論陽光財政視野中的公共預(yù)算績效治理

1、論陽光財政視野中的公共預(yù)算績效治理    摘要：我國公共預(yù)算績效改革的問題主要是，現(xiàn)有評價模式輕易導(dǎo)致績效治理流于形式，缺乏與預(yù)算資源結(jié)果導(dǎo)向的整合，缺少適宜的參照體系。構(gòu)建高績效公共支出體系的近中期議程包括：以立法推進(jìn)績效治理，推行復(fù)式預(yù)算制度，鼓勵地方政府制度創(chuàng)新。在路徑選擇上，可以采取“三步走”的模式。 要害詞：績效預(yù)算；陽光財政；制度演化追求效率是人類生活的永恒主題。在公共治理實踐中，預(yù)算效率問題始終是一個常思常新的命題?？冃е卫硪灿纱顺蔀?0世紀(jì)后半葉各國公共部門改革的重要舉措之一。公共預(yù)算績效治理是創(chuàng)建高績效政府組織的時代要求，符合深化預(yù)算改

2、革的現(xiàn)實需要，體現(xiàn)了重構(gòu)財政學(xué)研究范式的發(fā)展方向（馬蔡琛、童曉晴，2005）。因此，從“陽光財政”的視野中，探求我國績效預(yù)算治理的制度演化路徑，自然也就具有了相當(dāng)?shù)睦碚搩r值與現(xiàn)實意義。一、我國公共預(yù)算績效治理的緣起在我國預(yù)算改革中，績效治理成為一個熱點話題，僅僅是近兩年的事情。1999年啟動新一輪預(yù)算改革的時候，也僅將“廉潔高效”作為改革的目標(biāo)之一，并未就績效預(yù)算治理問題加以更多的關(guān)注?；仡櫩冃ьA(yù)算治理理念迅速興起的歷程，大體呈現(xiàn)兩方面的特點：第一，以廣東為代表的地方政府，在預(yù)算績效評價方面，仍然體現(xiàn)出先行一步的特點。2004年廣東省政府工作報告中提出，2004年將開展績效預(yù)算改革試點，建立財

3、政支出績效評價體系，并將財政支出績效結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。2004年8月，廣東省財政廳等部門聯(lián)合制定了關(guān)于印發(fā)廣東省財政支出績效評價試行方案的通知（粵財評20041號）。這種以地方先行，推動財政預(yù)算治理改革的制度變遷模式，體現(xiàn)了我國公共預(yù)算治理制度變遷“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”長期并存的演進(jìn)趨勢（馬蔡琛，2002）。然而，鑒于試點地區(qū)通常具備較好的預(yù)算治理基礎(chǔ)與陽光財政理念，其具有一定前瞻性的改革舉措，在橫向推廣過程中，受到制度變遷非正式規(guī)則的制約，難免會碰到某些制度移植上的障礙。第二，績效預(yù)算治理是中國預(yù)算改革處于“歧路彷徨”中的相機(jī)性選擇。無論是中心政府還是地方政府，都只有在財政

4、體制相對穩(wěn)定的背景框架下，才有可能推進(jìn)作為長期性制度安排的預(yù)算治理制度創(chuàng)新。而自2002年以來，所得稅共享改革、出口退稅地方比例負(fù)擔(dān)改革等一系列財政體制的變動，影響了地方政府對于財政體制演進(jìn)的政策預(yù)期。在尚不很清楚屬于自身的“預(yù)算盤子”將會產(chǎn)生何種變化的時候，自然也難以期望各級政府會就自身“蛋糕”的“具體吃法”（也就是加強(qiáng)本級預(yù)算治理的改革）傾注足夠的“熱情”。經(jīng)歷了六年多的變革，中國公共預(yù)算改革的具體演化路徑到底應(yīng)該“怎么走”的問題，仍然未能得以清楚地勾勒出來，這或許也是中國預(yù)算改革仍然處于“山坳”之上的現(xiàn)實環(huán)境所造成的無奈結(jié)果?；谶@種“十字路口”上的“彷徨”，在未來之路尚不十分清楚的時候

