) 合、政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合等原則的基礎(chǔ)上，利益補(bǔ)償 機(jī)制主要采取專項(xiàng)階梯補(bǔ)貼、 財(cái)力性補(bǔ)償金、 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、 糧食保證金、贈(zèng)款、最低保護(hù)價(jià)和提供智力補(bǔ)償?shù)确謪^(qū)、分 層的補(bǔ)償方式，不管采取何種補(bǔ)償方式，在調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者積極 性、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量、保障農(nóng)民增產(chǎn)增收的同時(shí)，都要以提高 糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力為最終目的。糧食主產(chǎn)區(qū)所具有的獨(dú)有特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 一是

7、政府主導(dǎo)性。 在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中， 無(wú)論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、 地區(qū)與城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配差距的合理調(diào)節(jié)、政治體 制改革、法律和經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、先進(jìn)文化的形成、正確的價(jià) 值導(dǎo)向的確立，還是環(huán)境保護(hù)的投入，政府都應(yīng)該起到主導(dǎo) 作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在具有靈活配置經(jīng) 濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，在價(jià)格機(jī)制形成中又具有市場(chǎng)失靈的可 能性，特別是對(duì)于公共產(chǎn)品而言。 作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的糧食， 就是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也面臨著無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制本 身來(lái)協(xié)調(diào)耕地赤字區(qū)和盈余區(qū)的利益關(guān)系，因此，必然依靠 政府作為制度設(shè)計(jì)者、制度執(zhí)行者和利益分享者的多重身份 干預(yù)和實(shí)現(xiàn)彼此的利益均衡。二是市場(chǎng)輔助性。市場(chǎng)機(jī)制是

8、通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)與自由交換來(lái)實(shí)現(xiàn)配置的機(jī)制，本身也是價(jià)值 規(guī)律的實(shí)現(xiàn)形式。在糧食生產(chǎn)、銷售和流通過(guò)程中要充分發(fā) 揮市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和供求機(jī)制 的聯(lián)系與作用機(jī)理，當(dāng)然，前提是要保障對(duì)糧食安全和糧食 生產(chǎn)的調(diào)控。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制建立起競(jìng)爭(zhēng)、有序、統(tǒng)一和開放的糧食大市場(chǎng)，在為糧食生產(chǎn)者提供充足和有價(jià)值信息的同 時(shí)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)各地區(qū)糧食供需的平衡，而且能夠逐步實(shí) 現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和糧食產(chǎn)業(yè)鏈條的延長(zhǎng)。三是利益協(xié) 調(diào)性。利益問(wèn)題永遠(yuǎn)是個(gè)非常棘手和難以解決而又不得不去 協(xié)調(diào)和平衡的問(wèn)題。在糧食生產(chǎn)過(guò)程中，每一個(gè)利益相關(guān)者 都扮演著不同的角色和發(fā)揮著不同的作用，并在特定時(shí)期和 特定環(huán)境

9、中存在著出于個(gè)體理性和集體理性以及集體理性 之間的矛盾和沖突，因此，要使各自應(yīng)有的作用得到充分發(fā) 揮，彼此矛盾得到化解，從而激發(fā)各個(gè)利益相關(guān)者的主動(dòng)性 和積極性，就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新和制度安排，從相對(duì)利益協(xié) 調(diào)的源頭完善利益補(bǔ)償機(jī)制。四是權(quán)利保障性。各個(gè)利益相 關(guān)者都是自我最大經(jīng)濟(jì)利益的追求者，相關(guān)利益者沒(méi)有充分 的理性在利益的獲取和分配過(guò)程中順利達(dá)成一致，天生的 “貪財(cái)”心理會(huì)使得每一個(gè)人在利益分享問(wèn)題上喋喋不休， 除非有一個(gè)強(qiáng)有力的第三方協(xié)調(diào)或者強(qiáng)迫他們同意，因此， 構(gòu)建有效的制度約束平衡各個(gè)利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng) 濟(jì)利益是非常有效的途徑。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是良好經(jīng)濟(jì)秩序的保 障，特別是對(duì)糧食主產(chǎn)

