農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境建構(gòu)

1、農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境建構(gòu)       內(nèi)容提要：農(nóng)民工權(quán)益的保障，離不開用工單位的自覺、政府的監(jiān)督、法律法規(guī)的健全與落實(shí)，以及社會(huì)力量的支持等四個(gè)方面構(gòu)成的外部環(huán)境。但是，在實(shí)踐中，法的合法性主張與事實(shí)有效性之間存在著張力，地方政府及其公職人員在其目標(biāo)、利益與責(zé)任上存在矛盾和沖突，有效的社會(huì)力量缺失。結(jié)果是，各系統(tǒng)之間的關(guān)系存在嚴(yán)重?cái)嗔?。本文主張從地方政府真正樹立?zhí)政為民的理念入手，在四個(gè)子系統(tǒng)之間構(gòu)建良性的互動(dòng)關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民工的市民化。       

2、;    關(guān) 鍵 詞  農(nóng)民工  權(quán)益  外部環(huán)境                                 Abstract:  The protection of the rights and interests of

3、peasant workers depends largely on the outer circumstances.  In this approach the focus is mainly on self-knowledge of the employer, the supervision of the government, the integrity and fulfillment of the law and the support of the social power.  However, in practice, tensions develop.

4、0; First, tensions exist between the legitimate allegations and their validity.  Second, the local government and its personnel cannot fully realize stated goals and responsibilities.  Finally, effective social powers are also absent.  As a result of these tensions, a cleavage is prod

5、uced between the sub-systems. It is recommended that the government promote the idea of ruling for the people, construct a benign inter-relationship of the four sub-systems and turn peasant-workers into citizens.           Key words:  Peasant-workers

6、；Rights and Interests；Outer circumstance           中國(guó)數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工群體雖然數(shù)量龐大，但因其合法正當(dāng)權(quán)益普遍性地受到侵害而被公認(rèn)為生活在城市邊緣的弱勢(shì)群體。農(nóng)民工在政治參與、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、生活居住、業(yè)余文化和子女教育等諸多方面的合法權(quán)益難以得到保障，甚至身心健康都普遍性地受到侵害。無庸置疑，農(nóng)民工的權(quán)益缺失問題還表現(xiàn)出嚴(yán)重化的趨勢(shì)。本文試圖在構(gòu)造一個(gè)農(nóng)民工權(quán)益保障外部環(huán)境的AGIL模型基礎(chǔ)之上，對(duì)制度、地方政府和社會(huì)道德之間關(guān)系進(jìn)行初步的社會(huì)學(xué)考

7、察。           農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境           對(duì)于農(nóng)民工在權(quán)益方面的原因探討，學(xué)者們以往多從社會(huì)原因和農(nóng)民工個(gè)人原因方面進(jìn)行分析。從社會(huì)原因看，主要?dú)w結(jié)為：戶籍等身份制度方面的限制，這一系列制度    把農(nóng)民工排斥在平等的社會(huì)地位之外；我國(guó)勞動(dòng)力處于供大于求的狀況，農(nóng)民工處于買方市場(chǎng)，缺乏維權(quán)的資本；維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律體制本身存在弊端；行政系統(tǒng)執(zhí)行不

8、力，體現(xiàn)為有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察、公安、城管、工商等行政執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)民工存在歧視，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對(duì)農(nóng)民工權(quán)益受損害時(shí)的行政不作為，使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保護(hù)；社會(huì)保障救助系統(tǒng)不完備等。從農(nóng)民工自身看，主要是文化素質(zhì)相對(duì)較低，維權(quán)意識(shí)淡泊，缺乏自己的組織等。這樣的探討看似全面，實(shí)則沒有抓住問題的核心和實(shí)質(zhì)。我們認(rèn)為，農(nóng)民工權(quán)益的保障實(shí)際上是一項(xiàng)社會(huì)行動(dòng)不管是個(gè)體或集體的維權(quán)行動(dòng)還是政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的法制保障。從這個(gè)視角看，它必然是在一個(gè)具體的環(huán)境下（也可視為一個(gè)特定系統(tǒng)下）開展并發(fā)揮作用的。因而，效果的好壞，取決于行動(dòng)的外部環(huán)境是否和諧，環(huán)境的各部分或行動(dòng)主體能否協(xié)同合作地發(fā)揮作用。 &

