行政主體之再思考

1、行政主體之再思考         06-10-30 11:45:00     作者：薛剛凌    編輯：studa20關(guān)于行政主體理論，筆者曾撰文對其予以分析，并希望學(xué)界對其進行檢討與反思。 有學(xué)者認(rèn)為該文只具批判性，并不具有建設(shè)性。 本文是對這一意見的回應(yīng)。雖然，筆者無意從原來的立場退卻，堅持認(rèn)為目前在行政法教科書中流行的行政主體理論既缺乏理論價值，也無益于行政組織法律制度的建立健全，但本文將從積極的角度研究行政主

2、體的內(nèi)涵，并對我國應(yīng)當(dāng)建立何種行政主體制度進行探討。一、主體與行政主體的內(nèi)涵研究行政主體，應(yīng)首先從主體以及行政主體的內(nèi)涵開始。在哲學(xué)上，主體是指有意識的人。 從法律上說，主體是指有獨立意志，可以獨立行動并獨立承擔(dān)責(zé)任的人。 主體一詞根源于人類對其自身的認(rèn)識。雖然在人類的歷史長河中，對人的主體性的認(rèn)識經(jīng)歷了漫長的過程，但現(xiàn)代國家大多肯定人的主體性。人的主體性，簡單地說，就是人作為人具有的自我意識，個人特殊性，獨立人格和意志自由。 人的主體性強調(diào)人作為人而具有的終極意義和自由意志，要求對個體的價值予以尊重。要求對個人獨立人格和自由意志的認(rèn)可，要求社會的發(fā)展應(yīng)以不斷地擴

3、充人的自由空間為目的。人的主體性體現(xiàn)在民事活動和政治活動兩個方面，因而在民主的國家，自然人都具有雙重身份，即民事主體和政治上的獨立主體。為適應(yīng)日益發(fā)展的社會的需要，民事主體從自然人發(fā)展到法人，政治上的獨立主體也從自然人發(fā)展到行政主體。法人是民事活動中自然人的延伸，行政主體則是政治活動中自然人的組合體，是自然人選擇的管理組織形式。主體概念最早與民事主體相聯(lián)。在西羅馬時代，隨著羅馬帝國對世界的征服，在法律上出現(xiàn)了市民法與萬民法并存的局面。只有羅馬市民才具有完全的民事權(quán)利主體資格。在這一時期，主體理論建立在自然人的基礎(chǔ)上。民事主體擴展到法人是在18世紀(jì)以后。雖然早在12-13世紀(jì)意大利注釋法學(xué)派就已

4、創(chuàng)造了法人這一法學(xué)術(shù)語，但當(dāng)時僅用來說明團體的法律地位，稱“法人是以團體名義的多數(shù)人集合”，而尚未達到在團體成員之外，更承認(rèn)獨立存在的抽象人格那樣的地步。 法人作為制定法上的概念，首先在1794年普魯士邦普通法典中出現(xiàn)，當(dāng)被1896年德國民法典采用時，其影響即擴大到全世界。 法人要件的基本點，就是保障團體達到相當(dāng)高的組織程度，能夠如同自然人一樣參與生活，介入市場。 民事主體的本質(zhì)特征是其具有相應(yīng)的民事能力。民事能力包含了權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。主體的范圍擴展到政治領(lǐng)域是近現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果。首先是個人在政治上被肯定為獨立的主體。現(xiàn)代民主國家無不承認(rèn)國民主權(quán)。

5、隨著個人在政治上獨立地位的確立和民主國家的建立，主體的理念逐步滲入到行政領(lǐng)域。行政主體作為一項行政法律制度普遍出現(xiàn)于西方社會，無論在大陸法系的法國、德國或日本，或在普通法系的英國、美國，都無一例外地采用了行政主體制度。與民事主體相類似，行政主體的本質(zhì)特征也在于其具有行政權(quán)利能力。即行政主體能夠獨立地組織公務(wù)，享有行政權(quán)利，負(fù)擔(dān)行政義務(wù)。此外，行政主體也具有行為能力和責(zé)任能力。行政主體能夠意思自治，通過其設(shè)立的組織獨立對內(nèi)對外活動并承擔(dān)其行為產(chǎn)生的法律后果。從主體的內(nèi)涵考慮，作為一個行政主體，應(yīng)具備以下條件：第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個人。行政主體為自然人的延伸，其存在的目的正

