國有平臺公司管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)型發(fā)展地方向、路徑和風險

1、國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向、路徑和風險一、轉(zhuǎn)型發(fā)展的動因（一 ） 政策變動倒逼平臺轉(zhuǎn)型 隨著地方投融資平臺的快速發(fā)展， 政府部門日益認識到加強監(jiān)管 的重要性。為此從 2010 年開始，國務院、銀監(jiān)會、財政部等相繼出 臺多個重要文件，以此規(guī)地方政府投融資平臺的運作管理。2014年國辦發(fā) 43 號文發(fā)布及新預算法的實施，宣告以地方政府 信用支持、以政府投融資平臺作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融 資體制的終結。 43 號中明確提出建立規(guī)的地方政府舉債融資機制， 賦予地方政府適度舉債權限，剝離地方政府投融資平臺政府融資職 能。各地政府城建投融資平臺的融資和生存壓力明顯加大， 轉(zhuǎn)型發(fā)展 迫在眉睫。平臺

2、公司轉(zhuǎn)型， 即是政策不利變動的改革倒逼，也是在國 有資產(chǎn)改革背景下平臺朝著市場化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖。（二） 城市發(fā)展需要平臺轉(zhuǎn)型國發(fā) 43 號文件出臺至今，地方政府、投融資平臺本身以及相關 金融機構等對平臺公司的發(fā)展前途和命運的關注熱度不減。 就實際情 況來看，由于政策的滯后效應， 以及現(xiàn)實中諸如國家固定資產(chǎn)投資下 降等不利因素的影響， 政府投融資平臺在短期完全剝離政府融資職能 的可能性很小， 因此，平臺公司在很長一段時間將仍然是一個區(qū)域推 進城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的重要載體。 無論轉(zhuǎn)型前后， 還是轉(zhuǎn)型過程 中，也不論不同階段采取何種投融資模式， 平臺公司的投融資職能都 始終存在且為當?shù)卣?/p>

3、的城建和經(jīng)濟發(fā)展服務。 因此，各級地方政府 都應該對平臺公司的發(fā)展和轉(zhuǎn)型給予高度的重視和大力的支持。目前來看，政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離， 平臺公 司本身的傳統(tǒng)融資難以得以延續(xù)發(fā)展。隨著我國城鎮(zhèn)化率的提升和城 市基礎設施建設的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設向重運營轉(zhuǎn) 變，城市運營、城市管理是未來平臺公司發(fā)展的重大機遇和挑戰(zhàn)，政 府投融資平臺傳統(tǒng)職能中的城市運營和國資管理的職能會不斷加強， 平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程亦要往這個方向傾斜。（三）公司生存發(fā)展需要平臺轉(zhuǎn)型過去一度的重建設輕運營、重融資輕管理的運作模式導致政府 投融資平臺缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機制。 政策倒逼以及政策倒逼下的政

4、府政策和資源支持的減少，要求政府投融資平臺必須進行部體制機制 的變革和市場化轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)金流是企業(yè)的生命線，尤其是對亟需實現(xiàn)市 場化轉(zhuǎn)型的平臺公司而言。打造現(xiàn)金流，尋找贏利點，為企業(yè)的生存 和發(fā)展而戰(zhàn)，平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行。二、轉(zhuǎn)型發(fā)展方向定位：城市綜合運營解決方案提供商職能：結合當?shù)匦滦统擎?zhèn)化發(fā)展的需要，城投作為地方政府城 市基礎設施和市政公用事業(yè)投資建設最重要的主體， 其首要任務是推 動城市建設發(fā)展。在繼續(xù)做好政府投融資、建設等公益性及準公益性 職能的同時，結合地區(qū)資源稟賦，拓展經(jīng)營城市職能，打造現(xiàn)金流業(yè) 務板塊。同時提升國有資產(chǎn)的管理水平，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。實現(xiàn)由過去的“融資導向”向“

5、經(jīng)營導向”的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“資產(chǎn) 做大導向”向“價值提升導向”的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)型的四個方向：市場化：逐漸厘清政府與平臺公司之間的關系，從政府控制型 轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞\作型。政府必須減少對平臺公司投資行為的干預，自主投資運營決策權要逐步放開。作為市場化的運作主體，自主經(jīng)營，自 負盈虧。融資、運營、部管理等一切行為遵循市場化的運行規(guī)則。實體化：逐步擺脫以為了融資進行的并表式的管理，對于公司 的各業(yè)務板塊、子公司和資產(chǎn)，要真正做到“管人、管事、管資產(chǎn)”。 根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場需求， 通過國有股權的投資管理，或者 通過經(jīng)營性業(yè)務建立、運營管理能力的提升等，參與重大產(chǎn)業(yè)項目投 資，培育新的利潤增長點，逐步做實

