土地儲備制度及其實踐之評析

1、土地儲備制度及其實踐之評析 2011-3-282011-3-28 16:47|16:47| 發(fā)布者: : 軒雪麟 | | 查看: : 293|293| 評論: : 0|0| 原作者: : 崔建遠(yuǎn) | | 來自 : : 新華網(wǎng) 摘要 : : 建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設(shè)用地可能是尚未拆 遷、補(bǔ)償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地。建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設(shè)用地可能是尚未拆遷、 補(bǔ)償、 安置的“生地”， 甚至是尚未征收的集體所有的土地， 也可能是已經(jīng)征 收、拆遷、補(bǔ)償、安置完畢并達(dá)到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲

2、備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上 海市和北京市等市， 都實行了土地儲備制度， 使得相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地來自土 地儲備機(jī)構(gòu)的供應(yīng)， 相應(yīng)的， 建設(shè)用地使用權(quán)的取得， 便以“熟地”作為標(biāo)的 物。鑒于建設(shè)用地使用權(quán)與土地儲備制度的關(guān)聯(lián)如此密切， 而實際運(yùn)作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于20072007 年 1111 月1919 日出臺了土地儲備管理辦法 。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與 建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系， 牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利義務(wù)， 也鑒于其 中某些設(shè)計和規(guī)定尚有完善的余地， 加上實務(wù)中仍有未盡符合規(guī)定的操作， 有 必要對其介紹、分析和評論。

3、土地儲備管理辦法規(guī)定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、 促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)， 依法取得 土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為（第 2 2 條第 1 1 款）。土地儲備 工作的具體實施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)（第 2 2 條第 2 2 款）。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、 統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位（第 3 3 條）。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控 土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu) 先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地（第 6 6 條）。土地儲備實行

4、計劃管理。 市、縣人民政府國土資源管理、 財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、 土地利用總體規(guī)劃、 城市總體規(guī)劃、 土 地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃， 民政府批準(zhǔn)，并報上級國土資源管理部門備案（第 7 7 條）。關(guān)于可納入土地儲備范圍的土地， 按照土地儲備管理辦法 的規(guī)定，市、 縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地， 由土地 登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備 （第 1111 條）。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃 進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的， 應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的 人民政府批準(zhǔn)， 依法對土地使用權(quán)人給

5、予補(bǔ)償后， 收回土地使用權(quán)。 對政府有 償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備（第 1212 條）。根據(jù)土地儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使 用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。 收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 由土地儲備機(jī)構(gòu)與土 地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商， 經(jīng)國土資源管理、 財政部門或地方法規(guī)規(guī) 定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登 記手續(xù)后納入土地儲備（第 1313 條） 。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地， 由土地 登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備（第 1414 條）。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn) 用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地， 由

6、土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入 土地儲備（第 1515 條）。關(guān)于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設(shè)用地使用權(quán)， 土地儲備管報同級人理辦法規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲 備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回 土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除（第 1717 條）。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng) 對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)， 使之具備 供應(yīng)條件（第 1818 條）。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、 照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實施單位

7、（第 1919 條）。儲備土地完成前期開發(fā)整理后， 納入當(dāng)?shù)厥小?縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地（第 條）。土地儲備管理辦法 還規(guī)定了特殊的利用儲備土地的方式：“在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機(jī)構(gòu)可將儲備土地或連同地上建 （ 構(gòu)） 筑物，通過出租、 臨時使用等方式加以利用。 設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用， 應(yīng)征得抵押權(quán)人 同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)”（第 2121 條）。二、分析與評論一）關(guān)于土地儲備制度的功能和定位關(guān)于土地儲備制度的功能和定位， 應(yīng)從以下方面來認(rèn)識：（ 1 1）它改變了我 國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級

8、土地取得與供應(yīng)的制度。 1 1 土地儲備制度使土地供應(yīng)方式由“毛地出讓” （生地出讓） 轉(zhuǎn)向“凈地出讓”熟地出讓），從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。 2 2（ 2 2）土地儲備制 度使土地征收、 房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用權(quán)出讓的收益分離核算， 可以避 免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在征收拆遷成本、 出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷 地討價還價的現(xiàn)象。 土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與土地出讓價格直接掛鉤， 有利于政府全面而有效 地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實施土地規(guī)劃。 3 3（3 3）土地儲備制度不僅 具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能

9、， 增強(qiáng)了政府對土地市 場的調(diào)控能力。（4 4）土地儲備制度激活了存量土地的利用價值， 對一些地段比 較偏僻、 開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地， 土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理， 有利 于政府實施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃， 通過前期開發(fā)和整理， 作出統(tǒng) 一計劃和整體安排， 加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度， 解決部分企業(yè)改制的燃眉之 急，實現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用， 促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置， 提高土地的利用 效率。（ 5 5）促進(jìn)土地保值、增值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理。 （6 6）有助于防范和化解 金融風(fēng)險。4 4二）土地儲備機(jī)構(gòu)的法律地位和功能土地儲備機(jī)構(gòu)并非建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方， 類似于倉儲者， 它管理著

