土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究(1)

1、土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究(1)     中華人民共和國土地管理法第十六條、中華人民共和國森林法第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地林地權(quán)屬爭議，是指行政機關(guān)對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地林地權(quán)屬

2、作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。中華人民共和國行政訴訟法頒布實施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據(jù)統(tǒng)計，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。2001年共受理各類土地林地確權(quán)行政案15件，占行政訴訟案件總數(shù)的43%；2002年共受理13件，占總數(shù)的38%；2003年共受理12件，占總數(shù)的36%；2004年共受理6件，占總數(shù)的60%.4年共受理46 件，平均占總數(shù)的67%.筆者通過分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點為：一是土地林地權(quán)屬爭議，必須由人民政府處理后，當事人對

3、人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定以及上述特點，處理土地林地確權(quán)行政案件應(yīng)注意以下幾個方面的問題：一、訴訟主體問題首先，縣（自治縣）級以上人民政府委托縣（自治縣）級以上國土資源和林業(yè)行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土或林業(yè)主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。按照中華人民共和國土地管理法第十六條及中華人民共和國森林法第十七條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府有權(quán)作出土地林地權(quán)屬處理決定，國土資

4、源及林業(yè)行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權(quán)屬爭議有個處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣（自治縣）級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民或者縣（自治縣）級人民政府處理?？傊恋亓值貦?quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業(yè)行政主管部門無權(quán)處理，否則屬超越職權(quán)。但是，依照土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法第四條及林木林地權(quán)屬爭議處理辦法第四條的規(guī)定，縣（自治縣）級以上國土資源行政主管部門負責土地權(quán)屬爭議、林業(yè)行政主管部門負責林地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，對需要依法作出處理決定的，只能擬定相應(yīng)的處理意見，報同級人民政府作出確權(quán)處理

5、決定。其次，農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬主體問題。農(nóng)村集體土地和林地由于歷史原因，目前仍然呈現(xiàn)出“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，中華人民共和國土地管理法第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。中華人民共和國森林法第三條及林木林地權(quán)屬爭議處理辦法第十二條也作了類似規(guī)定。由此可以看出，集體土地及林地的所有權(quán)可以歸屬于村民委員會、村民小組，也可以歸屬于農(nóng)村經(jīng)濟合作社或者經(jīng)濟聯(lián)合社等集

6、體經(jīng)濟組織。因此訴訟中，應(yīng)以村民小組、村民委員會或者經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社為訴訟主體。農(nóng)村集體土地、林地使用權(quán)由農(nóng)民承包經(jīng)營管理的，土地林地承包者以土地林地使用權(quán)人的身份對土地林地使用權(quán)權(quán)屬發(fā)生爭議的案件，承包者具有訴訟主體資格。再次，土地林地行政確權(quán)案件的被告確定問題。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第25條和中華人民共和國土地管理法第16條及中華人民共和國森林法第 條的規(guī)定，土地林地行政確權(quán)案件的被告為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府或縣（自治縣）級以上人民政府。司法實踐中爭議較大的有三種情形：土地、林業(yè)管理部門按照同級政府的授權(quán)，以自己的名義對土地、林地權(quán)屬糾紛進行處理，以誰為被告？土地、林業(yè)管理部門經(jīng)調(diào)

7、查，各自作出土地、林業(yè)行政確權(quán)決定，依政府名義、加蓋人民政府印章，以誰為被告？區(qū)公所 （街道辦事處）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府土地辦公室、林業(yè)工作站或縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)能否成為適格被告？對于前兩種情形，主要有三種觀點：有的人認為，政府授權(quán)屬行政委托，應(yīng)按照行政訴訟法關(guān)于行政委托的規(guī)定，以政府為被告；有的人認為，按照行政法職權(quán)法定和越權(quán)無效的原則，政府授權(quán)土地、林業(yè)行政管理部門確定土地、林地權(quán)屬屬無效行為，應(yīng)以土地、林地管理部門為被告，并以超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林地行政確權(quán)決定。筆者認為此意見都有失偏頗。土地、林業(yè)管理部門是政府的職能部門，政府把自己的法定職權(quán)授權(quán)給