6、平臺公司，提高平臺公司經(jīng)營效、人血。規(guī)化：建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對公司組織架構、人員管理、薪酬 考核等體系進行規(guī)和完善，實現(xiàn)平臺公司的管理運作規(guī)化。多元化：積極發(fā)展業(yè)務多元化，由原有的代建業(yè)務、水務業(yè)務 等往投資業(yè)務、金融業(yè)務、旅游業(yè)務等多元化發(fā)展；拓展區(qū)域的多元 化，打造具有核心競爭力的優(yōu)勢業(yè)務板塊，未來進行跨區(qū)域發(fā)展；嘗 試資本的多元化，考慮在子公司層面，開展混合所有制，引入多元資 本合作。三、轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑（一）業(yè)務轉(zhuǎn)型路徑選擇業(yè)務轉(zhuǎn)型是城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重。 業(yè)務轉(zhuǎn)型方向必須與公司 總體轉(zhuǎn)型方向相一致，并在未來的發(fā)展中支撐總體轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)。 通過對外部環(huán)境分析以及公司總體轉(zhuǎn)型思路的確立

7、， 業(yè)務轉(zhuǎn)型路徑選 擇如下：（1）按照“市場化運作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營”的指導思 想，通過大力整合和經(jīng)營現(xiàn)有業(yè)務、 積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)業(yè)務等 手段，利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并充分結合城市資源稟賦等因素， 構建基建、 環(huán)保、水務、地產(chǎn)置業(yè)、城市資源運營、旅游養(yǎng)老、片區(qū)開發(fā)、金融 擔保、能源投資等多業(yè)務協(xié)同發(fā)展， 凸顯城市產(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)布局和 發(fā)展模式。（2）按照重點發(fā)展、大力培育、維持現(xiàn)狀和剝離退出“四個層 次”進行業(yè)務區(qū)分， 針對不同業(yè)務板塊構建高效的商業(yè)模式和科學的 運營模式，逐步打造各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競爭能力。（3）確立“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維，有意識的把基建、環(huán)保、 水務、地產(chǎn)置業(yè)等核心業(yè)務

8、進行適時的區(qū)域外的擴， 力爭實現(xiàn)省域的 跨區(qū)域發(fā)展。（4）引入戰(zhàn)略投資者，推行混合所有制，進行市場化運作。諸 如基建和地產(chǎn)置業(yè)等業(yè)務板塊， 可考慮選擇與之業(yè)務相關度強、 資本 力量和技術條件雄厚的民企與之開展多種形式的合作， 逐步提升在城 市基建和地產(chǎn)置業(yè)等領域的專業(yè)能力。（5）將公益性和盈利性項目區(qū)別經(jīng)營，以市場的思路經(jīng)營管理， 從股權比例、 激勵機制等方面做出市場化的安排， 整合優(yōu)勢資源在盈 利性業(yè)務上發(fā)力。 鑒于公益性項目給公司帶來的財務負擔， 國有平臺 公司應逐步轉(zhuǎn)變公益性項目的運作模式， 加快由公益性向盈利性的轉(zhuǎn) 型，由行政指令性向市場導向性的轉(zhuǎn)變。（ 6） 順應當前國家大力推進政府

9、和社會資本合作方面的形勢， 應將積極參與ppp和企業(yè)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展二者緊密的結合起來， 實現(xiàn) 從最初的履行政府出資方職責、 獲取股權收益向作為社會資本方投資 運營區(qū)域城建項目的角色過渡和轉(zhuǎn)變。（二）管理轉(zhuǎn)型路徑選擇 配合城投總體轉(zhuǎn)型與業(yè)務轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)，遵循“專業(yè)化管理， 集團化管控”的原則，通過高效的組織管控模式，形成高效運作的集 團組織管理體系， 有力保障轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略實施。 管理轉(zhuǎn)型的路徑選 擇確立如下 :（1）結合本輪國家推進國有企業(yè)改革的要求，構建以管資本為 主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。財政局作為實際出資人，應將資本投向、規(guī) 資本運作、提高資本回報作為監(jiān)管重點， 同時加強對城投的相關政策