10、區(qū)相關(guān)利益者經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利的 保障。前者主要包括勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等， 是特定主體實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利和享受特定物質(zhì)利益的保障; 后者主要是指監(jiān)督和約束職能的發(fā)揮。 8 三、中國(guó)糧食 主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹贫壤Ь硰膶?duì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的特征研究中發(fā)現(xiàn)，中 國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償在制度設(shè)計(jì)上存在如下問(wèn)題：（一）政府層面 近年來(lái)，國(guó)家制定了一系列保證糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的政策措施，不僅有效規(guī)避了糧食生產(chǎn)過(guò)程 中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，而且也降低了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的 生產(chǎn)成本，從而逐步實(shí)現(xiàn)了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?市場(chǎng)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。但是，仍然面臨著一些迫切需要 解決的問(wèn)題

11、。一是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施防范自然災(zāi)害的 能力缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定程度上具有“靠天吃飯”的特點(diǎn)， 糧食主產(chǎn)區(qū)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要地帶，近幾年由于薄弱的農(nóng) 業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施受到頻繁自然災(zāi)害的極大威脅。實(shí)際上，糧食主 產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是由來(lái)已久的，特別是北方的一些地 區(qū)，例如，農(nóng)田基本設(shè)施長(zhǎng)期缺乏資金投入而年久失修和嚴(yán) 重老化，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民公共積累不足，農(nóng)戶組織化程度低而無(wú) 法承擔(dān)有效的農(nóng)業(yè)基本設(shè)施建設(shè)。因此，種種有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ) 設(shè)施的局限嚴(yán)重阻礙了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。二是糧 食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制缺失。一方面，在很多主產(chǎn) 區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理不作為和不到位，缺乏損害賠償責(zé)任制 度的制定和日常維

12、護(hù)、 維修的實(shí)施 ;另一方面， 缺乏明晰的產(chǎn) 權(quán)制度，在產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓等過(guò)程中，要么產(chǎn)權(quán)主體意識(shí)不 明確，要么產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系不清楚。 從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言， 明晰的產(chǎn)權(quán)能夠建立起有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，能夠適時(shí)地 排解糾紛，從而降低交易費(fèi)用。在糧食主產(chǎn)區(qū)，由于缺少有 效的產(chǎn)權(quán)制度， 導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施存量不清、 管理混亂、 設(shè)備閑置以及資產(chǎn)損失等現(xiàn)象。三是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)投資缺失。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是保障糧食主產(chǎn)區(qū) 正常糧食生產(chǎn)的必要條件，一方面，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基建投資嚴(yán) 重不足，在某些地方呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，導(dǎo)致無(wú)法建立主 產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)和農(nóng)戶增收的長(zhǎng)效機(jī)制，投資不足已經(jīng)成為制 約十

13、三個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的主要因素 ;另一方面，國(guó)家開發(fā) 辦、國(guó)家水利部和國(guó)家計(jì)委都參與到主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)過(guò)程中，投資的部門過(guò)多過(guò)散，不僅由于難于協(xié)調(diào)而造成 重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也由于難于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)而造成社會(huì) 效益低下。目前，伴隨農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程形成了比較完整和逐步完善 的糧食主產(chǎn)區(qū)耕地使用、產(chǎn)權(quán)、管理與規(guī)劃的政策體系，并 由國(guó)家投資了一些旨在整理中低產(chǎn)田、治理鹽堿漬害、推進(jìn) 節(jié)水灌溉和建設(shè)旱澇農(nóng)田等提高耕地質(zhì)量的土地開發(fā)整理 項(xiàng)目，不僅有效鞏固了主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的自然基礎(chǔ)，也有效 保護(hù)了糧食主產(chǎn)區(qū)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。但是，糧食主產(chǎn)區(qū)耕 地使用和保護(hù)中仍然存在一些問(wèn)題。一是耕地面積不斷減 少。隨著

14、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 我國(guó)耕地供求矛盾日益突出， 生態(tài)退耕、城市面積擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)用地增加、 災(zāi)毀耕地以及盲目投資和重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致耕地面積特別是 糧田面積減少，加上土地荒漠化和中低產(chǎn)田改造的進(jìn)程不 快，耕地資源嚴(yán)重緊缺。二是耕地質(zhì)量不斷下降。在進(jìn)行上 述行為的過(guò)程中，造成耕地面源污染不斷蔓延擴(kuò)散，耕地生 態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重影響了耕地土壤的環(huán)境質(zhì)量和肥力狀 況，導(dǎo)致出現(xiàn)土地板結(jié)、病蟲害頻發(fā)和土壤養(yǎng)分失衡等現(xiàn)象 和退化現(xiàn)象。同時(shí)，由于盲目和非法圈占耕地、占而未用、 多占少用、未批先建等，導(dǎo)致不愿離開和失去土地的農(nóng)民以 兼業(yè)化的方式從事勞動(dòng)力外流活動(dòng)，耕地的大面積拋荒導(dǎo)致 利用效率逐步下