10、已 經(jīng)儲備的土地。 建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方依然是市、 縣人民政府國土資源管理 部門。實際上，土地儲備管理辦法第 2222 條已經(jīng)明確了這一點。2222三）儲備土地的取得方式儲備土地的取得，按照土地儲備管理辦法的規(guī)定（第 1111 條以下）和 實務(wù)中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。四）土地儲備管理辦法第 2121 條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論已經(jīng)儲備的土地， 在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前， 僅僅以國家土地所有權(quán)的 形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影。既然如此， 土地儲備管理辦法第 2121 條后段規(guī)定儲備土地設(shè)立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我 國現(xiàn)行法上

11、， 土地所有權(quán)不得抵押， 能夠抵押的是（出讓的）建設(shè)用地使用權(quán)、四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲備制度的背景下，只有（出讓的）建設(shè)用地使用權(quán)。 既然所儲備土地中不含有建設(shè)用地使用權(quán)， 即欠缺作為獨(dú)立之物的 抵押物，談何以儲備土地設(shè)立抵押權(quán)？！五）建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物土地儲備制度下，建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物是“熟地”。所謂“熟地”， 是指已經(jīng)完成了征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等項工作，土地已經(jīng)達(dá)到了“三通一 平”、 “五通一平”或“七通一平”， 即土地的一級開發(fā)完畢， “生地”變成 了“熟地”。六）前期開發(fā)整理儲備土地的當(dāng)事人及其法律關(guān)系1.1. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心土地儲備中心，即

12、土地儲備管理辦法規(guī)定意義上的土地儲備機(jī)構(gòu)。雖 然土地儲備管理辦法 規(guī)定它應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土 地進(jìn)行必要的前期開發(fā)， 使之具備供應(yīng)條件 （第 1818 條），但往往并不親自實施 實際的“七通一平”等具體工作， 而是經(jīng)市、 縣人民政府土地資源管理部門授 權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級開發(fā)， 或者說從事前期開發(fā)整理儲備土 地。土地儲備中心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關(guān)系，屬于代理人和 相對人之間的關(guān)系。雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、 拆遷的主體， 也有學(xué)說表示支 持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運(yùn)作， 屬于政府機(jī)關(guān)的職能， 而土地儲備中 心并非行政機(jī)關(guān)， 而是事

13、業(yè)單位， 所以，不應(yīng)將土地儲備中心作為土地征收的 主體。不過，可以由政府機(jī)關(guān)授權(quán)土地儲備中心，實施征收、拆遷、補(bǔ)償、安 置等土地一級開發(fā)的具體工作， 此時， 相對于被征收人來說， 土地儲備中心不 是當(dāng)事人，當(dāng)事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。2.2. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門如同前述， 在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上， 市、縣人民政府國土資源 管理部門與實施土地一級開發(fā)的商家各為當(dāng)事人一方， 市、縣人民政府國土資 源管理部門承擔(dān)的義務(wù)是向該企業(yè)支付補(bǔ)償款， 享有的權(quán)利是適時收回建設(shè)用 地。3.3. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者前期開發(fā)整理儲備土地

14、的企業(yè)與實際用地者之間的關(guān)系， 有些人認(rèn)為屬于 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系， 尤其是有些市也確實要求前期開發(fā)整理儲備土 地的企業(yè)與實際用地者之間簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同， 以及補(bǔ)償合同。 下 文的案例分析即屬此類。 但這是違反法律和法理的。 合乎法律及法理的意見應(yīng) 是，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間本來沒有直接的合同關(guān) 系，應(yīng)當(dāng)是前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關(guān) 系，國土資源管理部門與實際用地者之間發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關(guān)系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手 收回建設(shè)用地，向其支付補(bǔ)償款。 在國土資源管理部門和實際

15、用地者之間的合 同關(guān)系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)， 用地者支付出讓金。支付補(bǔ)償款的合理流程應(yīng)為： 國土資源管理局向該企業(yè)支付補(bǔ)償款， 實際用地 者向國土資源管理局支付地價款。 但實務(wù)的運(yùn)作時常將上述流程做一定程度的 變通，呈現(xiàn)給人們的流程是： 國土資源管理局將建設(shè)用地使用權(quán)先出讓給實際 用地者，同時獲取地價款； 實際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府 部門的指示而簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議 ，實際用地者將地價款的部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)， 實際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)補(bǔ)償款； 而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將 建設(shè)用地退回國土