6、是為了實現(xiàn)一般個人無法單獨從事的事業(yè)。行政是對社會公眾提供服務(wù)的活動，即行政是以謀求社會成員共同利益為目的，因此，行政的擔(dān)當(dāng)者不可能是特定的個人，而必須是由社會成員組成的團體。第二，享有自身的利益。利益是任何一個主體所不能缺少的組成部分，無論是民事主體還是行政主體。缺少了利益，主體也就虛有其名。但民事主體所享有的利益與行政主體享有的利益各不相同。民事主體享有的利益主要是人身權(quán)益和財產(chǎn)利益；行政主體享有的利益則要廣泛得多，除了人身權(quán)益和財產(chǎn)利益外，還有自我組織、自我管理和自我發(fā)展的權(quán)利。第三，存在獨立的權(quán)利義務(wù)。獨立的權(quán)利義務(wù)是由行政主體的利益派生而來的，是其利益的具體化和法律化。自然人作為權(quán)利

7、義務(wù)的歸屬體是人作為人所具有的價值和尊嚴(yán)所決定的。法人作為民事權(quán)利義務(wù)的歸屬體則是法律擬制的結(jié)果。但由于法人制度的存在，自然人的民事活動空間變得更為廣闊。行政主體作為權(quán)利義務(wù)的歸屬體也是法律擬制的結(jié)果。行政主體由自然人組成，依法自我組織，自我管理，其目的是保障公民對行政的直接參與并實現(xiàn)行政分權(quán)。第四，具有獨立的意志。這里指主體者必須有獨立的意思表示能力，可以自由地決定自己的行為。獨立的意志是主體者的內(nèi)在要求，主體者獨立自在，不依附他人而存在。行政主體同樣如此。如果行政主體處處依附他人，則不再有主體可言。當(dāng)然，行政主體的活動也要受法律的約束，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。行政主體的獨立意志不能侵害其它

8、主體的利益。第五，能夠獨立承擔(dān)責(zé)任。任何主體都必須對自己的行為負(fù)責(zé)，這是法治社會對主體的基本要求。在人類社會，任何主體都不是孤立的存在，需同其它主體一起形成一個和平的秩序。為維護這一秩序，主體必須承擔(dān)其行為的后果，而無論是正面的后果還是負(fù)面的后果。行政主體同民事主體一樣，同樣需要對自己的行為負(fù)責(zé)。現(xiàn)代國家賠償制度的普遍建立正是行政主體承擔(dān)責(zé)任的一種具體表現(xiàn)。二、我國現(xiàn)行行政主體理論的弊端我國現(xiàn)行的行政主體理論認(rèn)為行政主體是享有行政職權(quán)，能夠獨立對外管理并能獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體主要有兩類：具有法定行政職權(quán)的行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。 行政主體論者認(rèn)為行政主體的采用可以避免

9、行政機關(guān)和行政組織概念的局限性，能夠較好地概括具有對外管理權(quán)限的組織。 法學(xué)研究中對一些復(fù)雜現(xiàn)象在術(shù)語上作相應(yīng)的技術(shù)處理本是無可非議，問題在于所采用的術(shù)語需要貼切地反映事物的本質(zhì)，如果所采用的術(shù)語不符合甚至扭曲了客觀事實，則極易對實踐造成誤導(dǎo)。我們不妨來分析一下行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織能否成為行政主體。的確，按照法律的授權(quán)，行政機關(guān)可以在其權(quán)限范圍內(nèi)活動。但行政機關(guān)是否因此就成為行政主體？行政機關(guān)為什么具有行政主體的資格？行政主體的本質(zhì)特征究竟是什么？在將行政機關(guān)界定為行政主體之前，需要首先回答這些問題。雖然，由于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機關(guān)可以獨立表示自己的意思，獨立對其主管事務(wù)進行