9、#160;         為了便于對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障問題的分析，我們借用帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義視角。帕森斯根據(jù)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的“四分法”，建立了AGIL功能分析框架，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的“必要條件”問題。他認(rèn)為一個(gè)功能整體只有滿足了四個(gè)需求，才能發(fā)揮其功能、維持整體的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定。這四項(xiàng)最基本的需求為：對(duì)環(huán)境的適應(yīng)（A）、從環(huán)境中獲取目標(biāo)的取向（G）、將系統(tǒng)整合為一個(gè)整體（I），以及對(duì)功能模式的維持（L）。農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境也可以看做是一個(gè)基礎(chǔ)單元的功能整體，其良性運(yùn)行和發(fā)展離不開四個(gè)子部分功能的有效運(yùn)作、相互協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)推進(jìn)。

10、我們構(gòu)建農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境AGIL模型（見下圖）并進(jìn)行討論，避免從宏大社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度因素和微觀農(nóng)民工個(gè)體素質(zhì)入手，實(shí)際上是要將該問題放到一個(gè)多重的“關(guān)系”之中進(jìn)行考察。           在此行動(dòng)系統(tǒng)中，用工單位的主要任務(wù)是生產(chǎn)商品、提供服務(wù)，其利益目標(biāo)是追求效用最大化和利潤(rùn)最大化，同時(shí)，必須維護(hù)內(nèi)部人力資源的穩(wěn)定和促使人力資本的提升。用工單位的存在是農(nóng)民工問題出現(xiàn)的前提條件，用工單位與農(nóng)民工之間的關(guān)系是既相互依存又存在張力，正確處理好兩者的關(guān)系，既可以提高單位的生產(chǎn)效率，又能保障社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

11、所以用工單位的功能需求是對(duì)維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)。政府的職責(zé)是制定法律、法規(guī)，行使勞動(dòng)行政管理權(quán)，擔(dān)當(dāng)“仲裁者”，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系中用工單位的行為，并排除其對(duì)勞動(dòng)者正當(dāng)合法權(quán)益的侵害，創(chuàng)造有利于社會(huì)發(fā)展、社會(huì)不同利益群體權(quán)利均衡發(fā)展的環(huán)境。所以政府是維權(quán)目標(biāo)的決策和實(shí)施者。法律、法規(guī)是最權(quán)威的社會(huì)控制手段，承擔(dān)著協(xié)調(diào)不同群體的關(guān)系，公正地維護(hù)各方的利益，促進(jìn)各種社會(huì)力量整合的功能。但法律法規(guī)的有效性依賴于法度合理、執(zhí)法公正和民眾懂法；社會(huì)力量包括社會(huì)道德的建構(gòu)和社會(huì)組織的支持。社會(huì)道德的任務(wù)是通過人們的內(nèi)心信念、社會(huì)輿論來促使人們自覺遵守社會(huì)的行為規(guī)范，它承擔(dān)著保障農(nóng)民工權(quán)益的社會(huì)倫理環(huán)境的建構(gòu)和維護(hù)功能

12、。社會(huì)組織有NGO組織、工會(huì)組織等，作用在于為農(nóng)民工權(quán)益保障提供社會(huì)支持。           農(nóng)民工權(quán)益要得到切實(shí)的保障，離不開上述四個(gè)子系統(tǒng)功能的正常發(fā)揮。農(nóng)民工權(quán)益保障的行動(dòng)系統(tǒng)的存在和維持要滿足這四部分的功能需求，即用人單位對(duì)維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)、地方政府對(duì)公共目標(biāo)的達(dá)鵠、法律法規(guī)對(duì)社會(huì)各種力量的整合和社會(huì)道德對(duì)社會(huì)倫理環(huán)境的維模（媒體輿論在這方面發(fā)揮核心作用）。更為重要的是這四個(gè)子系統(tǒng)之間的互動(dòng)是否正常，相互之間的關(guān)系是否和諧和穩(wěn)定。這其中存在著6對(duì)關(guān)系，即政府與用人單位的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系、法律法規(guī)與

13、用人單位的控制與被控制關(guān)系、社會(huì)力量與用人單位之間的規(guī)范與反規(guī)范關(guān)系、政府與法律法規(guī)之間的制定與落實(shí)關(guān)系、政府與社會(huì)道德之間的維護(hù)與引導(dǎo)關(guān)系、法律法規(guī)與社會(huì)道德的相互補(bǔ)充關(guān)系（見下圖）。        圖：農(nóng)民工維權(quán)的外部環(huán)境AGIL模型及各子系統(tǒng)間的關(guān)系（略）           在這個(gè)外部環(huán)境系統(tǒng)中，我們可以看到4個(gè)子系統(tǒng)之間的6對(duì)關(guān)系，整個(gè)圖示體現(xiàn)出外部環(huán)境系統(tǒng)是復(fù)雜、多維和動(dòng)態(tài)的。目前，在農(nóng)民工權(quán)益保障方面，各個(gè)子系統(tǒng)