8、土地、林業(yè)管理部門，屬行政授權(quán)，而不屬行政委托。人民政府是土地、林地行政確權(quán)的法定主體，如果把法定職權(quán)授權(quán)給職能部門，違反了行政法的職權(quán)法定原則，屬無效授權(quán)。但如果只是把具體事項通過授權(quán)交由職能部門辦理，由職能部分以政府名義作出土地、林地行政確權(quán)決定，與法律、法規(guī)并不抵觸，應(yīng)視為有效授權(quán)。據(jù)此，第一種情形授權(quán)無效，應(yīng)以土地、林業(yè)管理部門為被告，人民法院可以以其超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林業(yè)行政確權(quán)決定。第二種情形為有效授權(quán)，應(yīng)以人民政府為適格被告。對于第三種情形，筆者認為，區(qū)公所（街道辦事處）作為縣（自治縣）、市（區(qū)）政府的派出機關(guān)，土地、森林管理法律、法規(guī)對其沒有特別授權(quán)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的

9、土地管理辦公室、林業(yè)工作站和縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有獨立法人資格，不能獨立對外行使職權(quán)。因此，只能以縣（自治縣）、市（區(qū)）政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，縣（自治縣）級以上土地、林業(yè)管理部門為適格被告。最后，土地和林地權(quán)屬爭議案件，存在雙方或多方當事人爭議問題，不管哪方當事人提起訴訟，都涉及第三人的利益。因此，在審理裁判土地林地確權(quán)行政案件時，法庭應(yīng)當通知第三人參加訴訟。二、事實認定問題土地林地確權(quán)行政案件由于歷史、客觀等原因，土地林地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地林地確權(quán)案件帶來一定的困難。土地改革、“四固定” 不徹底，以及在其后一系列政治運

10、動中土地林地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認定。土地林地確權(quán)行政案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強，土地林地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地林地利用價值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地林地確權(quán)案件，要遵重歷史，遵重現(xiàn)實，要從有利于國家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對土地改革時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認定。解放初期人民政府發(fā)的土地房產(chǎn)所有證，是土地改革時農(nóng)民確認土地林地權(quán)屬的憑證，但后來我國的土地

11、林地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過合作化時期，土地林地隨人入社，土地林地由私有改造成農(nóng)業(yè)合作社集體所有。隨后又經(jīng)過人民公社，將農(nóng)業(yè)合作社集體所有擴大到人民公社集體所有。到1962年“六十條”公布后，對土地（林地）、耕畜、農(nóng)具、勞動力進行了“四固定”，按屬地原則對土地林地進行統(tǒng)一的調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊集體所有。因此，以土改時的土地證，并不能證明土地林地的所有權(quán)。“四固定”作為我國農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)的依據(jù)應(yīng)該說是明確的，但有些地方“四固定”不徹底，且“四固定”主要是對耕地和林地，對當時未開發(fā)的荒地，一般不固定。長陽在“四固定”時期的土地（林地）確權(quán)基本上沒有法定形式的文字記載，應(yīng)當通過田畝造冊、交糧納

12、稅、經(jīng)營管理及使用情況等因素綜合分析認定，只有以上因素欠缺的情況下，才可參照土改時的土地證。在1962年以后的歷次政治運動中，有些地方對土地林地的權(quán)屬作過變更，如“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時期開荒造田、平整田洋、農(nóng)田基本建設(shè)等，都對土地林地進行重新規(guī)劃調(diào)整，由于村、社、隊、場合并或者分割發(fā)生土地林地權(quán)屬變更。對這些通過合法轉(zhuǎn)移土地林地權(quán)屬的事實，可以按變更后的事實來認定。三、法律適用問題根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第52條、第53條規(guī)定，人民法院審理土地林地確權(quán)行政案件，以土地林地法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照土地林地規(guī)章。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)問題，我國憲法、土地管理法、森林法等都有明確的規(guī)定。由于土地管理法

13、和森林法的規(guī)定較為原則，各地還根據(jù)各自的具體情況制定了一些地方性法規(guī)以及規(guī)章，如湖北的湖北省土地管理條例、湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定。土地林地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當根據(jù)不同時期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當參照有關(guān)的規(guī)章，如國土資源部關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定、湖北省關(guān)于湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定。土地林地確權(quán)案件爭議的多為歷史遺留問題，因當初無法律規(guī)定，后時過境遷，現(xiàn)缺乏有效證據(jù)以致處理難度大。前述兩個規(guī)章對于處理土地林地歷史問題作了較為全面詳細的規(guī)定，對于處理不同時期的土地林地確權(quán)糾紛具有積極的作用。實踐中，有的地方還鑒于目前我國土地林地立法滯后，有關(guān)土地林地的行政規(guī)章