15、降。（二）市場(chǎng)層面 目前，全國(guó)十三個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)都將規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化作 為其建設(shè)的必然選擇，在產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，逐步實(shí)現(xiàn)了 集團(tuán)企業(yè) +農(nóng)戶、購(gòu)銷企業(yè) + 農(nóng)戶、加工企業(yè) +農(nóng)戶等多種產(chǎn) 業(yè)化模式以及“訂單式”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的方式。但是，主產(chǎn)區(qū) 在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方面也存在以下問(wèn)題。一是市場(chǎng)機(jī)制不完善。 產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和信息傳遞 中的積極作用。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)和土地的無(wú)效轉(zhuǎn)移 限制了大規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化的糧食生產(chǎn)，同時(shí)，由于農(nóng)民滯后的 思想意識(shí)、缺失的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)、薄弱的市場(chǎng)反應(yīng)能力和較 差的信息敏感度，使得適應(yīng)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力不足，建 立完善有效的市場(chǎng)機(jī)制，是主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)

16、營(yíng)的必然選擇。二是農(nóng)業(yè)資源利用率不高。糧食主產(chǎn)區(qū)的集約化程度低和經(jīng) 營(yíng)方式粗放是由于長(zhǎng)期存在的市場(chǎng)機(jī)制缺失、市場(chǎng)基礎(chǔ)薄 弱、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高等造成的，而這種狀態(tài)又導(dǎo)致了環(huán) 境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)缺失的農(nóng)業(yè)資源利用率低下的問(wèn)題。主產(chǎn) 區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)了糧食基地的快速建設(shè)和龍頭企業(yè)的 發(fā)展，但是也不同程度出現(xiàn)了得不償失的耕地破毀、三廢的 產(chǎn)生、生態(tài)環(huán)境的破壞以及農(nóng)戶的身體健康問(wèn)題，嚴(yán)重影響 了生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是糧食產(chǎn)業(yè)組織 結(jié)構(gòu)不完善。糧食主產(chǎn)區(qū)在我國(guó)存在的歷史不算長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)組 織體系和中介結(jié)構(gòu)等還在構(gòu)建中，導(dǎo)致糧食一體化和專業(yè)化 程度低下，農(nóng)民的利益因此無(wú)法得到有效保障，并且要承

17、擔(dān) 較多的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前處于產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建的探索階段，可以 充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家期貨市場(chǎng)在分散農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中風(fēng)險(xiǎn) 的經(jīng)驗(yàn)，并需要積極進(jìn)行市場(chǎng)化改革措施的探索。（三）微觀主體的權(quán)益層面 一是利益補(bǔ)償機(jī)制忽視了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等 公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)狀。公共產(chǎn)品是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排 他性的由國(guó)家政府提供的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本設(shè)施。長(zhǎng)期以來(lái)， 糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，老化毀損等現(xiàn)象司空 見慣，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本居高不下，也嚴(yán)重動(dòng)搖了糧食主產(chǎn) 區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位。目前，我國(guó)大多數(shù)糧食生產(chǎn)的 基礎(chǔ)設(shè)施都依靠財(cái)力本來(lái)就很薄弱的地方政府的投入，公共 產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足和資金投入嚴(yán)重不足是可想而知的結(jié)

18、果。 因此，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該充分考慮各個(gè)地區(qū)的 公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。二是利益補(bǔ)償機(jī)制忽視了糧食主產(chǎn)區(qū)政 府的積極性。目前，我國(guó)采取的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度是中央和 地方政府共同支付對(duì)其補(bǔ)償?shù)呐涮踪Y金。也就是說(shuō)，中央補(bǔ) 償多少，地方政府就要補(bǔ)償多少，中央補(bǔ)償越多，地方政府 支付的資金也就越多，從而形成了強(qiáng)省更強(qiáng)、弱省更弱的局 面，隨著糧食調(diào)撥至主銷區(qū)也就自然出現(xiàn)了 “窮省” 補(bǔ)貼“富 省”的不合理轉(zhuǎn)移性支付現(xiàn)象，使產(chǎn)糧大省陷入了產(chǎn)糧越多 負(fù)擔(dān)越重的尷尬境地。另一方面，國(guó)家出于保障糧食安全和 耕地警戒線的目的，限制糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)發(fā)展的程度和水 平，再加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，帶來(lái)主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收支

