論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度

1、. . . . 論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度2005 年6 月26 日召開的十屆全國人大常委會16 次會議第三次審議通過的物權(quán)法草案(以下簡稱“三審稿”) 設(shè)專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)。但由于我國目前在城市還沒有宅基地使用權(quán)制度,國有土地上只有建設(shè)用地使用權(quán),所以“三審稿”以與后來的“四審稿”中的“宅基地使用權(quán)”實際上就是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)。到目前,眾所矚目的物權(quán)法還沒有出臺,但草案中關(guān)于“宅基地使用權(quán)”部分的規(guī)定應(yīng)該不會有多大變化。農(nóng)村宅基地使用權(quán)所涵蓋的容很多,單靠寥寥無幾的幾個法條是無法全面概括的。況且,我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度極其不完善,存在許多漏洞,有必要對其進(jìn)行研究。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的

2、概念和特點(一) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán),與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)地役權(quán)等處于并列地位,它是中國法律特有的容,對我國法律體系的完善起著重要的作用。宗靈先生說過:“法律概念在法律體系中具有其獨特的功能,它對法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義,它與權(quán)利和義務(wù)緊密關(guān)聯(lián),要構(gòu)建現(xiàn)代國家的法律體系,其中最重要的一步就是設(shè)定一整套符合邏輯的、和諧而無矛盾的法律概念體系?！?1因此必須在物權(quán)法中明確定義農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！叭龑徃濉痹诘谝话傥迨藯l規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利,有權(quán)自主利用該土地建造住房與其附屬設(shè)施”。這一規(guī)定并

3、沒有直接對農(nóng)村宅基地使用權(quán)下定義,只是通過對宅基地使用權(quán)人的權(quán)利的規(guī)定影射出了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念。依據(jù)法律解釋學(xué),從體系上、文義上對這一條文進(jìn)行分析我們可以看出: (1) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體僅為農(nóng)村居民,城鎮(zhèn)居民是作為建設(shè)用地使用權(quán)的主體而規(guī)定的; (2) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體僅指集體所有的土地,國有土地是建設(shè)用地使用權(quán)的客體。雖然在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中,存在農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象,但這并不意味著轉(zhuǎn)變后的城鎮(zhèn)居民仍然享有宅基地使用權(quán),因為此時的土地已從集體所有轉(zhuǎn)為國家所有,國有土地不設(shè)立宅基地使用權(quán); (3) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的容有:依法取得、占有、使用土地,在宅基地上建造房屋和附屬

4、設(shè)施,受法律保護,在行使權(quán)利時不得妨礙公共利益和他人的合法權(quán)益等。但是,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的容還應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利人可以有限制的處分農(nóng)村宅基地使用權(quán),因為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種民事權(quán)利,權(quán)利人可以對它進(jìn)行處分,考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)特殊性,權(quán)利人的處分應(yīng)當(dāng)是有限制的,而這一點在“三審稿”第一百五十八條中卻沒有涵蓋。綜上所述,應(yīng)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)作如下定義:農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟組織所有的宅基地上建造房屋與其附屬設(shè)施,并對宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。(二) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特點從我國目前有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定來看,農(nóng)村宅基地使用權(quán)有如下特點:1 、嚴(yán)格的身

5、份性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是基于使用權(quán)人的特殊身份而取得的。只有集體經(jīng)濟組織的成員或者由其他法規(guī)規(guī)定的身份的人才有資格向其所在的集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。非本集體的成員除法律特別規(guī)定外,不得在本集體申請宅基地。這主要考慮了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)劃,便于行政管理。同時也是對集體成員權(quán)利的一種保障,避免本集體的宅基地外流。2 、無償使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?是國家給農(nóng)民的一種福利。只要符合法定的申請條件,就可以取得宅基地使用權(quán),而且使用權(quán)人不需要支付使用費。3 、永久使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民的基本生活保障,農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用,沒有時間限制,并且這種使用

