★淺談小額貸款公司的法律問(wèn)題

1、淺談小額貸款公司的法律問(wèn)題小額信貸制度是我國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)金融制度創(chuàng)新,其在國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)表明,小額信貸在金融服務(wù)與政策扶貧的雙重使命間可以達(dá)成平衡。2005年起農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)試點(diǎn)成功,翻開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的新篇章。作為新生的農(nóng)村金融組織,小額貸款公司在商業(yè)化的發(fā)展模式與扶助三農(nóng)的服務(wù)目標(biāo)間摸索前行。小額貸款公司在本質(zhì)上屬于小額信貸機(jī)構(gòu)的一種，其市場(chǎng)定位應(yīng)該是從事小額信貸業(yè)務(wù)。小額貸款公司的產(chǎn)生，是當(dāng)前金融市場(chǎng)巨大空間和需求的必然結(jié)果，其以貸款門檻低、程序簡(jiǎn)便和快速靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制適應(yīng)中小企業(yè)信貸“短、頻、快”的需求特點(diǎn)，贏得了企業(yè)青睞，為眾多中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶解了燃眉之

2、急，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下對(duì)緩解民企融資難題、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有的金融體系起到了有益的補(bǔ)充。然而，在我國(guó)小額貸款公司試點(diǎn)的實(shí)踐中，一些問(wèn)題漸漸凸顯，主要包括：法律定位不明確、公司治理結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險(xiǎn)防范措施不得力、監(jiān)管制度缺失、轉(zhuǎn)型阻礙大等。應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立完善的法律制度，消除小額貸款公司運(yùn)行中存在的法律困境，以促進(jìn)小額貸款公司健康、穩(wěn)步發(fā)展一、我國(guó)小額貸款公司的立法由于我國(guó)的國(guó)情特殊，正處在社會(huì)巨大變革時(shí)期，政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)的不斷改革和調(diào)整，使我國(guó)調(diào)整小額信貸的政策和法律呈現(xiàn)出獨(dú)特的特點(diǎn)。目前我國(guó)關(guān)于小額貸款公司的法律基本框架是：以關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)和公司法為

3、設(shè)立準(zhǔn)則，參照商業(yè)銀行法銀行業(yè)監(jiān)督管理法以及中國(guó)人民銀行頒布的小額貸款公司指導(dǎo)手冊(cè)進(jìn)行監(jiān)督管理。2006年2月中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布了關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)，明確了監(jiān)管當(dāng)局將在貧困地區(qū)開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)，以及開(kāi)始將小額信貸機(jī)構(gòu)納入主流金融體系的意圖。該意見(jiàn)的發(fā)布意味著對(duì)國(guó)家非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)合法身份的問(wèn)題進(jìn)行了初步認(rèn)可。2008年5月4日，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)銀監(jiān)發(fā)(2008)23號(hào)，該意見(jiàn)明確了小額貸款公司的性質(zhì)、準(zhǔn)人、經(jīng)營(yíng)、退出及發(fā)展前境，是目前小額貸款公司的指導(dǎo)性規(guī)

4、范。盡管該法在法律體系中屬于部門規(guī)章，法律位階比較低，但對(duì)于小額貸款公司之前的無(wú)法叮依的狀況來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一大進(jìn)步。同時(shí)我們也應(yīng)看到，這種以部門規(guī)章為主導(dǎo)的臨時(shí)性的立法體例，對(duì)小額貸款公司來(lái)說(shuō)難以起到“法律”的作用對(duì)“只貸不存”的小額貸款公司的投資人來(lái)說(shuō)，缺乏穩(wěn)定的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期和職業(yè)規(guī)劃，將導(dǎo)致人才流失等諸多問(wèn)題。二、我國(guó)小額貸款公司存在的法律問(wèn)題(一)法律地位不明確。從指導(dǎo)意見(jiàn)中的定義來(lái)看小額貸款公司依然是普通公司而非金融機(jī)構(gòu)，但其從事的業(yè)務(wù)卻是金融類服務(wù)，這種定位的模糊為其日后的發(fā)展增加了很多的不確定因素。小額貸款公司法律地位的不明導(dǎo)致它本身沒(méi)有安全感使其缺乏長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃：同時(shí)也使其他