19、的 困難。三是利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異大。為了 調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)者的種糧積極性以充分保障國(guó)家糧食安全，我 國(guó)目前采取了按糧食種植面積補(bǔ)貼、按農(nóng)業(yè)計(jì)稅面積補(bǔ)貼、 按計(jì)稅常產(chǎn)補(bǔ)貼等糧食補(bǔ)貼方法，盡管每種方法都有各自的 適應(yīng)性，但是都或多或少存在一些問(wèn)題：第一種方法經(jīng)常出 現(xiàn)農(nóng)民虛報(bào)種植面積的情況， 實(shí)現(xiàn)運(yùn)行難度較大 ; 第二種方法 由于長(zhǎng)期統(tǒng)計(jì)方法不變，導(dǎo)致實(shí)際面積與計(jì)稅面積的偏差， 實(shí)際補(bǔ)貼極不合理 ;第三種方法簡(jiǎn)便易行， 但是容易出現(xiàn)糧食 作物和經(jīng)濟(jì)作物同時(shí)補(bǔ)貼而一部分種糧農(nóng)戶得不到補(bǔ)貼的 現(xiàn)象，積極性難以調(diào)動(dòng)?？梢?，這些補(bǔ)貼方式的旋轉(zhuǎn)與國(guó)家實(shí)施補(bǔ)貼的初衷是大相徑庭的。四是利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)

20、施行政 成本過(guò)高。目前，國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的補(bǔ)償方式和種類 盡管很多，但是實(shí)施過(guò)程中采用的依據(jù)、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不盡相 同，不同的補(bǔ)貼類別和補(bǔ)貼職能分屬不同的管理部門，很多 情況下，由于深入實(shí)地調(diào)查、登記造冊(cè)、匯總核實(shí)和張榜公 示等復(fù)雜的操作程序，多頭管理、多次發(fā)放造成人財(cái)物力資 源的極大浪費(fèi)，給基層帶來(lái)了巨大的經(jīng)費(fèi)支出和工作壓力， 不僅增加了補(bǔ)償?shù)男姓杀?，而且?guī)?lái)了工作效率的低下。 因此，只有逐步取消種種實(shí)施和操作過(guò)程中的不必要環(huán)節(jié)， 才能從根本上增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的保障能力。五是 利益補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中補(bǔ)償額度過(guò)小。實(shí)際上，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)作 物而言，以種糧作為致富的途徑長(zhǎng)期以來(lái)都不是可取的最佳

21、 方式，盡管國(guó)家采取了一些針對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼，但是具體實(shí)施 過(guò)程中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低而難以彌補(bǔ)糧農(nóng)利益，同時(shí)，種糧所 需生產(chǎn)資料成本的不斷上漲也抵消了國(guó)家的糧食補(bǔ)貼，因 此，糧農(nóng)通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼得到的實(shí)惠并不明顯，從而積極性逐 年下降，最佳選擇要么是種植經(jīng)濟(jì)作物取得較好的畝均經(jīng)濟(jì) 效益，要么外出打工。 四、糧食主產(chǎn)區(qū)建立合理利 益補(bǔ)償機(jī)制的路徑選擇為了更好地解決我國(guó)糧食安全問(wèn)題，糧食主產(chǎn)區(qū)的利 益補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題就顯得尤為重要，既要保證國(guó)家的穩(wěn)定安 全，又要讓糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食價(jià)格和收入不高的情況下安心 種植，這就形成了一個(gè)矛盾。 近期國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次視察東北， 對(duì)東北的經(jīng)濟(jì)提出了很多希望，作為祖國(guó)的大糧倉(cāng)，我們

