小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革(1)

1、小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革(1)    小城鎮(zhèn) 問題 是20世紀(jì)80年代初期 中國 學(xué)術(shù)界的一個 研究 熱點(diǎn)，主要的研究成果是通過 發(fā)展 小城鎮(zhèn)，用“離土不離鄉(xiāng)”的方式解決中國 農(nóng)村 的剩余勞動力問題。然而在80年代中后期，隨著“民工潮”的出現(xiàn)，“離土不離鄉(xiāng)”的局限顯得突出。近年來政府對城鎮(zhèn)化日益重視，希望通過在小城鎮(zhèn)實(shí)施戶籍制度改革，促進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化。要了解小城鎮(zhèn)對周圍農(nóng)村發(fā)展的作用，了解小城鎮(zhèn)的人口容量，就必須研究小城鎮(zhèn)的人口問題。也只有對小城鎮(zhèn)的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革有清楚的認(rèn)識。一、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革進(jìn)程回

2、顧農(nóng)村改革后大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生。因此1984年國務(wù)院發(fā)出國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知，允許農(nóng)民自理口糧到縣城以下的集鎮(zhèn)入戶居住，發(fā)給自理口糧戶口簿。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農(nóng)民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人1，出現(xiàn)這種情況的原因可能是小城鎮(zhèn)的 經(jīng)濟(jì) 缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業(yè)人口中，從事 工業(yè) 的占26.7%、商業(yè)的占23.2%、服務(wù)業(yè)的占17.7%、建筑業(yè)的占10.7%、 交通 運(yùn)輸業(yè)的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結(jié)構(gòu)可以看出為小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)服務(wù)的就業(yè)人口占半數(shù)以上。讓農(nóng)民自理

3、口糧到城鎮(zhèn)，而小城鎮(zhèn)給農(nóng)民的機(jī)會有限，因此吸引力也有限。1992年公安部出臺的關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。在這一基礎(chǔ)上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮(zhèn)戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍(lán)印戶口”這種更加機(jī)動的戶籍政策。藍(lán)印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍(lán)色而得名。擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經(jīng)過若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇Ｗ钤绮捎盟{(lán)印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮(zhèn)也實(shí)行藍(lán)印戶口。藍(lán)印戶口的條件和價(jià)值與

4、城鎮(zhèn)的地位是緊密聯(lián)系在一起的，城鎮(zhèn)地位越高，得到藍(lán)印戶口的條件也越高。1997年在全國近400個小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這方面，中西部地區(qū)開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，在貴州省公安廳的小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案中規(guī)定，在小城鎮(zhèn)中有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮(zhèn)的常住戶口，并且不允許收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)。2000年中央和國務(wù)院出臺了關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見，規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這

5、一政策的推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見，對小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對農(nóng)民開放了。在開放小城鎮(zhèn)戶籍這場改革中，對開放戶籍促進(jìn)城鎮(zhèn)化寄予了太多的希望。其實(shí)從1997年開始小城鎮(zhèn)的戶籍試點(diǎn)改革到現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力并沒有明顯的增強(qiáng)，沒有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個600元的價(jià)格攤派出售2。河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開放后，對農(nóng)民的吸引力不大，在一些改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)竟然沒有一個人申報(bào)3。為什么小城鎮(zhèn)的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮(zhèn)人口狀況可

6、以得到有益的啟示。二、小城鎮(zhèn)人口狀況關(guān)于小城鎮(zhèn)的人口統(tǒng)計(jì)比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統(tǒng)計(jì)口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮(zhèn)人口的身份至少有兩種類型，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，在一些鎮(zhèn)中則可能還有“自理口糧人口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續(xù)與沒有辦理的兩類。按行政區(qū)劃來劃分鎮(zhèn)人口，時(shí)常會產(chǎn)生誤導(dǎo)。因?yàn)榇蠖鄶?shù)小城鎮(zhèn)的管轄范圍都比較大，包含了大量的農(nóng)村，容易夸大小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模。 目前 小城鎮(zhèn)的范圍界定也有待完善，因?yàn)樵谝恍┑胤?，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)村工業(yè)的

7、發(fā)展，鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村在地理上已經(jīng)連成一片，如果用原來的行政區(qū)域來 計(jì)算 小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模則容易縮小其實(shí)際的人口數(shù)量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮(zhèn)人口的描述 分析 存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮(zhèn)人口資料，表1是 歷史 性的回顧，表2是時(shí)間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)，占當(dāng)年全部城鎮(zhèn)數(shù)量的10%。如果比較兩張表的數(shù)據(jù)，可以看出兩者之間在平均人口規(guī)模上有比較大的差異，而在平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模上的差異比較小，導(dǎo)致這種差異的原因是統(tǒng)計(jì)范圍的不同，前者是用鎮(zhèn)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，因此規(guī)模偏大，后者用建成區(qū)，因此規(guī)模偏小。由于農(nóng)業(yè)人口大部分

8、居住在鎮(zhèn)的建成區(qū)外，用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距比較大。又因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)人口主要集中在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi)，所以用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區(qū)統(tǒng)計(jì)的資料更加符合實(shí)際情況。表1部分年份小城鎮(zhèn)基本情況附圖資料來源：1中國統(tǒng)計(jì)年鑒（相關(guān)年份），中國統(tǒng)計(jì)出版社.2中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒（2000年），中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年.3中國人口年鑒(1985)，中國 社會 科學(xué) 出版社，1985年.根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口規(guī)模上長期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后，小城鎮(zhèn)的數(shù)量從1980年不足3000

