水事法律(水污染防治法)

1、水污染防治法水污染防治法王清軍一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l1更加突出飲用水安全更加突出飲用水安全 從四個方面加強了飲用水的法律保護：從四個方面加強了飲用水的法律保護：-在立法目的部分（第1條），增加了“保障飲用水安全”；-在指導原則部分（第3條），提出要“優(yōu)先保護飲用水水源”；-在結構上增設“飲用水水源保護”專章，即第5 章共10個條款，主要規(guī)定了飲用水保護區(qū)劃、禁設排污口、禁止或者限制含磷洗滌劑等措施；-在罰則部分的第75條和第81條加重了危害飲用水行為的處罰，從而將“保護飲用水安全”放在了首位。一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l2強化地方政府的環(huán)境責任強化地方政府的環(huán)境責任l將主要領導作為第一責任人

2、、分管領導作為第二將主要領導作為第一責任人、分管領導作為第二責任人，所有組成公務員作為連帶責任人的自上責任人，所有組成公務員作為連帶責任人的自上而下簽訂環(huán)保目標責任書的制度。而下簽訂環(huán)保目標責任書的制度。 -規(guī)定國家實行水環(huán)境保護“目標責任制”；-明確提出了“考核評價制度”，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容 一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l3. 生態(tài)補償機制進入法律保護生態(tài)補償機制進入法律保護l江河源頭的生態(tài)環(huán)境，下游地區(qū)是主要受惠者，江河源頭的生態(tài)環(huán)境，下游地區(qū)是主要受惠者，但上游地區(qū)往往因此喪失某些發(fā)展機會，從而造但上游地區(qū)往往因此喪失某些發(fā)展機會，從而造成地區(qū)

3、間發(fā)展失衡。成地區(qū)間發(fā)展失衡。- 水污染防治法第7條規(guī)定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！边@一規(guī)定為推進生態(tài)補償機制的建立提供了有力法律保障。一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l4明確規(guī)定禁止超標排污明確規(guī)定禁止超標排污 修訂之前，超標排放水污染物的行為相當普遍。究其原因，可以歸因于兩方面的“法律缺失”：一是法律沒有明確規(guī)定禁止超標排污，二是超標排污沒有明確的法律責任。-水污染防治法從兩方面力圖扭轉這種現(xiàn)象：第9 條明確規(guī)定：“排放水污染物不得超過標準”；-第74條進一步明確規(guī)定：“排放水污染物超過標準的，責令其限期治

4、理，并處罰款”。一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l5. “區(qū)域限批區(qū)域限批”手段法制化手段法制化l所謂“區(qū)域限批”是指在一定期限內，在環(huán)境污染問題嚴重的區(qū)域或流域，環(huán)境行政主管部門停止對一切產生污染的建設項目的環(huán)境審批，直至其達到環(huán)保部門的整改要求，才能解除限批。-區(qū)域限批政策“是以解決區(qū)域嚴重環(huán)境問題為切入點，從根本上推進地區(qū)產業(yè)結構升級和布局優(yōu)化，走出低水平發(fā)展道路，實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調統(tǒng)一。-水污染防治法及時吸納了這一創(chuàng)新，并使之由行政管理措施上升為強制實施的法律制度。第 18 條規(guī)定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，有關人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排

5、放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件?！?一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l6. 排污許可制度進入法律排污許可制度進入法律-國家一直試圖制定國家一直試圖制定排污許可證條例排污許可證條例。根據(jù)。根據(jù)2004 年年行行政許可法政許可法，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以創(chuàng)設行政許尚未制定法律的，行政法規(guī)可以創(chuàng)設行政許可；已經制定法律而法律沒有設定許可的，行政法規(guī)不能可；已經制定法律而法律沒有設定許可的，行政法規(guī)不能創(chuàng)設許可，只能在法律設定的許可范圍內作出實施性規(guī)定。創(chuàng)設許可，只能在法律設定的許可范圍內作出實施性規(guī)定。制度的基本內容：制度的基本內容：-明確了4類適用對象：向水體排放工業(yè)廢水的企業(yè)單位；向水體排放醫(yī)療

6、污水的醫(yī)療衛(wèi)生機構；城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位；其他按照規(guī)定應當取得排污許可證的企業(yè)事業(yè)單位。-明確了兩項基本要求：禁止無證排污，禁止違證排污。-明確授權立法：排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。 一、制度創(chuàng)新一、制度創(chuàng)新l創(chuàng)設排污單位的自我監(jiān)測義務創(chuàng)設排污單位的自我監(jiān)測義務 l排污單位因藐視法律義務而弄虛作假，環(huán)保部門因監(jiān)管力量薄弱而底數(shù)不清，這是基層環(huán)保工作的實際狀況。在修訂過程中，有關機關研究了國情并參考了國外經驗，認為自我監(jiān)測、記錄和申報是企業(yè)的基本義務，隨時抽查和核實是環(huán)保部門的基本權力。-新設定排污單位具有自我監(jiān)測義務，要求其安裝自動監(jiān)測設備并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，保存原始監(jiān)測