22、認(rèn) 為不應(yīng)該簡(jiǎn)單的用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)該從國(guó)家層 面、糧食安全層面、為國(guó)家做出巨大貢獻(xiàn)層面、為發(fā)達(dá)地區(qū) 提供能源方面來(lái)給與理解和支持，因此，建立合理的糧食主 產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該從多個(gè)層面進(jìn)行，路徑選擇不是唯 一的。（一）國(guó)家制度建設(shè)層面 隨著國(guó)家糧食安全需要的變化，在集中財(cái)力辦大事和 重點(diǎn)突出原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)該建立健全用于維護(hù)糧食市場(chǎng)正 常流通秩序和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格的專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控資金，也就 是要建立健全國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。目前，可以從以下幾 個(gè)方面進(jìn)行改革。首先是提高對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶按糧食產(chǎn)量進(jìn)行 直接補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧的積極性，保障 國(guó)家糧食安全 ;其次， 降低直至

23、取消主產(chǎn)區(qū)財(cái)政配套資金， 由 國(guó)家財(cái)政承擔(dān)此項(xiàng)資金，以減少地方政府的累積債務(wù)，為地 方政府減壓， 使地方財(cái)政更多地用于其他領(lǐng)域 ;再次， 逐步推 進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食流通體制和流通企業(yè)的構(gòu)建和改革，根據(jù)糧食 市場(chǎng)價(jià)格和供求的變化，適時(shí)確定和調(diào)整糧食的收購(gòu)價(jià)格， 使流通體制成為國(guó)家用于糧食調(diào)控的真正載體，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī) 制配置資源和傳遞信息的作用 ;最后，加大中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn) 移支付，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的稅收等進(jìn)行減免和退稅，增加糧食 主產(chǎn)區(qū)政府的財(cái)政收入，使其有能力進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，進(jìn) 而達(dá)到留人、用人可持續(xù)發(fā)展的目的。（二）糧食主產(chǎn)區(qū)層面1. 健全國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)糧食補(bǔ)貼政策“惠普型” 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式實(shí)施多年來(lái)取

24、得了不錯(cuò)的效果， 但是仍需要不斷地探索和完善，不論是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼規(guī)模 和補(bǔ)貼范圍都要進(jìn)行調(diào)整，以便在更大程度上激勵(lì)農(nóng)戶種糧 的積極性。 9 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)該以農(nóng)戶外出務(wù)工或者種植經(jīng)濟(jì)作 物所取得的收益為底線，因此，重要的不僅僅是外在的補(bǔ)貼 數(shù)量，更為重要的是補(bǔ)貼方式的選擇。增加農(nóng)資補(bǔ)貼，政府 應(yīng)該通過(guò)監(jiān)督農(nóng)資質(zhì)量、規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)、調(diào)控農(nóng)資價(jià)格來(lái)保 證糧食的低成本和高效率生產(chǎn) ;完善直接補(bǔ)貼方式， 取消按計(jì) 稅面積直補(bǔ)的方式而采取土地面積和農(nóng)戶售糧數(shù)量相結(jié)合 進(jìn)行補(bǔ)貼的方式， 真正調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)戶的積極性 ;盡量減少補(bǔ)貼 過(guò)程中的不必要環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)克扣補(bǔ)貼金、多次發(fā)放以及 補(bǔ)貼信息不暢等不良現(xiàn)象的發(fā)生

25、，盡可能減少補(bǔ)貼的成本 ; 借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的做法，基于國(guó)家糧食安 全和農(nóng)民增收，對(duì)重點(diǎn)糧食品種采取農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策， 按照保護(hù)價(jià)進(jìn)行收購(gòu)。2. 健全糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政投入機(jī)制 重點(diǎn)加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)以下幾方面的財(cái)政投入力度： 加快推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)在科學(xué)養(yǎng)殖、栽培、良種培育與農(nóng)機(jī)具發(fā)明 等方面科技自主創(chuàng)新的步伐 ;加大國(guó)家財(cái)政對(duì)于主產(chǎn)區(qū)高標(biāo) 準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施以及中低產(chǎn)田改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的 扶持力度 ;逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套制度，基于技 術(shù)、政策和資金的合力作用，加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度 以提供更多用于充分調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性的公共產(chǎn) 品。一方面可以建立用于農(nóng)民補(bǔ)貼的糧食