6、是受法律保護的,任何單位和個人不得隨意侵犯。宅基地上的房屋消滅后,使用權(quán)人對宅基地的使用權(quán)仍然存在,可以重新建造房屋。當(dāng)然,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人必須服從集體和國家的統(tǒng)一規(guī)劃,當(dāng)自己的宅基地被征收后,有權(quán)要求集體再批給其相應(yīng)的宅基地。4 、從屬性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán),不可單獨流轉(zhuǎn),但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時,農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。法律禁止單獨對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行出賣、出租、抵押、贈與等流轉(zhuǎn)行為。5 、圍的嚴(yán)格限制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對宅基地的使用圍是有嚴(yán)格限制的。土地管理法第62 條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。國土資

7、源部在2004 年11 月下發(fā)的關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見中強調(diào),要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定,農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準(zhǔn)。二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得和消滅(一) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得,如同其他用益物權(quán)的取得方式一樣,從不同的角度可以做出不同的分類。從取得的性質(zhì)來看,可以分為原始取得和繼受取得;從取得原因上來看,有基于法律行為取得的,也有基于法律行為以外的原因取得的。筆者僅從“取得的性質(zhì)”這一角度來分析我國農(nóng)村宅基的使用權(quán)的取得方式。1 、原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得是指不以他人的權(quán)利和意思為依據(jù),根據(jù)法律的規(guī)定直接取得宅

8、基地使用權(quán)。由于我國宅基地使用權(quán)的特殊性,其原始取得的情況基本上只有審批取得一種,而且大部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)都是通過審批的方式取得的?；谖覈恋毓兄频奶厥庑?土地管理法規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序和審批條件,并做出了一些限制性規(guī)定。依據(jù)審批的方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán),前提必須具備主體資格,即必須是本集體經(jīng)濟組織的成員或其他法律明確規(guī)定可以獲得宅基地使用權(quán)的人 2。城鎮(zhèn)居民、一戶多宅的人以與把原有住房出賣、出租或贈與他人的農(nóng)村居民不得申請農(nóng)村宅基地使用權(quán)。土地管理法第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉與占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審

9、批手續(xù)”。具體而言農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請程序如下: (1) 農(nóng)村居民向所在的村民委員會提出宅基地使用權(quán)申請(以戶為單位) ; (2)村民委員會根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃,對宅基地使用權(quán)申請進(jìn)行審核,經(jīng)村民會議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論同意; (3) 經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 人民政府審查后,報縣級人民政府土地行政主管部門審核,由同級人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村居民必須對宅基地使用權(quán)進(jìn)行申請,獲得批準(zhǔn)后才可以使用宅基地,不得在未獲批準(zhǔn)前擅自使用宅基地。2 、繼受取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼受取得是指以他人的權(quán)利和意思為依據(jù)而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。雖然法律嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼受取得的現(xiàn)象仍普遍存在,主要

10、表現(xiàn)為隨房流轉(zhuǎn),具體情況如下:(1) 出租。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在房屋建成后將房屋出租,出租房屋的同時也出租了宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人享有房屋所有權(quán),當(dāng)然可以對其自由處分,由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的從屬性,將房屋出租的,宅基地使用權(quán)同時發(fā)生轉(zhuǎn)移,承租人在獲得房屋使用權(quán)的同時取得了農(nóng)村宅基地使用權(quán)。這是繼受取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的最普遍的方式。(2) 贈與和遺贈。房屋所有人將房屋贈與、遺贈給他人時,該他人取得了房屋的所有權(quán),同時也獲得了該房屋宅基地的使用權(quán)。(3) 繼承。繼承人繼承了被繼承人的房屋的同時繼受了宅基地的使用權(quán)。(4) 買賣。房屋所有人或抵押權(quán)人將房屋出售或拍賣、變賣后,買受人獲得房

11、屋所有權(quán)的同時享有宅基地的使用權(quán)。(二) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的消滅分為絕對消滅和相對消滅。1 、絕對消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的絕對消滅是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)不存在了,即農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體宅基地不僅與其主體相分離,而且他人也未取得其權(quán)利。主要有以下兩種情況:(1) 宅基地滅失。宅基地是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體,宅基地因地震、火山噴發(fā)、河流改道、山體滑坡等自然災(zāi)害的影響,不能恢復(fù)原狀,不能繼續(xù)使用或者滅失的,農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸于消滅。當(dāng)然如果只是宅基地上的建筑物或其他附屬設(shè)施滅失的,不影響宅基地使用權(quán)的效力。 3(2) 國家和集體的征收。國家和集體為了公共利益的需要,對農(nóng)村宅基地進(jìn)行