5、，重申“提升預(yù)算資金使用效率，加強(qiáng)績效治理”這一近乎常話常新的命題，在具體操作上，往往不會碰到較大的阻力，也就順理成章地成為了現(xiàn)實預(yù)算改革在路徑選擇不很清楚狀態(tài)下的一種“理性”取向了。也正是這種制度變遷的非凡路徑選擇，導(dǎo)致了各級政府往往根據(jù)自身對于“績效評價”、“績效預(yù)算”與“績效治理”的理解，開始了多種模式的探索與嘗試。但就總體而言，因為缺乏必要的理論基奠與共同治理結(jié)構(gòu)的制度支撐，績效預(yù)算治理仍然停留于零散的、具體操作層面上的修修補(bǔ)補(bǔ)，其中某些要害性的“節(jié)點”，即使是政策制訂者也未能參通解透。二、當(dāng)前績效評價試點中的主要問題概括起來，預(yù)算績效改革試點工作存在的問題，主要集中在以下幾個方面：1

6、.易使績效治理流于形式根據(jù)財政部2005年5月制定的中心部門預(yù)算支出績效考評治理辦法（試行）的規(guī)定，由財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制度；由中心部門負(fù)責(zé)組織實施本部門的績效考評工作。也就是說，作為預(yù)算資金使用者的各部門，成為本部門預(yù)算資金使用效果的考評組織與實施者。鑒于各資金使用者較之財政部門更了解本部門的實際情況，更有權(quán)威對本部門的工作進(jìn)行績效考評，這種權(quán)責(zé)劃分方式也是有一定道理的。然而，這種操作模式，無疑留下了考評組織者與被考評方形成“貓鼠合謀”格局的空間，并將績效評價結(jié)果作為進(jìn)一步向財政部門爭取更多預(yù)算資金配給的工具。美國在20世紀(jì)40年代實施績效預(yù)算的過程中，就曾因績效預(yù)算未能納入政

7、府治理的深層結(jié)構(gòu)，而使得績效預(yù)算的主觀隨意性越來越大，最終導(dǎo)致績效預(yù)算淪為部門對各自的預(yù)算資源配置方案進(jìn)行辯護(hù)的工具（Mikesell，2003）。我們從中心部門預(yù)算支出績效考評治理辦法（試行）中，似乎可以看到某種財政部門與預(yù)算資金使用者利益博弈中的妥協(xié)色彩，但是這種“要害節(jié)點”上的妥協(xié)，卻可能斷送我國部門預(yù)算績效改革的未來。2.對預(yù)算資金運(yùn)用的效果缺乏分析考核眾所周知，績效評價指標(biāo)設(shè)計上，包括業(yè)務(wù)指標(biāo)與財務(wù)指標(biāo)兩個層面，其中業(yè)務(wù)指標(biāo)中突出“最終產(chǎn)出”的結(jié)果取向，是現(xiàn)代預(yù)算治理變革所彰顯的重要宗旨和原則。在現(xiàn)代績效治理中，盡管績效指標(biāo)也并不都是政府的“最終產(chǎn)品”，但是從理想的情況看，應(yīng)當(dāng)將這些

8、活動與受益結(jié)果或者產(chǎn)出聯(lián)系起來。然而，從目前各部門開展的項目支出績效評價試點情況來看，基本上還是以財務(wù)遵從性指標(biāo)和業(yè)務(wù)合規(guī)性指標(biāo)為主，對于預(yù)算資金運(yùn)用的最終效果，缺乏全面系統(tǒng)的動態(tài)分析與考核。3.預(yù)算績效改革缺乏參照借鑒體系在當(dāng)代預(yù)算治理中，大體包括英美模式與歐洲模式兩大主流范式。二者對公共支出受托責(zé)任的側(cè)重點是不同的。英美模式對于更能體現(xiàn)公眾滿足度的績效預(yù)算治理更加青睞；而歐洲模式則將績效理念融入立法機(jī)構(gòu)約束與控制的內(nèi)生過程之中，并未能夠形成某種相對完整的績效預(yù)算體系。根據(jù)對我國績效預(yù)算治理與績效評價改革試點的考察，其參照的主要是來自美國、澳大利亞、新西蘭、英國等英美法系國家的模式。而就現(xiàn)實