14、尚未出臺，行政機關(guān)依據(jù)規(guī)章以下的規(guī)范性文件（以下簡稱其他土地林地規(guī)范性文件）進行行政管理。這就在審理土地林地行政案件中給人民法院提出了一個亟待解決的問題，即如何界定“法”的范圍并正確把握其效力，而難點又集中在能否參考其他土地林地規(guī)范性文件對土地林地行政決定的合法性進行審查問題。對此，筆者持肯定意見。理由：第一，其他土地林地規(guī)范性文件是規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的一種，其作為土地林地行政依據(jù)的合法性有充分依據(jù)。首先，其他規(guī)范性文件的制定有法律依據(jù)及法律保障。憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法分別規(guī)定地方各級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，依法制定、發(fā)布規(guī)范

15、性文件，同時對行政機關(guān)執(zhí)行生效的其他規(guī)范性文件作了相關(guān)規(guī)定，使之獲得了國家強制力的保證。其次，憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定，確認了權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)、上級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)對下級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)，其他規(guī)范性文件依法接受監(jiān)督和制約。這些法律規(guī)定，為其他規(guī)范性文件的法律效力提供了實質(zhì)性的保證。第二，中華人民共和國行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”規(guī)章以下的規(guī)范性文件雖然不是人民法院的審理依據(jù)，但卻是行政機關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。若將規(guī)章以下的規(guī)范性文件排

16、斥于合法性審查中“法”的范疇之外，就使行政訴訟法的上述規(guī)定失去意義。第三，從行政審判實踐看，若單純強調(diào)土地林地行政案件依據(jù)土地林地法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使大量的土地林地行政案件陷入無土地林地法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)參照規(guī)章錯誤的兩難境地。 人民法院審理土地林地行政案件，應(yīng)當一方面肯定一般性規(guī)范性文件不是法院裁判的依據(jù)，另一方面又要承認它是執(zhí)行土地林地管理法律、法規(guī)的具體手段和對法律、法規(guī)、規(guī)章的有效補充。因此，應(yīng)將規(guī)范性文件作為法院審查的內(nèi)容之一，在審查時，運用法律、法規(guī)、規(guī)章對其主體、程序、內(nèi)容進行審查。審查規(guī)范性文件制定、發(fā)布的主體是否合格，是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，

17、只有在授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)范性文件其主體才合格；其次制定、發(fā)布的程序須合法；其內(nèi)容須不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，符合憲法、法律、法規(guī)的基本原則，如果符合土地林地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的精神、原則，又符合當?shù)氐膶嶋H情況，可行性大，社會效果又好的，應(yīng)承認其效力。但應(yīng)當注意的是，對依照法律、法規(guī)制定的規(guī)章可以參照，除此之外的一般性規(guī)范性文件不是人民法院裁判的依據(jù)。根據(jù)最高人民法院關(guān)于制定裁判文書如何適用法律問題的要求，在制作的裁判文書上不能引用一般性規(guī)范性文件。筆者主張如果法院的裁判文書中非用不可時，可在事實或說理部分加以敘述。四、事實依據(jù)問題人民法院審查土地林地行政管理機關(guān)對土地林地權(quán)屬關(guān)系的確認事實

18、，必須以合法的權(quán)屬證件、歷史檔案資料和調(diào)查勘測記載等客觀事實為依據(jù)，如土地改革的土地證，1962年中共中央農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案），即“六十條”公布后的“四固定”（固定土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力），以及以后的一些權(quán)屬變化情況，綜合分析認定。 土地證是人民政府在土地改革時頒發(fā)給農(nóng)民確定土地權(quán)屬的憑證，應(yīng)該肯定其法律效力，但是，土地證不是土地確權(quán)的唯一依據(jù)。解放后我國土地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過了合作社土地隨人入社，由土地私有改造成為農(nóng)業(yè)合作集體所有制，以后又經(jīng)過“人民公社”將農(nóng)業(yè)合作化集體所有擴大到人民公社集體所有，1962年為了糾正“左”的錯誤，對土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力進行了“四固定”，