10、處理，但并不因此就成為行政主體，筆者認(rèn)為，行政機關(guān)不具有行政主體資格，不是實質(zhì)意義上的行政主體。首先，行政機關(guān)沒有自己獨立的利益。在我國，行政機關(guān)存在的目的是為了服務(wù)于特定的主體，即國家，不是為了自身的利益。 行政機關(guān)也不應(yīng)該有任何自身的利益。準(zhǔn)確地說，行政機關(guān)只能代表國家進行管理，而不是自足的主體。國家與行政機關(guān)的關(guān)系類似于民事活動中的代理關(guān)系。民事活動雖常有代理人的介入，但代理人決不是民事活動的主體。只有當(dāng)民事代理人作為民事活動的當(dāng)事人時，才以民事主體的身份出現(xiàn)。在行政活動中，行政機關(guān)基于人民的委托而進行管理。行政機關(guān)沒有自己的利益，也就意味著其不具備行政權(quán)利能力，不可能作為主體

11、而存在。其次，行政機關(guān)不能自行設(shè)立。在我國，行政機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)和地方各級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，受其監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。沒有國家或地方為依托，行政機關(guān)的存在就沒有任何意義。從這一角度看，行政主體也不是獨立的主體。再次，行政機關(guān)不具有獨立的地位。獨立性是主體的本質(zhì)屬性之一。在我國，除特別行政區(qū)行政機關(guān)外，其他行政機關(guān)都是在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)。國務(wù)院作為中央人民政府，有獨立的地位，但其他行政機關(guān)，包括地方各級人民政府都沒有獨立的地位。行政機關(guān)必須服從上級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，受上級行政機關(guān)的節(jié)制。雖然行政機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)有對外管理的權(quán)力，但這僅是一種代理漢，并不意味著其具有獨立地位，是獨立的主體。最后

12、，行政機關(guān)不獨立承擔(dān)責(zé)任。雖然行政訴訟法規(guī)定行政機關(guān)可作為行政訴訟的被告，但成為行政訴訟被告，并不意味著其承擔(dān)與此所產(chǎn)生的責(zé)任。被告可以有形式上的被告與實質(zhì)上的被告之分，行政機關(guān)作為行政訴訟的被告只具有形式意義，而責(zé)任的真正承受者是國家。這具體表現(xiàn)在二個方面：其一，行政訴訟的成本由國家負(fù)擔(dān)。對被告來說，行政訴訟的一切消耗，包括人力、物力的消耗由國家承擔(dān)。其二，行政訴訟的后果由國家承擔(dān)。如果行政機關(guān)在行政訴訟中敗訴、則無論是行政機關(guān)行為違法所產(chǎn)生的負(fù)面社會影響，或行政機關(guān)重新行為所需的費用都是國家承擔(dān)。此外，行政機關(guān)行為違法給相對人造成實際損害的，也由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。 從國外的情況看

13、，行政訴訟被告制度的設(shè)定主要是從技術(shù)上考慮，即方便當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴，而不意味著誰作被告，誰就承擔(dān)責(zé)任。在我國，法律法規(guī)授權(quán)組織也同樣不是實質(zhì)意義的行政主體。一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織沒有行政權(quán)利能力，沒有自身獨立的利益，也沒有獨立的地位。另一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織不具有獨立的責(zé)任，其行為后果歸屬于國家。和行政機關(guān)一樣，法律法規(guī)授權(quán)組織也可成為行政訴訟的被告，但同樣只具有形式意義?？梢?，我國的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是沒有“主體性”的“行政主體”，而非真正的主體。也許有學(xué)者會爭辯，我國的行政主體有自己的特色，只強調(diào)行政主體者必須有法定的職權(quán)，而不管它是否真正具有主體性。如真有此種辯解，則只能說明

14、我國行政主體理論的膚淺。因為任何學(xué)術(shù)概念都必須是能夠經(jīng)得起推敲和論證的。將沒有“主體性”的組織稱為主體，難于自圓其說。當(dāng)然，如果這里僅僅只是概念的誤用，也還無妨，問題是這一術(shù)語的誤用帶來了許多弊端。弊端之一：混淆了行政機關(guān)和個人在行政領(lǐng)域的地位。按照主權(quán)在民的原理，國家由人民組成。 我國憲法第2條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！眹业拇嬖诰褪菫榱舜_保公民個人的安全、利益和發(fā)展。因而，所有的法律制度，包括行政法律制度應(yīng)以公民個人為核心建立。國家之所以通過法律設(shè)置行政機關(guān)，授予行政機關(guān)權(quán)力，也是為了服務(wù)于個人。在個人與行政機關(guān)的關(guān)系上，個人始終處在主人的地位，而行政