10、支持和發(fā)展服務。（2）合理處理政府和市場、政府和公司的關系。首先要穩(wěn)妥解 決高管領導的身份和待遇問題，推行高管任期制、契約化管理，逐步 實現(xiàn)去行政化。其次，政府公權力的行使要把握好尺度和界限，做到 既不缺位， 也不越位， 賦予城投充分的決策自主權， 規(guī)"三重一大"（重 大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作 ）決策程序和 制度。3）建立健全公司治理結構和組織架構。健全部管理制度，完 善部控制體系，形成以重大事務決策制度、財務管理制度、融資管理 制度、資金計劃控制制度、 部審計制度等為主要容的較為完善的部制 度體系。（4）實現(xiàn)對下屬子公司從單純合并報表到實質(zhì)管控的飛

11、躍。很 多國有平臺公司通過資產(chǎn)整合重組實現(xiàn)了資產(chǎn)規(guī)模的迅速壯大， 但只 有實現(xiàn)對下屬子公司經(jīng)營和財務的實質(zhì)管控， 業(yè)務轉(zhuǎn)型之路才能得以 成功實施。依據(jù)集權程度的不同，在公司母子公司管控方面，對不同 的業(yè)務板塊采取或調(diào)整相應的集團管控模式進行管理和規(guī)。（5）設立部資金結算中心。通過委派財務經(jīng)理、設立資金結算 中心等形式加強財務管理， 對公司系統(tǒng)資金進行實時監(jiān)控， 以及時了 解系統(tǒng)資金存量和資金流向。同時，在全系統(tǒng)推行了全面預算管理。 此外，加強部審計工作，建立公司系統(tǒng)部審計制度，建立健全了下屬 各單位的審機構，構建審網(wǎng)絡，實施了對有關單位領導干部離任審計、 財務收支審計和重點工程跟蹤審計。（6）

12、建立差別化績效考核與薪酬體系。逐步建立分業(yè)經(jīng)營的業(yè) 績考核與薪酬體系，完善激勵約束機制。根據(jù)行業(yè)標準、市場水平及 經(jīng)營業(yè)績設計薪酬與考核體系， 采取有重點、 差別化的薪酬績效考核 政策，以此激發(fā)部職工積極性和吸納外部有價值的員工的加入。 加快 實行職業(yè)經(jīng)理人制度， 按照市場原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。 同時深 化企業(yè)部人員管理制度改革，逐步建立“部管理人員能上能下、員工 能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。（三）投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇克強總理在 2016 年中央政府工作報告中提到的“深化投融 資體制改革， 繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設基金， 推動地方政府融 資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資， 探索基

13、礎設施等資產(chǎn)證券化， 擴大 債券融資規(guī)?！?，這為地方政府投融資平臺融資渠道提供了新的方向。 通過對新形勢下公司外部宏觀環(huán)境、部投融資和資產(chǎn)財務狀況的分 析，確立投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇如下：（1）通過股權轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會資本，積極運用PPP模式重點支持市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化基礎設施和市政 公用項目的建設與運營。（2）積極籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發(fā)展基金。 廣泛吸引民間資本， 發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資基金， 投資方向不限于公共服 務、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域開發(fā)、先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域。（3）積極探索在國家政策新要求下的與專業(yè)金融機構的融資合 作模式，可通過與社會資本合作、發(fā)展

14、擔保機構、村鎮(zhèn)銀行及小額貸 款公司等，為當?shù)刂行∥⑵髽I(yè)開展融資服務。（4）不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力。通過公司部的業(yè) 務重組和資源整合， 打造下屬子公司核心業(yè)務板塊的專業(yè)化運作， 以 及通過有效的母子公司管控模式， 不斷實現(xiàn)下屬單位資產(chǎn)經(jīng)營和自我 融資能力的提升。 對于滿足融資條件的下屬單位， 積極思考通過企業(yè) 債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資工具進 行融資。5）強化融資風險控制。要制定科學的融資策略，要充分考慮 融資成本、融資時機、融資方式、融資規(guī)模等一系列重要問題，將融 資風險降到最低。逐步建立各項債務監(jiān)控和預警機制。四、轉(zhuǎn)型發(fā)展風險和應對措施（一）政策風險