19、按屬地原則對土地進行統(tǒng)一調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊集體所有。因此，生產(chǎn)隊（現(xiàn)村民小組）所有土地（包括林地）并不等于農(nóng)民土改時個人所有土地的相加，土地證經(jīng)過“四固定”變更權(quán)屬的土地所有權(quán)不一定具有證明作用。政策規(guī)定處理縣（自治縣）內(nèi)糾紛，一般應(yīng)以“四固定”確定的權(quán)屬為準，所以，“四固定”確權(quán)的法律效力應(yīng)優(yōu)先于土地證，凡是“四固定”時確權(quán)的，一般應(yīng)予維持。但是，當時的 “四固定”，主要是耕畜和林地，對當時未開發(fā)的荒地，一般未固定。因此，隨著這部分荒地的開發(fā)可能發(fā)生爭議，按原有關(guān)政策規(guī)定：“四固定”沒有確定權(quán)屬的，參照土改合作化時期的權(quán)屬。所謂參照就是參考依照的意思，不能把“參照土改證確權(quán)”理解為“以土改

20、證確權(quán)為準”。因此，在行政審判中，對“四固定”未確定的土地權(quán)屬爭議，簡單地依據(jù)土地證確權(quán)是不符合政策的。應(yīng)當注意的是，“四固定”確權(quán)，一般沒有法定的書面形式，認定“四固定”是否確權(quán)，應(yīng)通過考察田畝，造冊、交糧納稅和經(jīng)營管理等情況綜合分析確定。 人民法院審查土地林地管理機關(guān)確認的土地林地權(quán)屬是否正確，一般應(yīng)以“四固定”確權(quán)的權(quán)屬為準。對于“四固定”確權(quán)以后發(fā)生的土地林地權(quán)屬合法地轉(zhuǎn)移事實的必須實事求是地分析，合理合法地處理。由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地林地所有權(quán)：（1）由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地林地所有權(quán)變更的；（2）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興

21、辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進行土地林地調(diào)整的；（3）由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)及封山育林等原因重新劃定土地林地所有權(quán)界線的。又如人民法院以前對土地林地權(quán)屬爭議的判決、集體經(jīng)濟組織之間在平等自愿的基礎(chǔ)上達成的合法轉(zhuǎn)讓協(xié)議等都是法律事實，凡是基于以上法律事實所發(fā)生的，有利于雙方生產(chǎn)、生活，有利于經(jīng)濟管理、公益事業(yè)，有利于國家建設(shè)的土地林地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的，都應(yīng)予以法律上的確認和保護。 五、裁量原則問題人民政府在作出土地林地確權(quán)決定時，應(yīng)當本著有利于正確解決土地林地權(quán)屬糾紛而確立土地林地確權(quán)的基本原則。筆者主張人民法院應(yīng)審查以下內(nèi)容：第一、合法性原則。合法性原則是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、符

22、合法律，而不能與法律相抵觸。就土地林地確權(quán)而言，遵循合法性原則即要求土地林地確權(quán)的執(zhí)法者在實施土地林地確權(quán)行為時，必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例、單行條例等有關(guān)土地林地確權(quán)的規(guī)定。合法性原則包含合乎實體法與合乎程序法兩個方面，違反實體法或程序法即構(gòu)成對合法性原則的破壞。如果土地林地確權(quán)不遵循合法性原則，則該行政活動將因此違法，再奢談遵循其他基本原則已無意義了。堅持合法性原則，是“依法辦事”的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)行政法治的重要保證。第二、合理性原則。合理性原則是指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理性即合乎理性，以理性作為思考和行動的參照系，通常的目的是“為我們的觀點尋找令人

23、信服的根據(jù)”，而該根據(jù)最核心的條件就是要達到令人信服的程度、符合公平正義觀念的要求。合理性原則的內(nèi)涵在于：行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；行政行為應(yīng)建立在正當考慮的基礎(chǔ)上；行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。可以說合理性原則主要是針對行政裁量而存在的。對土地林地確權(quán)行為不完善的法律規(guī)范，無形中又擴大了行政機關(guān)在處理土地林地權(quán)屬糾紛時的自由裁量范圍。防止濫用自由裁量權(quán)的行之有效的辦法就是堅持合理性原則。堅持合理性原則既有利于保障行政權(quán)力合法行使，也有利于維護公民、個人、組織的合法權(quán)益。第三、維護國家利益原則。就土地林地確權(quán)而言，維護國家利益原則是指人民政府在實施土地林地我確權(quán)行為時，應(yīng)尊重我國國家利益。它是