9、國情而言，我國在組織構(gòu)架、法律體系等諸多方面，與歐洲大陸法系卻有更多的淵源。這些英美國家預(yù)算治理經(jīng)驗的簡單移植，難免出現(xiàn)“淮橘成枳”的結(jié)果。三、構(gòu)建高績效公共支出體系的近中期目標(biāo)國際經(jīng)驗表明，實施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算，是現(xiàn)代預(yù)算治理的發(fā)展方向。然而，以理想對照現(xiàn)實，我們不得不承認(rèn)，市場經(jīng)濟(jì)國家在公共預(yù)算績效治理方面取得的成功，是建立在完備的制度建設(shè)和良好的運(yùn)行環(huán)境基礎(chǔ)上的。盡管我國的公共支出治理體系已然開始了構(gòu)建高績效政府組織的進(jìn)程，但是距離所期許的目標(biāo)仍然存在著較大的差距。高績效政府公共支出體系的構(gòu)建，或許將是一個需要一定耐心的漸推漸進(jìn)的過程。1.以立法推進(jìn)預(yù)算績效改革當(dāng)前的我國預(yù)算治

10、理改革是在1994年通過的中華人民共和國預(yù)算法（以下簡稱“預(yù)算法”）框架下展開的。在預(yù)算法出臺之際，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和預(yù)算治理模式還帶有很多計劃經(jīng)濟(jì)色彩，預(yù)算法的某些環(huán)節(jié)也未能擺脫舊體制、舊模式的影響。鑒于法律規(guī)則的局限，當(dāng)前的預(yù)算治理改革也未能突破預(yù)算法的基本構(gòu)架，這在某種程度上制約了改革推進(jìn)的步伐。從國外公共預(yù)算績效治理的發(fā)展看，績效治理改革要取得實效，必須得到立法支持。美國在歷年的國會立法中，涉及政府公共支出績效的立法達(dá)到100多項。而我國迄今尚未出臺統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律，使績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。因此，亟需加快公共預(yù)算績效評價法律法規(guī)體系的構(gòu)建，將績效治理

11、的理念納入預(yù)算法的修訂之中，從而為公共預(yù)算績效治理提供一個以“陽光財政”為基礎(chǔ)的道路規(guī)則。2.依法全面推行復(fù)式預(yù)算治理模式復(fù)式預(yù)算制度有利于提高納稅人的權(quán)利意識，約束消耗性支出的非效率擴(kuò)張。十多年來，復(fù)式預(yù)算制度作為預(yù)算法明文規(guī)定的治理模式，其基本制度構(gòu)架已然初步建立。然而，在時至今日的預(yù)算改革中，復(fù)式預(yù)算模式并未取得實質(zhì)性的進(jìn)展。近年來，各級人大審議的政府預(yù)算報告也大多不再按照復(fù)式預(yù)算公布。雖然預(yù)算法及其實施條例中就我國復(fù)式預(yù)算的組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行了原則規(guī)定，但在實際中，卻未能提供一種具有操作性的治理模式。因此，在逐步取消預(yù)算外資金、實現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)一的前提下，需要積極探索體現(xiàn)績效理念的復(fù)式預(yù)算治理體系