12、征收,并改變了該宅基地的用途的,該農(nóng)村宅基地使用權(quán)消滅,任何人不能再取得對該地的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。2 、相對消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相對消滅是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原主體權(quán)利喪失和新主體權(quán)利的取得。簡單的說農(nóng)村宅基地使用權(quán)相對消滅的情形即是農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼受取得的情形,主要表現(xiàn)在因房屋的出租、出賣、繼承、贈與和遺贈等行為而引起的原宅基地使用權(quán)人的使用權(quán)消滅和另一方對該使用權(quán)的取得。另外,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的拋棄也可以導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相對消滅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人的一種民事權(quán)利,雖然必須經(jīng)由政府部門的審批才能獲得,但使用權(quán)人可以以拋棄的方式對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行處分。原農(nóng)村宅基地使用權(quán)經(jīng)

13、拋棄而歸于消滅,“拋棄宅基地使用權(quán)的,不得再申請新的宅基地使用權(quán)”2 P384 。農(nóng)村宅基地使用權(quán)被拋棄后,該宅基地上的所有權(quán)恢復(fù)圓滿狀態(tài),可以再設(shè)立新的宅基地使用權(quán)。三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)(一) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利1 、建造房屋、添加附屬設(shè)施的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)在依法取得的宅基地上建造房屋與添加附屬設(shè)施,比如廁所、豬舍、工棚等。同時,宅基地使用權(quán)人還有權(quán)在使用權(quán)圍的宅基地上種植樹木、花草等。2 、相鄰權(quán)。民法通則第八十三條規(guī)定:“不動產(chǎn)的相鄰各方,應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神,正確處理截水、排水、通行、采光等方面的相鄰關(guān)系?！鞭r(nóng)村宅基地使用

14、權(quán)是在不動產(chǎn)上享有的權(quán)利,它在房屋建成后附屬于房屋所有權(quán),當(dāng)然適用不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定。而且,相鄰權(quán)隨著宅基地使用權(quán)的發(fā)生而發(fā)生,并隨著宅基地使用權(quán)的消滅而消滅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)行使相鄰權(quán),保障權(quán)利的充分行使。當(dāng)自己的相鄰權(quán)受到侵害時,有權(quán)要求相鄰關(guān)系的另一方停止侵害、排除妨礙并賠償損失。3 、無償且永久使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的基本權(quán)利,國家出于形勢政策的考慮,規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償使用的制度,沒有時間限制,并受法律的保護。也就是說,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在取得宅基地使用權(quán)后不需交納任何宅基地使用費即可永久使用。雖然這一點有著明顯的政策性傾向,但是據(jù)我國目前的農(nóng)

15、村宅基地使用權(quán)制度來看,其仍不失為一個鮮明的特點。4 、有限制的處分權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對宅基地享有的僅僅是使用權(quán),不享有所有權(quán),宅基地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)人不能隨意處分其使用權(quán)。我國現(xiàn)行法律中禁止宅基地使用權(quán)的單獨轉(zhuǎn)讓,但是建筑物以出售、贈與、繼承、遺贈等方式流轉(zhuǎn)的,宅基地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。從法理上講,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人的一項權(quán)利,當(dāng)然有權(quán)對其進(jìn)行處分;而且在實踐中,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,對宅基地使用權(quán)進(jìn)行單獨轉(zhuǎn)讓的行為非常普遍,法律的這一限制性規(guī)定越來越受到挑戰(zhàn)。5 、受法律保護的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項用益物權(quán),法律規(guī)定的各種物權(quán)請求權(quán)都可以適用:在權(quán)利不明