24、政府進行土地林地確權(quán)行為時應(yīng)遵循的一個重要原則。土地林地不僅是當事人之間的事情，而且關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到國家利益，在解決土地林地權(quán)屬糾紛時，如果涉及到國家、集體和個人利益時，應(yīng)以維護國家利益為不可動搖的原則。當然，維護國家利益并非只保護國有單位或集體單位的利益，而是指在公平、合法、合理的基礎(chǔ)上，堅持維護國家利益，正確處理好土地林地權(quán)屬糾紛，以不致使國家利益受到損害。第四、保護當事人合法權(quán)益原則。保護當事人合法權(quán)益原則是指通過土地林地確權(quán)，確保相對人合法利益得到實現(xiàn)。它是政府實施土地林地確權(quán)行為的一個根本目的。我國人民民主專政的國家性質(zhì)決定了廣大人民群眾享有廣泛的權(quán)利，而且國家具有保障人民

25、這些權(quán)利得以充分實現(xiàn)的職責。另外，權(quán)利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點和終極關(guān)鍵，行政機關(guān)有義務(wù)促進相對人合法權(quán)益的實現(xiàn)。第五、保護林地森林資源和合理開發(fā)利用原則。保護林地森林資源和合理開發(fā)利用原則是指政府在實施土地林地確權(quán)時應(yīng)考慮有利于環(huán)境保護的前提，作出的處理決定應(yīng)利于保護林地森林資源和合理開發(fā)。土地本身就是一個生態(tài)系統(tǒng)，土地、土壤及其附載的森林、草原等都是環(huán)境的構(gòu)成要素，對土地林地的破壞會造成對環(huán)境的破壞，保護土地林地就是保護環(huán)境。合理利用土地、保護林地是改善環(huán)境和保護生態(tài)系統(tǒng)的重要方面。在處理有關(guān)土地林地權(quán)屬糾紛時，尤其是處理各方均沒有合法有效的權(quán)屬憑證的土地林地權(quán)屬糾紛時，更應(yīng)堅持保護林地森

26、林資源和合理開發(fā)利用原則，以利于資源環(huán)境的保護和利用，保持生態(tài)平衡。第六、有利于團結(jié)穩(wěn)定原則。有利于團結(jié)穩(wěn)定原則是指政府在實施土地林地確權(quán)時，應(yīng)本著促進爭議各方搞好團結(jié)，保證社會穩(wěn)定的原則進行土地林地確權(quán)。國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)都離不開土地及林地，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地林地是最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)民將土地和林地視為“命根子”，司法實踐中，土地林地權(quán)屬糾紛基本上發(fā)生在農(nóng)村，當事人的矛盾一般比較尖銳，因土地林地權(quán)屬糾紛引起的械斗也不鮮見。因此，在處理土地林地權(quán)屬糾紛時，堅持有利于團結(jié)穩(wěn)定這一處理原則，對化解矛盾、解決糾紛有著不可忽視的重要意義。六、復(fù)議前置問題對于解決土地林地權(quán)屬行政爭議的

27、途徑，中華人民共和國行政訴訟法第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！敝腥A人民共和國土地管理法第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由人民政府處理，當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。中華人民共和國森林法第十七條規(guī)定，林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當?shù)乜h（自治縣）級或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。中華人民共和國行政復(fù)議法第六條第（四）項規(guī)定：“對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、森林

28、等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以向行政機關(guān)申請行政復(fù)議”。行政復(fù)議和行政訴訟都是由不服具體行政行為的公民、法人和其他組織提出的，于是存在著一旦公民、法人和其他組織不服行政機關(guān)對土地林地權(quán)屬爭議作出處理的具體行政行為時，究竟應(yīng)當采取哪種途徑解決行政爭議的問題。尋求救濟中申請行政復(fù)議與提起行政訴訟孰先孰后，這一問題對土地林地權(quán)屬爭議行政案件的受理影響十分關(guān)鍵，筆者的看法是：第一、要正確認識我國行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系。行政復(fù)議和行政訴訟是我國目前解決行政爭議的主要途徑。二者是解決行政爭議兩種不同的法律制度，行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，而行政訴訟是一

29、種司法救濟途徑，屬于司法監(jiān)督的一種。中華人民共和國行政訴訟法第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！敝腥A人民共和國行政復(fù)議法第十六條規(guī)定：“公民、法人或其他組織申請行政復(fù)議，行政機關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政

30、訴訟。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議?！庇纱丝梢姡覈姓?fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復(fù)議前置為例外的。所謂行政復(fù)議前置是指依照法律、法規(guī)規(guī)定，公民、法人或其他組織不服行政機關(guān)的處理決定或認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，必須先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴。在此情況下，公民、法人或其他組織在法定復(fù)議期限內(nèi)未申請復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后才能起訴。因此，行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不能同時運作的制度，公民、法人或其他