15、機關(guān)則是為了服務(wù)于個人而存在。但我國現(xiàn)行的行政主體理論正好顛倒了個人與行政機關(guān)的關(guān)系，把行政主體定位為享有法定職權(quán)的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，從而使個人在行政中的地位變得模糊。需要指出的是，在一些具體的管理關(guān)系中，行政機關(guān)往往以管理者的身份出現(xiàn)，而個人則處在被管理者的地位，這種狀況仍然是基于權(quán)力的委托才得以發(fā)生，并不意味著行政機關(guān)因此就從代理人的身份而變成了行政主體。弊端之二：不利于我國對西方國家行政主體制度的吸納。西方國家行政主體制度的主要精神有兩個方面：一是對個人主體性的充分肯定。行政主體由個人組成，是個人的延伸。通過范圍、層級不同的行政主體，公民可以實現(xiàn)對公務(wù)的間接或直接的參與，從而參

16、與決定與自己相關(guān)的事情以及自己的命運；二是行政分權(quán)， 即地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。除了國家這一特殊的行政主體，還存在許多地域行政主體和公務(wù)行政主體。雖然在不同的西方國家，行政分權(quán)與自治的程度不同，但都視行政分權(quán)為直接民主的必要組成部分。我國現(xiàn)行的行政主體理論既不強調(diào)個人在行政管理中的主體地位，也不涉及行政分權(quán)，僅關(guān)注哪些組織有權(quán)對外管理。由于行政主體一詞取自于西方，容易使人忽視西方行政主體制度與我國行政主體概念的本質(zhì)區(qū)別。即使意識到這種區(qū)別，為堅持自己的特色，也難以理性地進行自我反省，而是對西方的行政主體制度采取排斥的態(tài)度，不利于對西方行政主體制度的真正理解與吸納。弊端之三：忽視行政管理統(tǒng)

17、一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求。現(xiàn)代行政事務(wù)由眾多行政機關(guān)承擔(dān)。為防止政出多門，保持管理的高效，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在實踐中實行層級節(jié)制，行政機關(guān)要在各級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下作為整體發(fā)揮功能，正是出于這一考慮。遺憾的是，我國現(xiàn)行的行政主體理論則強調(diào)各個行政機關(guān)的獨立性，不僅在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政機關(guān)是獨立的主體，甚至于行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)都是獨立的主體，從而與行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求相左?，F(xiàn)行行政主體理論對法律責(zé)任的分散化處理雖然可以減輕行政訴訟的壓力， 但這既違背了管理的規(guī)律，也不利于有限政府、責(zé)任政府的發(fā)展，最終不利于行政組織的法治化進程。弊端之四：掩飾了我國行政組織無序的現(xiàn)狀。這也是我

18、國行政主體理論帶來的最大的負(fù)面影響。從表面上看，我國的行政主體有多種類型，既有行政機關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)組織。在作為行政主體的行政機關(guān)中，既有中央行政機關(guān)，也有地方行政機關(guān)。而行政主體理論又強調(diào)主體的獨立性，因而很容易把我國的行政主體理論看成是對體制改革中出現(xiàn)的利益多元化的肯定。 然而，仔細(xì)分析就會發(fā)現(xiàn)我國的行政主體理論不是以行政分權(quán)為出發(fā)點和歸屬點，也沒有對地方利益和公務(wù)自治 予以充分肯定，相反，它為行政組織的無序穿上了合理的外衣。眾所周知，我國現(xiàn)行的行政組織系統(tǒng)遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，行政機構(gòu)林立，設(shè)置既欠規(guī)范，也不盡合理。而現(xiàn)行的行政主體理論則肯定了這些行政機構(gòu)的主體地位。只要法律法規(guī)授權(quán)，這些行政機構(gòu)，不管是行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)，還是派出機構(gòu)，不管是政府的辦事機構(gòu)，還是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)統(tǒng)都變成了行政主體，在這種行政主體理論的導(dǎo)引下，人們很難用一種批判的、理性的眼光去審視