15、平臺公司轉(zhuǎn)型是順應國家關于投融資體制改革、 地方政府性債務 管理、國有企業(yè)改革等政策的需要，因此，轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向必須要保 持與國家及地方政策導向的一致性，及時根據(jù)政策的變化進行調(diào)整， 明確可為與不可為，否則將面臨政策風險而導致轉(zhuǎn)型失敗。應對措施：（1）對平臺轉(zhuǎn)型涉及的相關政策進行梳理，把握政策 精髓，并隨時跟蹤政策動向， 以便對公司發(fā)展方向做出及時調(diào)整； （2） 要爭取政府政策上的支持，減少轉(zhuǎn)型的阻力和壓力。（二）資產(chǎn)整合風險 平臺公司轉(zhuǎn)型過程中將會涉及到資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、置換、并購等，將面 臨資產(chǎn)整合的風險。 對于市域圍的國有資產(chǎn)資源整合， 由于涉及利益 部門多，協(xié)調(diào)關系復雜，整合難度大，即使劃轉(zhuǎn)

16、/置換成功，往往只 是形式上的整合， 平臺公司對下屬劃轉(zhuǎn)企業(yè)并無實質(zhì)管理權， 多頭管 理顯然不利于下屬企業(yè)及平臺公司的發(fā)展。對于并購重組的外部企 業(yè)，重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致，可能導致并購 企業(yè)員工喪失認同感，從而影響并購的效果。應對措施：（1）在市政府層面給予大力支持，打破部門間的利益 格局，在更高的層面主導和推動城投的轉(zhuǎn)型； （2）根據(jù)下屬企業(yè)的類 型，設置不同的管控目標， 對于短期無法達到實質(zhì)控制的，設置過渡 期解決事企交叉重合、人員資產(chǎn)部分等問題； （3）對于外購企業(yè)，要 及時溝通和融合，形成共同的文化觀和價值觀。（三）企業(yè)定位風險平臺公司要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展， 必須要調(diào)整

17、職能定位、 拓展業(yè)務板塊、 轉(zhuǎn)變運營模式、創(chuàng)新盈利模式。城投原先作為地方政府融資平臺公司， 其在當?shù)鼗A設施建設和市政公用業(yè)務較為成熟， 但是要進入新的市 場領域或新的業(yè)務領域， 新的企業(yè)形象和定位在較短時間恐難以被社 會公眾認，甚至難以被當?shù)卣肮竟芾韺诱J可。 應對措施：（1）結合當?shù)刭Y源稟賦和發(fā)展機遇，充分利用特有的資 源優(yōu)勢，布局業(yè)務板塊，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈橫向 /縱向拓展；（ 2）企業(yè)定位 及業(yè)務發(fā)展規(guī)劃事先得到市政府及企業(yè)管理層的認可。（四 ） 觀念轉(zhuǎn)變風險 平臺公司從“融資導向”向“經(jīng)營導向”轉(zhuǎn)化，這是公司管理層 及所有員工需要轉(zhuǎn)變的觀念， 如果大多數(shù)員工在理念上不能適應轉(zhuǎn)型 的要求，

18、那么轉(zhuǎn)型效果不可避免會受到影響。 短期員工對于轉(zhuǎn)型的重 要性和必要性可能會有初步的認識， 但真正梳理與企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型向適 應的全新理念，尚需一個過程。 應對措施：（1）短期通過宣傳、教育、組織討論，引導員工觀念轉(zhuǎn) 型；（2）長期來說，需要塑造全新的一種企業(yè)文化，以適應轉(zhuǎn)型發(fā)展 的需要。（五 ） 人力資源配置風險平臺公司轉(zhuǎn)型后的業(yè)務板塊、 運營模式、 管理方式等較轉(zhuǎn)型前都 有較大的差異， 這就對人力資源的素質(zhì)提出了更高的要求， 如果沒有 良好的人員支撐， 再好的戰(zhàn)略也是空談。 現(xiàn)有員工人數(shù)較多且結構單 一，絕大多數(shù)員工面臨業(yè)務、技術、觀念等方面的挑戰(zhàn)，無法適應新 業(yè)務拓展的需要。 同時如果涉及下屬企業(yè)改制的， 還將面臨著員工安 置風險。應對措施：（1）合理配置現(xiàn)有人員，