31、組織無論選擇哪種救濟途徑，只能依據(jù)有關(guān)規(guī)定，有選擇、有秩序地進行，而不能“腳踏兩只船”同時使用這兩種制度。第二、法律和法規(guī)對土地林地權(quán)屬行政案件以行政復(fù)議為提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置的規(guī)定。中華人民共和國行政復(fù)議法第三十條第一款明確規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、森林等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。該法強調(diào)是“應(yīng)當先申請行政復(fù)議”而不是“可以先申請行政復(fù)議”，也就是說法律規(guī)定了行政復(fù)議為對土地林地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置。其實，對

32、土地林地行政案件是否應(yīng)當先申請復(fù)議的問題，有關(guān)的法律、法規(guī)在不同時期有過不同的規(guī)定，在年國務(wù)院發(fā)布的行政復(fù)議條例的規(guī)定中，土地林地行政案件被排除在復(fù)議范圍之外，主要理由是這類案件屬于行政機關(guān)居間處理民事糾紛的行為，與行政機關(guān)管理行政相對人的行為，在性質(zhì)上是完全不同的。在年月國務(wù)院修訂發(fā)布的行政復(fù)議條例的規(guī)定中，允許公民、法人或其他組織對涉及土地林地權(quán)屬的具體行政行為申請復(fù)議。但年月日施行的中華人民共和國土地管理法仍規(guī)定公民、法人或其他組織對涉及土地林地權(quán)屬的具體行政行為可以直接向人民法院起訴。從以上看出，法律、法規(guī)對土地林地行政案件在提起行政訴訟前是否需申請行政復(fù)議的規(guī)定有著這樣一個從“排除”

33、到“可以”到“應(yīng)當”的過程。第三、土地林地權(quán)屬行政案件實行行政復(fù)議前置的優(yōu)點。為何規(guī)定行政復(fù)議為對土地林地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，因為土地林地行政充分地體現(xiàn)了行政職權(quán)的運作，是一種包含了國家強制性意志的具體行政行為，人民政府或其主管部門對土地林地的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出處理決定，是根據(jù)中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國森林法等法律的授權(quán)作出的，在審判司法實踐中，人民法院審理這類行政案件時認定具體行政行為的主要事實不清、證據(jù)不足，適用法律錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)或者濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當?shù)惹樾蔚?，即對土地林地?quán)屬爭議處理確有錯誤的，根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第五十

34、四條第二款規(guī)定，只能判決撤銷或部分撤銷，而不能或不宜改變其權(quán)屬處理決定，而且訴訟途徑存在訴訟期間過長的缺陷；相反，中華人民共和國行政復(fù)議法第二十八條第一款第（三）項規(guī)定，復(fù)議機關(guān)對具體行政行為具有上述情形的，可以決定變更，因此，復(fù)議途徑具有快捷的特點。另外，土地林地權(quán)屬行政案件實行行政復(fù)議前置的優(yōu)點還在于：、行政機關(guān)上下級之間有監(jiān)督關(guān)系，因此，一旦下級行政機關(guān)與管理相對人發(fā)生糾紛，由上級行政機關(guān)先行處理，不僅可以及時了解本系統(tǒng)或本地區(qū)的工作情況，而且還可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，強化行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制；、土地林地權(quán)屬行政案件，專業(yè)性強，涉及面廣，處理解決這類案件需要專門的土地林地管理知識，確立

35、行政復(fù)議前置原則，便于查明事實，分清是非，使土地林地權(quán)屬行政爭議得以及時解決；、土地林地權(quán)屬行政案件數(shù)量大，復(fù)雜程度不一，確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的土地林地權(quán)屬行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的土地林地權(quán)屬行政爭議案件。因此，行政復(fù)議與行政訴訟兩者相比較，對土地林地權(quán)屬爭議行政案件設(shè)定行政復(fù)議前置，可以減少當事人的訴累，提高行政工作效率，節(jié)省審判資源，確保司法公正與效率。故對土地林地權(quán)屬行政案件，應(yīng)該先行復(fù)議。第四、對中華人民共和國行政復(fù)議法第三十條第一款需要說明的問題。年月日，最高人民法院就山西省高級人民法院關(guān)于適用行政復(fù)議法第三十條第一款有關(guān)問題的請示作出法釋號批復(fù)：“根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定。”因此，行政復(fù)議法第三十條第一款的“具體行政行為”僅是指對土地林地等自然資源的所有權(quán)或