16、時可以提出宅基地使用權(quán)確認(rèn)之訴,被侵奪時可提出宅基地使用權(quán)返還之訴,受妨害時提起宅基地使用權(quán)排除妨害之訴,依次類推還可以提出消除危險之訴等,并且可以要求適當(dāng)?shù)馁r償。當(dāng)國家或集體對宅基地進(jìn)行征收時,宅基地使用權(quán)人有權(quán)向集體經(jīng)濟組織申請重新獲得新的宅基地使用權(quán),并可以要求給與合理補償。(二) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的義務(wù)1 、按照規(guī)定的用途來使用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人必須按照規(guī)定的用途來使用宅基地,不得隨意變更宅基地的用途。農(nóng)村宅基地是用來建造房屋供作居住的,不得以其他的方式使用宅基地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在對宅基地使用時必須盡到善良管理人的義務(wù),對宅基地進(jìn)行合理使用,注意管理和修繕,不得損害所有權(quán)人的利

17、益。同時,法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)人不得出租、買賣、抵押或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓宅基地。2 、一戶一宅,不得隨意擴大使用面積。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市) 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),各地應(yīng)結(jié)合本地實際,制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)人只能在批準(zhǔn)的宅基地面積圍行使使用權(quán),不得以任何方式直接或變相的擴大既有的宅基地使用面積。 43 、注意相鄰關(guān)系的義務(wù)。民法通則第八十三條規(guī)定:“給相鄰方造成妨礙或者損失的,應(yīng)當(dāng)停止侵害,排除妨礙,賠償損失”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在行使權(quán)利時有義務(wù)維護公共利益和他人的合法權(quán)利,其行為不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益,造成損害的應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

18、4 、服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃和國家的政策安排。土地管理法第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村空閑地”。集體經(jīng)濟組織為了村鎮(zhèn)的規(guī)劃或者其他事關(guān)國家和集體利益的原因等要收回宅基地的,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有義務(wù)顧全大局,犧牲個人利益,服從集體的安排,配合集體的工作,不得以任何理由拒絕搬遷。國家因公共利益需要征收農(nóng)村宅基地的,使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)與時搬遷。5 、與時辦理登記。為方便農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理,健全宅基地管理制度,宅基地使用權(quán)人有義務(wù)在宅基地使用權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓或消滅的情況下與時辦理登記。四、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存缺陷農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是

19、在我國土地公有制的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的,是中國特有的制度,出現(xiàn)的比較晚,也沒有其他國家的模式可以借鑒,現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些容,但是沒有形成完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,這一制度存在很多缺陷。(一) 法律規(guī)少,效力層次低,社會實用性差?，F(xiàn)階段我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理存在法律空白,法律規(guī)數(shù)量極少,而且大部分是一些規(guī)性文件,效力層次比較低。民法通則和土地管理法的調(diào)整力度不夠。1993 年國務(wù)院頒布實施了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例,用來調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè),但僅僅規(guī)定了申請宅基地的程序與審批條件,沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與糾紛的解決做出規(guī)定;國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作

20、的請示雖然是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整,但由于其效力層次低,對房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要容同樣未作規(guī)定。 5為了加強農(nóng)村宅基地管理,正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地,切實保護耕地,國土資源部于2004 年11 月2 日制定了關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見,其中提出了很多合理性建議,但無法全部落實。在“三審稿”中,雖把宅基地使用權(quán)作為獨立的一章加以規(guī)定,但也僅僅只有八條的容, 6并且沒有涉與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象很普遍,如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定,必定會引起各種糾紛,增加法院的工作壓力,繼而威脅著農(nóng)村的安定。(二) 登記制度不完善。目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)

21、管理混亂,很多房地產(chǎn)與其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明。 7 “三審稿”第一百六十五條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)與時辦理變更登記或者注銷登記”,但是由于法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后規(guī)避法律的可能性很大,給將來的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患,同時也造成了司法和管理上的困難。(三)“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行的是無償、永久使用的制度,誘使一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權(quán)。再加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理的混亂,出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房,建了新房也拒不交出閑置下來的舊宅基地情況,同時村鎮(zhèn)干部中也存在利用權(quán)力、關(guān)系多占宅基地