5、投資者、捐贈(zèng)人及批發(fā)貸款的發(fā)放者也會(huì)減少資金支持，以防范所謂的法律風(fēng)險(xiǎn)。(二)資金來(lái)源單一。小額貸款公司的資金來(lái)源單靠股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融人資金。難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。(三)小額貸款公司的治理結(jié)構(gòu)有缺陷。存在著股東結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部人控制、缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制、外部治理機(jī)制不完善等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)小額貸款公司建立市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，建立信息披露制度，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和日常管理水平，進(jìn)一步完善公司治理。(四)控制能力較弱。盡管在設(shè)立小額貸款公司時(shí)，各試點(diǎn)都明確要求貸款公司建立準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)保障基金等風(fēng)險(xiǎn)控制措施，但目前小額貸款公司仍然沒(méi)有明確建立具

6、體的規(guī)章制度和實(shí)施辦法。特別是部分銀企實(shí)務(wù)試點(diǎn)公司單筆貸款金額較高，這將進(jìn)一步加大小額貸款公司的信貸風(fēng)險(xiǎn)。(五)主體不明確。小額貸款公司監(jiān)管主體的確定，實(shí)際上是以明確其法律定位為前提的。根據(jù)目前的試點(diǎn)情況，主要由當(dāng)?shù)卣M成試點(diǎn)管理辦公室履行對(duì)小額貸款企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前各試點(diǎn)成立的地方政府各部門聯(lián)席的管理辦公室不具有行政主體資格，監(jiān)管也容易形式化。同時(shí)，現(xiàn)行的由當(dāng)?shù)卣畬?duì)小額貸款企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的操作方式，法律依據(jù)不足，在監(jiān)管的有效性和操作性方面也存在著一定的問(wèn)題。(六)貸款公司的可持續(xù)發(fā)展面臨的困難。在指導(dǎo)意見(jiàn)中有規(guī)定：“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，

7、按照村鎮(zhèn)銀行組建審批指引和村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！睙o(wú)疑，相關(guān)機(jī)構(gòu)考慮到了小額貸款公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其長(zhǎng)不大，做不強(qiáng)，囚此最終的出路應(yīng)是轉(zhuǎn)型可以說(shuō)不轉(zhuǎn)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三、小額貸款公司內(nèi)控治理法律問(wèn)題分析(一)小額貸款公司運(yùn)行資金的問(wèn)題小額信貸的可持續(xù)性是指小額信貸機(jī)構(gòu)在不需要補(bǔ)貼性資金的情況下在未來(lái)持續(xù)營(yíng)運(yùn)，并從所提供的信貸服務(wù)中獲得的收入可以覆蓋其運(yùn)營(yíng)成本和資金成本，從而可以獨(dú)立生存并不斷發(fā)展壯大。目前中國(guó)小額信貸項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展動(dòng)力不足，多數(shù)項(xiàng)目處于需要外來(lái)資金注入或需要部分補(bǔ)貼的階段。中國(guó)小額信貸資金來(lái)源主要是政府的扶貧資金，其數(shù)量有限，品種單一，其他諸如公開(kāi)吸

8、收儲(chǔ)蓄、基金儲(chǔ)蓄、代扣罰金和吸收入股等國(guó)際上常見(jiàn)的儲(chǔ)蓄形式都比較少或者沒(méi)有。小額信貸資金來(lái)源容易受到政府的左右，受金融政策的制約（如存款利率、吸收存款的政策等)。由于沒(méi)有存款因而缺少穩(wěn)定資金來(lái)源。筆者認(rèn)為對(duì)穩(wěn)健、合規(guī)經(jīng)營(yíng)的小額貸款公司，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)一系列扶持措施。比如，適時(shí)準(zhǔn)許增資擴(kuò)股，增加小額貸款公司的銀行融資比例，擴(kuò)大信貸規(guī)模等。在稅收方面應(yīng)免除小額信貸機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行小額信貸業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅，降低所得稅，推動(dòng)小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。對(duì)小額信貸公司實(shí)行等級(jí)劃分制度，規(guī)定相應(yīng)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大、管理的規(guī)范，逐步提高其等級(jí)，并準(zhǔn)許其增加某種業(yè)務(wù)。當(dāng)小額信貸公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、管理規(guī)范達(dá)到