14、之間的關(guān)系出現(xiàn)了斷裂現(xiàn)象。最重要的斷裂是政府對(duì)用工單位的監(jiān)督關(guān)系缺位；法律法規(guī)失去事實(shí)有效性（法律法規(guī)本身的不完善、政府對(duì)法律法規(guī)的落實(shí)不力）；用工單位普遍的道德和誠(chéng)信缺失；社會(huì)組織和輿論的監(jiān)督乏力等    。因?yàn)橛霉挝坏慕?jīng)濟(jì)利益與政府的“協(xié)調(diào)者”角色、與法律的公正權(quán)力和與代表公平、正義的社會(huì)組織以及道德理念之間存在著矛盾。政府的“仲裁”、法律的權(quán)力在實(shí)施過程中只有擺脫企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益的左右才能捍衛(wèi)法律本身的自主性和有效性。作為追求社會(huì)的公平、正義和和諧的社會(huì)力量和社會(huì)道德，對(duì)企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益而不顧勞動(dòng)者權(quán)益的行為進(jìn)行抵制，并對(duì)政府及其工作人員的行為

15、進(jìn)行監(jiān)督。           用工單位的投機(jī)主義與政府的缺位           在農(nóng)民工的維權(quán)行動(dòng)中，用工單位的功能需求是對(duì)維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障肩負(fù)著最直接而主要的責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)的情況是，用工單位這個(gè)子系統(tǒng)不能滿足適應(yīng)的功能，普遍表現(xiàn)出投機(jī)主義傾向。這是因?yàn)檗r(nóng)民工進(jìn)入城市后，面臨著嚴(yán)格的身份限制和城市社會(huì)的一系列歧視與排斥，他們大多被排斥到一個(gè)與城市居民不同的“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”上，長(zhǎng)期處于供過于求的狀況，

16、形成了典型的農(nóng)民工“買方市場(chǎng)”。農(nóng)民工買方市場(chǎng)的形成，直接導(dǎo)致農(nóng)民工在與雇主的談判過程中處于絕對(duì)劣勢(shì)地位，權(quán)益受侵害的潛在風(fēng)險(xiǎn)增大。依據(jù)科爾曼和赫克特的理性選擇理論，作為理性人，人們?cè)谏鐣?huì)中總是趨利避害，并盡可能用最少的成本投入爭(zhēng)取最大的效用。因此，用工單位在選擇行動(dòng)路徑時(shí)，要對(duì)在已知效用意義上的每一替代性手段成本，以及效用最大化的最佳方法進(jìn)行理性計(jì)算。農(nóng)民工與用工單位之間的這種橫向利益矛盾，是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益“失?！钡闹匾?。目前，最大的問題在于社會(huì)對(duì)雇主侵害農(nóng)民工利益行為的制裁不嚴(yán)，所以“滋生了雇主的機(jī)會(huì)主義偏好”。        

17、;   農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時(shí)會(huì)采取什么樣的行動(dòng)呢？我們看到他們自身實(shí)際上也存在著心理和行為上的博弈。由于農(nóng)民工沒有自己的組織，作為在城市求生存的個(gè)體，他們最希望的還是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特別地不公或者傷害到他們太深，他們一般是不會(huì)采取什么措施的。這就需要政府制定保護(hù)農(nóng)民工群體的政策并監(jiān)督執(zhí)行，以保障農(nóng)民工的基本權(quán)益不受侵犯。         近年來，中央政府已經(jīng)制定了一系列有關(guān)“農(nóng)民工”問題的政策，正致力于敦促各級(jí)政府及其相關(guān)的職能部門“保障農(nóng)民工的權(quán)益”。但國(guó)