12、（尤其是以公共投資項目績效評價為基礎(chǔ)的資本預(yù)算制度），嘗試構(gòu)建以部門預(yù)算為載體的復(fù)式預(yù)算治理模式，對于我國高績效政府公共支出體系與“陽光財政”的建設(shè)，將具有深遠(yuǎn)的影響。3.鼓勵地方政府推進(jìn)績效治理制度創(chuàng)新改革開放以來，我國財經(jīng)改革的諸多成就，有許多源于地方政府的開拓性探索。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，地方政府的預(yù)算支出績效信息相對較為全面，居于信息優(yōu)勢地位，只要能夠建立適宜的評價激勵與追蹤獎懲機(jī)制，就可以有效地調(diào)動地方政府提升預(yù)算資金使用效率的內(nèi)在動力。在績效評價試點中，各級地方政府結(jié)合自身實際，也進(jìn)行了許多有益的探索與嘗試。就公共預(yù)算績效治理而言，政府花的錢都是納稅人的血汗，每一分錢都要講效果。也只

13、有通過鼓勵地方政府的這類創(chuàng)新行為，才能夠為我國公共預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建，提供更多具有地方制度創(chuàng)新色彩的注解。4.選擇“三步走”的績效預(yù)算改革模式當(dāng)我們從“陽光財政”的視野中，探求我國績效預(yù)算治理的未來時，這樣一種大體分作“三步走”的路徑選擇，似乎是相對具有可操作性的。第一步：加快構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。中國公共財政框架的構(gòu)建，無疑需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績效提升。因此，應(yīng)當(dāng)以建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算作為一項重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府運(yùn)行機(jī)制的“費改

14、稅”為契機(jī)，逐步將預(yù)算外收支納入預(yù)算治理。在此基礎(chǔ)上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項目的公共預(yù)算體系（高培勇、馬蔡琛，2004）。第二步：以法律規(guī)范推進(jìn)績效治理改革，逐步提升預(yù)算治理的透明度?？冃е卫砩婕奥氊?zé)與權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會重新整合，在使一些部門受益的同時，也會影響另一些部門的既得利益。由于法律所具有的相對穩(wěn)定性和權(quán)威性，為了降低改革的阻力，順利推進(jìn)績效預(yù)算改革，市場經(jīng)濟(jì)國家通常借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來。就公共預(yù)算治理的立法修訂與完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我國基本國情和市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，吸取國際上的成

15、功經(jīng)驗，深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，在公共預(yù)算績效評價與績效治理、財政支出透明度方面，進(jìn)一步完善相關(guān)的立法規(guī)范。第三步：適時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算原則與績效預(yù)算的制度框架，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合的約束激勵機(jī)制。權(quán)責(zé)發(fā)生制有助于增加預(yù)算信息的完整性、可信度和透明度，加強(qiáng)預(yù)算成本計量與政府業(yè)績考核。目前，許多市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)在政府預(yù)算會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則（或部分采用權(quán)責(zé)發(fā)生制）。為了真實、完整地反映政府活動的成本和績效，我國應(yīng)在政府會計及預(yù)算中適時適度引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算原則，以便于更加全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地反映部門預(yù)算的績效水平。首先，建立體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的周期滾動預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性。其次，建立體現(xiàn)部門年度績效計劃的績效預(yù)算制度，提出明確的績效目標(biāo)，并將部門年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下。最后，運(yùn)用績效指標(biāo)對年度預(yù)算進(jìn)行績效評價，強(qiáng)化績效評價結(jié)果與績效報告制度對于預(yù)算治理的約束與激勵功能。展望未來，有理由相信，通過公共財政建設(shè)的陽光化進(jìn)程，伴隨著政府治理理念的日益成熟與完善，構(gòu)建高績效政府公共支出體系的漸推漸進(jìn)的過程，將不會是一件十分遙遠(yuǎn)的事情。中國預(yù)算改革的實踐探索，終究會為政府預(yù)算治理的績效改進(jìn)與效率提升，提交一份令人滿足的答卷。參考文獻(xiàn)：1高培勇，馬蔡