9、某種條件后，可準(zhǔn)許其在金融市場(chǎng)上進(jìn)行同業(yè)拆人資金的資格，并設(shè)置最高同業(yè)拆人比例的限制。甚至達(dá)到一定程度，可以申請(qǐng)國(guó)家支農(nóng)再貸款資金，以解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和資金來(lái)源不足問(wèn)題。這樣多種措施相結(jié)合，保證小額貸款公司在不造成金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，小額貸款公司的資金來(lái)源，最終需要通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)來(lái)解決。(二)小額貸款公司的法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題股東結(jié)構(gòu)不合理，缺乏資金實(shí)力雄厚的股東，已經(jīng)成為制約小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的主要因素；在試點(diǎn)公司中有些公司的公司治理結(jié)構(gòu)徒有其形，內(nèi)部人控制問(wèn)題時(shí)有發(fā)生：部分公司沒(méi)有對(duì)員工和管理人員業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與他們的責(zé)、權(quán)、利掛鉤有些公司雖然制定

10、了績(jī)效考核辦法，但是普遍較為簡(jiǎn)單。僅將貸款收回?cái)?shù)與丁資收入掛鉤，沒(méi)有將貸款發(fā)放、貸款收回情況綜合進(jìn)行考核。因此，要使小額貸款公司健康的發(fā)展，優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)就顯得非常重要。首先，優(yōu)化股東結(jié)構(gòu)。提高小額貸款公司股東的條件是必要的，投資設(shè)立小額貸款公司，必須至少有一個(gè)股東是具有一定實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)或其他大型企業(yè)。只有實(shí)力雄厚的股東，才能源源不斷地向小額貸款公司提供資金，確保小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和充足的流動(dòng)性。其次合理設(shè)計(jì)公司治理架構(gòu)。對(duì)于規(guī)模不大、人數(shù)較少的小額貸款公司，可以采取單層結(jié)構(gòu)的公司治理架構(gòu)，即股東將經(jīng)營(yíng)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)全部委托給董事會(huì)董事會(huì)全權(quán)代理股東負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營(yíng)管理。在單層結(jié)構(gòu)下應(yīng)當(dāng)

11、由擔(dān)任董事長(zhǎng)的股東或聘請(qǐng)外部人士擔(dān)任執(zhí)行監(jiān)事，負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于規(guī)模較大，股東人數(shù)較多的小額貸款公司，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“三會(huì)分設(shè)，三權(quán)分離”的原則，采取雙層結(jié)構(gòu)的公司治理架構(gòu)，即設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，股東將經(jīng)營(yíng)決策權(quán)委托給董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)專門行使監(jiān)督職能，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)決策層、執(zhí)行決策層和監(jiān)督層的完全分開(kāi)，保證三者的相互制約。最后，建立科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)每個(gè)管理人員和員工崗位性質(zhì)的不同，采取不同的考核方法，對(duì)董事、經(jīng)理人、部門負(fù)責(zé)人和員工的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與上述人員的工資和職務(wù)晉升掛鉤。(三)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)防范的法律問(wèn)題小額貸款公司雖然目前不吸收公眾存款

12、，但是由于涉及到了市場(chǎng)的融資，所以小額貸款公司所具有的風(fēng)險(xiǎn)性是不可以忽視的。小額信貸資金來(lái)源單一性的風(fēng)險(xiǎn)，將導(dǎo)致小額貸款公司會(huì)私下尋求其他資金來(lái)源，特別在項(xiàng)目資源十分豐富的時(shí)候，小額貸款公司往往遏制不住非法增加資金來(lái)源的沖動(dòng)，此時(shí)就很可能發(fā)生非法吸收存款等將擾亂金融秩序的事件。小額貸款公司資金投放過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，需要其有足夠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，而在這方面，目前的小額貸款公司還難以做到。同時(shí)，小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制還涉及貸款的擔(dān)保品和抵押品的問(wèn)題。缺乏抵押擔(dān)保品，使得小額貸款公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)加大，直接影響到未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)小額貸款公司的各類風(fēng)險(xiǎn)，可以借鑒鄉(xiāng)村銀行的擔(dān)保機(jī)制，化解貸款風(fēng)險(xiǎn)。四、小

13、額貸款公司外部運(yùn)行法律問(wèn)題分析(一)小額貸款公司的法律定位問(wèn)題小額貸款公司在法律上只是有限公司，不是金融機(jī)構(gòu)不能吸收公眾存款。由于嚴(yán)格限定為“只貸不存”的公司，導(dǎo)致小額貸款公司既依托于公司法，又在公司法中無(wú)章可循。作為一類經(jīng)營(yíng)特殊產(chǎn)品的公司，在現(xiàn)行的公司法中，沒(méi)有對(duì)涉及貸款類業(yè)務(wù)的公司規(guī)定。另一方面，由于它并不經(jīng)營(yíng)存款，所以銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為它也不屬于金融機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)機(jī)構(gòu)在初期都是按照金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式來(lái)規(guī)劃的但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)獲得正式“名分”卻并不容易。這種“身份缺失”制約著小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展：一方面小額貸款公司難以照搬金融機(jī)構(gòu)的資金獲取和運(yùn)用渠道；另一方面也難以享受政策優(yōu)惠和支持，如小額貸款