22、的問題,致使農(nóng)村變成了“空心村”,造成了土地資源的嚴(yán)重浪費,給本來就很緊的集體土地資源又增加了壓力。(四) 使用目的單一。農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了滿足農(nóng)村居民的住宅需要,農(nóng)村居民不能隨意改變宅基地的用途。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村城市化的進(jìn)程加快,農(nóng)村房地產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜,對宅基地的使用僅限于居住已不能滿足農(nóng)民的需要。法律嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),不再符合市場經(jīng)濟的要求,沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價值取向。 8宅基地不能抵押、入股,不能以其他合理的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)民融資困難,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村居民生活水平的提高。五、完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的若干建議(一) 加強立法力度,

23、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法體系,全方位、多角度的規(guī)定宅基地使用權(quán),使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法可依。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的健全缺乏法律依據(jù),如果沒有一套完整的法律規(guī)定加以保障,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是不可能健全的。就立法來說,應(yīng)當(dāng)制定一部完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法,其中詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任與其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款。構(gòu)建一個完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律體系是完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的前提。(二) 建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。在農(nóng)村,宅基地使用權(quán)登記混亂,不利于對農(nóng)村居民合法權(quán)利的保護,我國現(xiàn)行法中又沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記機關(guān),因此有必要建

24、立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度,明確權(quán)利人的權(quán)利,減少糾紛。梁慧星先生明確指出,中國現(xiàn)在的問題是不動產(chǎn)登記制度存在多個登記機關(guān),多頭登記。甚至有的登記機關(guān),藉登記以牟取不當(dāng)利益。不動產(chǎn)登記雖然由國家設(shè)立的登記機關(guān)辦理,但本質(zhì)上屬于“服務(wù)行政”性質(zhì),與行政管理權(quán)之行使無關(guān),更不應(yīng)容許異化為一種“權(quán)限”并用來牟利。因此,中國物權(quán)法所設(shè)想的不動產(chǎn)登記機關(guān),應(yīng)當(dāng)同時解決登記的統(tǒng)一問題和與行政管理權(quán)脫鉤問題,建立一個統(tǒng)一的、與行政管理脫鉤的不動產(chǎn)登記制度。實現(xiàn)法律根據(jù)、法律效力、登記機關(guān)、登記程序、權(quán)屬文書的統(tǒng)一,并使登記機關(guān)沒有行政管理權(quán)。 9從實質(zhì)主義登記原則、公示要件主義原則出發(fā),不動產(chǎn)登記機關(guān)

25、應(yīng)該是司法機關(guān), 而不是行政機關(guān)。 10我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記機關(guān)應(yīng)該與行政管理相脫鉤,統(tǒng)一到縣級人民法院。 11同時,應(yīng)明確登記與否并不影響農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力,只是不能對抗善意的第三人。(三) 建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用制度。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實行的是無償使用制度。我國曾經(jīng)在1990 年試行過農(nóng)村宅基地的有償使用制度,但是為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),在1993 年7 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳“關(guān)于涉與農(nóng)民負(fù)擔(dān)項目審核處理意見的通知”中取消了農(nóng)村宅基地有償使用收費和農(nóng)村基地超占費。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高,無償使用的制度日益暴露出弊端。這是因為,無

26、償使用宅基地是基于“一戶一宅”的規(guī)定,由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如果再貫徹?zé)o償使用的原則勢必鼓勵農(nóng)村居民多占、超占宅基地,影響農(nóng)村宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊,進(jìn)而占用耕地。所以,筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度,而且有的地方已經(jīng)實踐了這種制度(省市淄山區(qū)實施了拍賣宅基地使用權(quán)的措施有效制止了宅基地使用過程中的混亂現(xiàn)象,并且成效顯著 12) 。需注意的是“有償使用”專指對“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費,標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地的使用是無償?shù)?。換句話說就是只對多占、超占的宅基地的使用進(jìn)行收費。這樣,既考慮了國家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源,促進(jìn)宅基地的有效利用,避免占用耕地。有償使用的具體措施如下:對在標(biāo)準(zhǔn)面積圍的宅基地不收取任何費用;對超過標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地收取超占宅基地使用費;不交超占宅基地使用費的,集體經(jīng)濟組織可以給予合理的寬限期,在寬限期仍沒有正當(dāng)理由拒不交付的,集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回超占的宅基地;集體經(jīng)濟組織收取的超占宅基地使用費應(yīng)用于集體公