18、家沒有廢除戶籍身份制度，也沒能提供國(guó)民義務(wù)教育和社會(huì)保障的財(cái)政支持。事實(shí)上，中央政府將落實(shí)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育及社會(huì)保障等義務(wù)和責(zé)任（財(cái)政負(fù)擔(dān)）下移到了城市政府。由于中央政府并沒有在國(guó)家層面做出實(shí)質(zhì)性的制度調(diào)整，農(nóng)民工國(guó)民待遇空洞化問題依然存在，這也是構(gòu)成農(nóng)民工獲取權(quán)益的一大現(xiàn)實(shí)障礙。           在政策的執(zhí)行層面，各級(jí)地方政府也在采取措施，貫徹落實(shí)中央的有關(guān)政策，并加大了監(jiān)察力度。政府參與農(nóng)民工維權(quán)工作的部門越來越廣，從最初的勞動(dòng)保障部門擴(kuò)展至民政部門、公安部門、建筑部門、財(cái)政部門、司法部門等。

19、維權(quán)的范圍也越來越廣，從欠薪的追討到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立等。但是，我們必須看到，政府作為“裁決者”和“公證者”的角色是缺位的或不作為的，或者說，政府保護(hù)農(nóng)民工的合理權(quán)益不受侵犯的作用是低效的。           這是因?yàn)?，地方利益和農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)存在著矛盾，而地方政府利益與用工單位之間恰恰有著正相關(guān)的關(guān)系，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)追求的目標(biāo)是利潤(rùn)的最大化，而地方政府追求的則是GDP的最大化，GDP是衡量各級(jí)政府政績(jī)的重要指標(biāo)。于是，企業(yè)與地方政府之間有了進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，企業(yè)需要政府的支持來獲得利潤(rùn)

20、的最大化，而政府需要企業(yè)的產(chǎn)值來獲得高的GDP增長(zhǎng)。在孫立平看來，這就是地方政府行為的經(jīng)濟(jì)化和企業(yè)化，政府與企業(yè)在功能上的同構(gòu)現(xiàn)象。地方政府為了提高當(dāng)?shù)刎?cái)政的收入，營(yíng)造所謂良好的投資環(huán)境，吸引投資，不惜犧牲農(nóng)民工的合法正當(dāng)權(quán)益和環(huán)境惡化的代價(jià)，對(duì)資本無原則地遷就，政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)根本沒有執(zhí)法的動(dòng)力。           另外，政府人員作為城市的一員，也存有歧視的心理，我國(guó)義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障等制度實(shí)行的是屬地管理，這促使地方政府主要關(guān)注本地居民的利    益

21、。再加上其他狹隘的私利因素的摻入，不可能對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度做到公正。如政府工作人員的收入是根據(jù)上級(jí)財(cái)政撥款確定的，他們的工作量將因農(nóng)民工數(shù)量的增大而增大，收益卻不因工作量的增大而相應(yīng)提高，除非有權(quán)辦理證件獲取收益。然而，許多以農(nóng)民工為工作對(duì)象的職能部門并沒有辦證的權(quán)力和收益，這使管理成本的升高得不到補(bǔ)償，加之七種證件被取消，更使政府工作人員工作上的投入和收益不對(duì)等。再如雇主和政府職能部門的辦事人員有多方面的聯(lián)系，城市規(guī)模越小，這種聯(lián)系越緊密。在同一座城市，雇主和政府職員同屬于熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，有著或強(qiáng)或弱的私人聯(lián)系，有的甚至是姻親、嫡親關(guān)系，“官商結(jié)合”，形成了官商之間的利益聯(lián)盟關(guān)系。而農(nóng)民工

22、則是從農(nóng)村“地緣”和“血緣”的熟人社會(huì)里走出來，進(jìn)入到一個(gè)完全陌生的社會(huì)里，他們?cè)械纳鐣?huì)資源無法發(fā)揮，新的社會(huì)資源尚未建立。因此，在制度不健全時(shí)，政府很容易因?yàn)楸簧贁?shù)人用來謀私，從而使農(nóng)民工權(quán)益的保障變得更加艱難。           法律法規(guī)失去事實(shí)的有效性           單純依靠政府行政方式來保障農(nóng)民工合法權(quán)益，是難以徹底解決前述問題的，法律法規(guī)是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的根本保證。但是，現(xiàn)有有關(guān)保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)失去了事實(shí)上的有效性。這一方面是由于現(xiàn)有相關(guān)法律制度和司法機(jī)制存在某些缺陷；另一方面是由于在執(zhí)行中法律法規(guī)的權(quán)威被地方政府的自利主張所消解。地方政府崇尚“效率”和“理性”，一味追求現(xiàn)實(shí)利