14、公司仍然按照普通公司來(lái)繳納所得稅和營(yíng)業(yè)稅，而農(nóng)村信用社在這兩項(xiàng)都享受國(guó)家優(yōu)惠政策予以減免。銀監(jiān)會(huì)在指導(dǎo)意見(jiàn)中將小額貸款公司認(rèn)定為企業(yè)法人，但沒(méi)有指出是屬于金融性企業(yè)還是非金融性企業(yè)。筆者認(rèn)為額貸款公司應(yīng)界定為非銀行金融企業(yè)。小額貸款公司不是銀行機(jī)構(gòu)，岡為它不具有傳統(tǒng)銀行業(yè)所應(yīng)具有的吸儲(chǔ)功能：但小額貸款公司應(yīng)屬于金融性企業(yè)，因?yàn)樗誀I(yíng)利為目的，經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)。(二)小額貸款公司監(jiān)管的法律問(wèn)題近年來(lái)，隨著小額信貸機(jī)構(gòu)在扶貧、支持中小企業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)等方面的重要作用日益顯現(xiàn)，以及小額信貸機(jī)構(gòu)資金來(lái)源多樣化和規(guī)模擴(kuò)大小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題逐步浮出水面。一些國(guó)家已經(jīng)建立相對(duì)完善的小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管組織體系

15、和制度安排。小額信貸發(fā)展比較好的國(guó)家，政府都有一定的支持小額信貸長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的制度框架，對(duì)小額信貸有一個(gè)監(jiān)管的框架，不吸收存款時(shí)采用非審慎監(jiān)管的辦法或注冊(cè)登記的辦法，可以依法進(jìn)行小額信貸業(yè)務(wù)。在吸收存款時(shí)轉(zhuǎn)為正規(guī)的小額信貸銀行，銀監(jiān)部門采用審慎監(jiān)管的辦法。筆者認(rèn)為，小額貸款公司的法律性質(zhì)決定其監(jiān)管體制和運(yùn)行規(guī)則，在明確小額貸款公司非銀行金融機(jī)構(gòu)屬性的基礎(chǔ)上確認(rèn)銀監(jiān)會(huì)作為我國(guó)小額貸款公司的惟一法定監(jiān)管主體，比較合理。因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)是我國(guó)目前唯一法定的非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。根據(jù)中華人民共和圍銀行業(yè)監(jiān)督管理法第2條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)不儀負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理，而且負(fù)責(zé)對(duì)在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的

16、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的臨督管理工作。銀監(jiān)會(huì)可以實(shí)施其他機(jī)構(gòu)所不能任意行使的各種監(jiān)管措施，包括對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的檢查、詢問(wèn)、查閱、復(fù)制與封存等，完全有能力對(duì)潛在或已有問(wèn)題的小額貸款公司加以查處。與不具有行政主體資格或不具有金融監(jiān)管權(quán)限的地方政府相關(guān)部門相比。則完全不存在所謂的監(jiān)管依據(jù)不足與監(jiān)管核心規(guī)則缺失等問(wèn)題。銀監(jiān)會(huì)作為法定的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，在國(guó)家已經(jīng)專門立法賦予其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力和可行使的監(jiān)管措施下完全可以承擔(dān)起小額貸款公司的監(jiān)管工作。(三)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題在指導(dǎo)意見(jiàn)巾有規(guī)定：“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上按照村鎮(zhèn)銀行組建審批指引和村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！睙o(wú)疑，相關(guān)機(jī)構(gòu)考慮到了小額貸款公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其長(zhǎng)不大，做不強(qiáng)，因此最終的出路應(yīng)是轉(zhuǎn)型可以說(shuō)不轉(zhuǎn)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從目前情況來(lái)看，小額貸款公司的走向不外乎有以下幾個(gè)方向：一是繼續(xù)作為小額貸款公司，堅(jiān)持主業(yè)經(jīng)營(yíng)，依靠發(fā)放貸款，保持相對(duì)穩(wěn)定的收益率，其間可能會(huì)有