16、資源管理局； 國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用 地使用權(quán)”實際出讓給用地者。 本來，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建 設(shè)用地使用權(quán)和用地者將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)， 是兩項不同的建設(shè)用地使 用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段（宗地）相同。三、涉及土地儲備的案例分析一）基本案情20062006 年 4 4 月 5 5 日，W W 市國土資源管理局從乙單位收回 A A 號建設(shè)用地。20092009 年 1010 月 7 7 日，W W 市土地交易中心受 W W 市國土資源管理局委托掛牌出讓 A A 號地 塊的建設(shè)用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)， 與 W W 市土

17、地交易中心簽訂了成交確認(rèn)書。成交確認(rèn)書規(guī)定：“請持此確 認(rèn)書于 1515 個工作日內(nèi)向 W W 市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額 5050 嫡 B B 分, 在成交確認(rèn)書簽訂之日起 1515 個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定 的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同 。”隨后，甲公司與乙 單位簽訂了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同，約定乙單位保證 A A 號地塊的建 設(shè)用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭議， 保證按照約定交付土地； 甲公司保證按 照約定分四期向乙單位支付補(bǔ)償費(fèi)。在實際的履行過程中，乙單位認(rèn)為甲公司是從自己手里受讓的 A A 號地塊的 建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位的上級主管部門以公告方

18、式對 A A 號地塊的建設(shè)用地使 用權(quán)等提出異議， 并導(dǎo)致甲公司無法辦理報建手續(xù)、 拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關(guān)系如何？甲公司能取得 A A 號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)嗎？若 能取得，是從何人之手取得呢？二）分析年 W W 市土地交易中心受 W W 市國土資源管理局委托掛牌出讓 A A 號地塊的建設(shè) 用地使用權(quán)的行為， 應(yīng)被認(rèn)定為建設(shè)用地使用權(quán)出讓， 而不是建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下：1 1)國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體建設(shè)用地使用權(quán)出讓， 是國家將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地 使用者， 由土地使用者向國家支付地價款的行為。 而建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是 土地使用者

19、將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。 中華人民 共和國物權(quán)法第 1515 條等將物權(quán)變動與引起變動的原因行為區(qū)分開來，若循 此路， 建設(shè)用地使用權(quán)出讓、 轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動，就不同于建設(shè)用地使用權(quán) 出售、贈與?？梢姵鲎尯娃D(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的， 出讓行為中的一方 主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使用者， 受讓方將成為土地使用者。本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)。 招標(biāo)拍賣 是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設(shè)用地使用權(quán)交易是 W W 市土地交易中心 代表 W W 市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是 W W 市國土資源管理局, 有證據(jù)W W

20、 市掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告和建設(shè)用地使用權(quán)掛牌競買須 知予以證明。建設(shè)用地使用權(quán)成交確認(rèn)書規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關(guān)資料到W W 市國土資源管理局申請辦理拆遷驗 收手續(xù)，簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，上述內(nèi)容證明了 W W 市國土資源管 理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓方。同時， W W 市土地整理儲備中心受 W W 市國 土資源管理局的委托， 于 20082008 年 7 7月 2323 日向甲公司發(fā)出的 工作聯(lián)系函 就 是否繼續(xù)履行成交確認(rèn)書進(jìn)行了討論， W W市國土資源管理局還曾確定以兩 宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了 W W 市國土資源管理局是建設(shè)

21、用地使 用權(quán)交易的出讓主體。(2(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于 W W 市國土資源管理局的出讓行為第一，W W 市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設(shè)用地使用權(quán)， 其法律基礎(chǔ)是國土資 源管理局的出讓行為。第二，從甲公司取得該建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看， 甲公司取得的 不是乙單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)， 而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設(shè)用地 使用權(quán)，該建設(shè)用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于 市國土資源管理局的出讓行為而取得。根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第 3838 條和第 3939 條，以及城鎮(zhèn)國有土地使用 權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例

22、第 1919 條、第 2121 條、第 2222 條的規(guī)定，土地使用權(quán)的 轉(zhuǎn)讓受到一定的限制： 其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資 開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使 用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、 義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移； 其三，土地使用者 通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)， 其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使 用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。 本案中，乙單位提交的證據(jù)土地使用權(quán)證 表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓， 土地用途為文 體用地，土地使用權(quán)的期限為 4040 年，至土地交易中心簽發(fā)成交確認(rèn)書之 日，乙單位土地的剩余年限

23、為 3535 年。而掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告顯 示，甲公司取得的建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地， 出讓年限為 4040 年。顯然，甲公司取得 A A 號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)已不是（乙單位擁有的）原物及 原權(quán)利， 土地用途已改變， 由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地， 建設(shè)用地使用期 的年限已為 4040 年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限 3535 年。如果主張該建設(shè)用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述城市房地產(chǎn)管理法第3838 條和 第3939 條、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī) 定，也不符合本案的事實。 此外，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第 1818