26、調(diào)節(jié)基金，另一方 面也可以建立中央財(cái)政縱向的糧食直補(bǔ)資金。3. 實(shí)行糧食主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策 耕地保護(hù)不僅僅表現(xiàn)在運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政等手段 保障耕地的數(shù)量，而且要保障耕地的質(zhì)量，鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶 進(jìn)行技術(shù)改造和創(chuàng)新以改善耕地質(zhì)量。政府一方面可以建立 用于補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和政府耕地保護(hù)的耕地保護(hù)基金，另一 方面可以建立有效的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)土地使用進(jìn)行嚴(yán)格的論 證、聽證以及及時(shí)批報(bào)和布劃，嚴(yán)格限制非法占用。在耕地 保護(hù)政策的具體實(shí)施過(guò)程中，還要處理好經(jīng)濟(jì)作物與糧食作 物的關(guān)系、非農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系。4. 完善糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制 糧食生產(chǎn)受政策保障能力、自然災(zāi)害防范能力和耕地 保護(hù)

27、能力等多種因素的影響，面臨著多種不確定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) 和自然風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須建立糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī) 制，保護(hù)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，在提高降低風(fēng)險(xiǎn) 能力的同時(shí)，更為重要的是要調(diào)動(dòng)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極 性。在明確糧食保險(xiǎn)供給數(shù)量和方向的基礎(chǔ)上，建立政策性 糧食保險(xiǎn)發(fā)展模式，同時(shí)建立糧食巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散再保險(xiǎn)制 度，逐步建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移機(jī)制 ;通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等手 段，在不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍的過(guò)程中逐步加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 的扶持力度 ;通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和減免稅費(fèi)等手段， 逐步增加 農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)中商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的比重 ;通過(guò)委托代理方式， 積極加大商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的支持力度。（三）金

28、融政策層面 建立健全農(nóng)村金融體制，加快完善普惠型農(nóng)村金融制 度，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)金融扶植力度：通過(guò)積極發(fā)展金融和相關(guān) 配套服務(wù)企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、集約化和規(guī)?；?， 促進(jìn)農(nóng)民的增收 ;在規(guī)范農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上， 放松和 放寬對(duì)農(nóng)村金融的管制和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)服務(wù)于農(nóng)業(yè)和 糧食生產(chǎn)的民間借貸資金的使用效率積極性 ;基于金融支農(nóng) 的職能和責(zé)任，鼓勵(lì)農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司和 村鎮(zhèn)銀行等適合農(nóng)村特點(diǎn)與需要的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā) 展。（四）流通體系層面 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系的建立和完善，不僅有利于 主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的長(zhǎng)期合作、國(guó)家糧食安全，而且能夠?qū)崿F(xiàn) 區(qū)域糧食資源的良好配置和優(yōu)勢(shì)互

29、補(bǔ)。完善國(guó)家糧食儲(chǔ)備和 管理體系， 盡量降低糧儲(chǔ)成本 ;積極引進(jìn)糧食物流技術(shù)， 構(gòu)建糧食儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)，完善糧食運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，保障糧食物流信息系統(tǒng) 的平穩(wěn)運(yùn)行 ;通過(guò)減免稅費(fèi)、 招商引資等手段積極發(fā)展糧食主 產(chǎn)區(qū)的糧食加工產(chǎn)業(yè)，不僅在糧食加工和轉(zhuǎn)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增 值，提高糧食主產(chǎn)區(qū)比較利益優(yōu)勢(shì)，而且可以促進(jìn)一部分閑 置勞動(dòng)力的再利用。而今年提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”計(jì)劃為糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系的建立提供了新的視角?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的 使用，使得糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系實(shí)現(xiàn)智能化、系統(tǒng)化。 參考文獻(xiàn)1 陳錫文：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系 加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng) 業(yè)步伐，載經(jīng)濟(jì)研究 2013 年第 2 期.2 余航：公共財(cái)政支持中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以山東壽光大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)為例 ，載蘭州學(xué)刊 2011年第 9 期.3 侯明利：日本糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)及其啟示 ，載商 業(yè)研究 2013 年第 2 期 .4 王立勇、高偉：非貨幣補(bǔ)償制度與失地農(nóng)民補(bǔ)償滿 意度研究，載財(cái)政研究 2014 年第 4 期.5 沈瓊：糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)分析 ，載世 界農(nóng)業(yè) 2014 年第 5 期