9、增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規(guī)模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展，但是分析一下卻可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展有兩個問題。第一個是作為小城鎮(zhèn)主體的非農(nóng)業(yè)人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的 自然 增長因素，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口遷移增長率實(shí)際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮(zhèn)有1.5萬的非農(nóng)業(yè)人口，到1999年平均每個小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不到4000人。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規(guī)模大的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，二是新增加的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模小，三是因?yàn)閼艏?/p>

10、制度的限制，大量在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的“農(nóng)業(yè)人口”沒有被承認(rèn)是非農(nóng)業(yè)人口。 表21999年各地帶小城鎮(zhèn)人口情況人個 地帶平均人口平均非農(nóng)業(yè)人口平均勞動力人數(shù)平均 企業(yè) 人員數(shù)東部5842241531551516中部511923782489857西部331214601676505全國5009216926121077 說明：共17260個鎮(zhèn)資料，根據(jù)這些鎮(zhèn)的資料計(jì)算，下同。此表的人口指的是鎮(zhèn)區(qū)的人口。資料來源：中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。前幾年大量的縣城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，?dǎo)致剩下的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍不大，全國大約70%的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人，非農(nóng)業(yè)人口規(guī)

11、模不到2000人。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過2萬，或非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模超過1萬的小城鎮(zhèn)，占全部城鎮(zhèn)的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮(zhèn)平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比西部高65.4%。根據(jù)17260個鎮(zhèn)的資料，在人口規(guī)模最小的2000個鎮(zhèn)中，約50%在西部地區(qū)。    表31999年各地帶小城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布%附圖資料來源： 中國 農(nóng)村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。表41999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布%附圖資料來源：中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要

12、2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。由于大部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮(zhèn)人口倍增，由此帶來生活環(huán)境惡化，就業(yè)機(jī)會減少等 問題 ，因此短期內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)人口增長的空間不大。三、小城鎮(zhèn)人口中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口估算在前面談到小城鎮(zhèn) 發(fā)展 過程中，大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)人口”得不到承認(rèn)為合法的非農(nóng)業(yè)身份，這部分人在 目前 的城鎮(zhèn)人口中占相當(dāng)大的一部分。同時(shí)在部分小城鎮(zhèn)中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮(zhèn)中，有1226個鎮(zhèn)的 企業(yè) 中的就業(yè)人數(shù)超過有當(dāng)?shù)貞艏膭趧恿θ藬?shù)，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數(shù)量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實(shí)際從事非農(nóng)業(yè)工作者

13、的身份得到確認(rèn)，對城鎮(zhèn)戶籍管理有益，這些城鎮(zhèn)將是戶籍制度改革的最大受益者。表5企業(yè)人數(shù)超過鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的城鎮(zhèn)分布 地區(qū)數(shù)量（個）比重(%)東部650 53.0 其中：江蘇143 11.7 廣東148 12.1 中部270 22.0 西部306 25.0 其中：重慶135 11.0 全國 1226100.0 資料來源：中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。到底小城鎮(zhèn)中有多少人口應(yīng)該屬于非農(nóng)業(yè)人口，這是無法準(zhǔn)確回答的問題，因?yàn)樵谛〕擎?zhèn)中，有些家庭內(nèi)部的成員可以分別從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)工作，也有相當(dāng)一部分人是同時(shí)兼職農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。不過還是可以對目前小城鎮(zhèn)中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模作一大略估

14、計(jì)，下面是估計(jì)的公式： 期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口1.8×（企業(yè)人員數(shù)勞動力人數(shù)×0.1） 這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮(zhèn)的實(shí)際情況，每個非農(nóng)業(yè)勞動力供養(yǎng)1.8人（包括勞動力本人在內(nèi)）；第二，在一個鎮(zhèn)內(nèi)部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛(wèi)生、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，應(yīng)該說10%這一比重可能偏低。用這一公式 計(jì)算 出的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模，本文稱為期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口。表6是根據(jù)公式計(jì)算的結(jié)果，從中可知全國小城鎮(zhèn)中，實(shí)際屬于非農(nóng)業(yè)的人口要比統(tǒng)計(jì)數(shù)多50%左右，其中東部地區(qū)大約多70%，中西部則在30%左右。要強(qiáng)調(diào)的是這些期望可在小城鎮(zhèn)增加的非農(nóng)業(yè)人口中，70%以上在東部地

15、區(qū)。從期望可增加的小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上看，除了局部地區(qū)之外，小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮(zhèn)就業(yè)條件的限制。除了少數(shù)以 交通 、 旅游 、集市貿(mào)易為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)之外，大部分小城鎮(zhèn)人口增長在很大程度上受到其企業(yè)發(fā)展的制約，只要沒有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在，讓小城鎮(zhèn)人口大發(fā)展是空中樓閣。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，全國平均每個小城鎮(zhèn)只有大約1000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數(shù)據(jù)中可知，全國接近40%的小城鎮(zhèn)中，企業(yè)員工數(shù)量不足250人，在西部地區(qū)這一比重是接近60%。從企業(yè)情況看，目前大部分小城鎮(zhèn)容納大量人口就業(yè)的前景并不樂觀

16、。表61999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口增長潛力萬人，% 地帶實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口期望可增加期望可增加非非農(nóng)業(yè)人口農(nóng)業(yè)人口比重東部1935130967.6中部1189 334 28.9西部 620 177 28.5全國3744182048.6 注：期望可增加非農(nóng)業(yè)人口A類城鎮(zhèn)的期望非農(nóng)業(yè)人口-A類城鎮(zhèn)的實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口A類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)B類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)期望可增加非農(nóng)業(yè)人口比重期望可增加非農(nóng)業(yè)人口實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口資料來源：中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。表71999年各地帶小城鎮(zhèn)企業(yè)員工人數(shù)規(guī)模分布%附圖資料來源：中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。從期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和小城鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的 分析 中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實(shí)際上已經(jīng)在小城鎮(zhèn)工作的