24、條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的， 應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)， 依規(guī)定重新簽訂 土地使用權(quán)出讓合同。W W市土地儲備管理辦法第 8 8 條也規(guī)定，對于改變批 準(zhǔn)用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進(jìn)行開發(fā) 的，應(yīng)由政府收回進(jìn)入土地儲備?？梢?，在土地用途已改變的情況下，乙單位 沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓， 這恰好證明了掛牌出讓的 A A號建設(shè) 用地使用權(quán)是 W W 市國土資源管理局出讓的建設(shè)用地使用權(quán)。第三，成交確認(rèn)書并沒有規(guī)定在合同簽訂當(dāng)時或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手 續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)

25、， 這就使得甲公司取得A A 號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買 賣不要求出賣人在簽訂房屋預(yù)售合同時享有所有權(quán)， 未來物的買賣不被定性為 出賣他人之物，因此， 成交確認(rèn)書不宜被定性為出賣他人之物的合同，而 應(yīng)比照期房買賣合同、 未來物買賣合同，認(rèn)定為出賣自己之物且合法有效的合 同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為 我國現(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時移轉(zhuǎn)， 而是奉行買賣物所有權(quán) 自交付或登記時移轉(zhuǎn)的原則， 建設(shè)用地使用權(quán)自辦理變更登記時轉(zhuǎn)移。 只要在 履行期限屆滿時出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達(dá)到了買賣合同的目的， 無須

26、出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權(quán)。2.2. 成交確認(rèn)書規(guī)定的“請持此確認(rèn)書于 1515 個工作日內(nèi)向 W W 市土地整 理儲備供應(yīng)中心付清成交金額 50%50%部分，在成交確認(rèn)書簽訂之日起 工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂 建設(shè)用地使用 權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同 ”的條款， 是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一個組成部分，確 定了出讓金的支付方式； 依據(jù)此條款， 甲公司與乙單位簽訂的 建設(shè)用地使用1515 個權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同正是為了實際履行上述地價款而產(chǎn)生的。根據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第 2020 條第 1 1 款關(guān)于以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，中

27、標(biāo)人、競得人支付的之所以在成交確認(rèn)書 中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ) 償合同，其目的是為了保證成交確認(rèn)書中所確認(rèn)的合同內(nèi)容的履行。按 照城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使 用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。 國家 應(yīng)根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)W W 市土地儲備管理辦法第 1111 條規(guī)定，在土地收歸國有后，應(yīng)由 W W 市 土地儲備供應(yīng)中心負(fù)責(zé)退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內(nèi)建筑物 進(jìn)行補(bǔ)償。政府在出讓土地前應(yīng)將地塊收歸國有， 但是在政府無力支付回購款 或不愿直接向原土

28、地使用權(quán)人補(bǔ)償時， 可以確定由新的受讓人 （買受人）替政 府向原土地使用權(quán)人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，W W 市國土資源管理局應(yīng)當(dāng)向乙單位支付提前收回土地的補(bǔ)償，只是補(bǔ)償款沒有 采取國土資源管理局直接向乙單位支付補(bǔ)償款的方式， 而是通過成交確認(rèn)書 確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現(xiàn)的。 本來應(yīng)有的流程是： 國 土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)， 同時支付補(bǔ)償款； 國土資源管理局將 位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)出讓給甲公司， 甲公司支付出 讓金。本案的運(yùn)作實際將上述流程做了一定程度的變通， 呈現(xiàn)給人們的流程是： 國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建

29、設(shè)用地使用權(quán)”先出讓給甲公司， 同時 獲取出讓金； 甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 補(bǔ)償合同，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理 局支付給乙單位補(bǔ)償款； 而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局； 國 土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實際出讓給甲公司。單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項不同的建 設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段（宗地）相同。由此可見，甲公 司和乙單位依照政府部門的指示簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議 ，只是 具有中國特色的實務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的措施， 重在甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款， 所

30、謂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款尋找出來的理 由，并非法律意義（真正意義、典型意義）上的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因為乙 單位并不享有甲公司在其后應(yīng)取得的 A A 號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)， 乙單位將向 國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。投標(biāo)、 競買保證金， 轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競得人簽訂成交確認(rèn)書”的規(guī)定，W W 市土地交易中心與甲公司簽訂了成交確認(rèn)書，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A A 號地塊的土地拆遷完畢后簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，對雙方的權(quán)利義務(wù)作了分配。上述分析并不表明乙單位在 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同 簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為4040 年的 A A 號 地塊的土地使用權(quán)。 按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示， 乙單位在享受收 取補(bǔ)償款權(quán)利的同時， 應(yīng)負(fù)有交出建設(shè)用地和土地使用權(quán)的義務(wù)； 從甲公司取 得補(bǔ)償款， 向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。 與此相適應(yīng)，