7、記錄；-明確適用于“重點排污單位”；-規(guī)定重點排污單位名錄由環(huán)保部門商有關部門確定；-規(guī)定未安裝、未聯(lián)網(wǎng)、未監(jiān)測、未保存原始監(jiān)測記錄的，將被處以10 萬元罰款。二、存在的問題二、存在的問題l1. 立法目標偏低、且概念模糊立法目標偏低、且概念模糊l水污染防治法第一條規(guī)定“為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。從此條文可知“保障飲用水安全”是本法的立法目標之一。-眾所周知，讓老百姓喝上潔凈的水本是最基本的人權，而水污染防治法將飲用水安全作為立法目標，值得推敲它給人有立法目的過低的嫌疑。-另一方面飲用水安全涉及水源安全、供水安全等多方面，要解決這

8、些方面的問題僅憑一部法律和一個部門（環(huán)保部門）是解決不了的。水污染防治法的立法重點應該放在水污染防治方面，因此，“保障飲用水安全”更換為“保障保障水源安全水源安全”更為合適。二、存在的問題二、存在的問題l2. 對違法企業(yè)的懲罰力度不夠對違法企業(yè)的懲罰力度不夠-水污染防治法雖然提高了罰款額度，加大了對違法行為的懲罰力度，但其中并沒有規(guī)定“按日計罰”措施，這無疑會對將來水污染防治法的實施效果和水污染防治工作產生消極影響。很多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在，嚴重損害環(huán)境法制的應有威嚴。-水污染防治法規(guī)定因不可抗力造成

9、水污染損害的，免予承擔賠償責任。這樣的免責規(guī)定對受害者不公平，因為即使是不可抗拒的自然災害發(fā)生作用，如果沒有企業(yè)的排污行為，也就沒有受害者的利益損害結果。二、存在的問題二、存在的問題l3.未明確規(guī)定對地下水污染防治的監(jiān)管責任未明確規(guī)定對地下水污染防治的監(jiān)管責任 -雖然水污染防治法第二條明確將地下水保護納入了水污染防治的范疇，但是，綜觀整部法律，它只提出了地下水保護的一般原則，既沒有具體明確地下水環(huán)境保護的責任劃分，也缺乏地下水環(huán)境保護的具體內容。-目前，我國的地下水管理與保護涉及多個部門，各管理部門的管理權限不僅有交叉重復的地方，而且地下水污染防治的監(jiān)督管理的責任分工也不明確，各管理部門之間又

10、缺乏有效的綜合協(xié)調機制，人為地將一種資源的開發(fā)利用與保護割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監(jiān)管責任無法明確。二、存在的問題二、存在的問題l4.飲用水水源保護區(qū)管理制度仍待完善飲用水水源保護區(qū)管理制度仍待完善-國家建立飲用水水源地保護區(qū)制度，對飲用水水源和其它特殊水體予以保護，這是對水源地水質保護的一個重要突破。但是，這些規(guī)定比較抽象規(guī)定比較抽象，實踐中將難落實到位；-未明確規(guī)定飲用水水源保護區(qū)區(qū)域補償政策。怎樣補償？按什么標準補償？補給誰？按什么程序補償？這些水資源補償政策應該有更加細化的標準，并將其寫進法律；-飲用水源保護區(qū)制度難以惠及農村居民。水污染防治法中飲用水源保護區(qū)制度旨在

11、解決城鎮(zhèn)飲用水的保護問題，對于3億多農村人口的飲水安全卻難以覆蓋，這樣的法律規(guī)定，明顯與國家提出的到2020年完全解決中國農村飲水安全問題的目標還有相當?shù)木嚯x。三、問題形成的原因三、問題形成的原因l1. 水污染防治立法所涉的相關領域技術含量高水污染防治立法所涉的相關領域技術含量高-從水污染的產生、擴散、監(jiān)測到治理的整個過程來看，它已經同人與人之間的行為有著本質上的差別，人們無法單純地借助法學理論去規(guī)范這樣的社會行為。比如，對于水體污染的監(jiān)測，必須借助先進的技術手段才能準確地確定目標水體是否被污染。對于大面積長時間的水體非點源污染，必須要利用GIS技術才能檢測。-在環(huán)境訴訟過程中，水體污染程度是

12、基本的證據(jù)之一。如何公平、公正地獲取這些證據(jù)，也要依仗于科學的標準。-在水污染防治法中設定了許多技術性較高的條款，諸如監(jiān)測標準、水質標準、水環(huán)境容量等規(guī)范。這些規(guī)范都是從環(huán)境科學的研究成果和環(huán)境保護實踐中，由技術規(guī)范上升而來的?？萍己扛?、立法中難以把握、固定，這也許是水污染防治法存在問題的主要原因之一。三、問題形成的原因三、問題形成的原因l2決策者對經濟發(fā)展仍存在憂慮決策者對經濟發(fā)展仍存在憂慮 -水污染防治法沒有采用“按日計罰”措施，最主要的原因是決策者對經濟發(fā)展影響的憂慮，認為“按日計罰”的措施將會對企業(yè)的經濟效益產生重大的負面影響，如果巨額罰款致使排污企業(yè)無法生存，就會造成一些人就業(yè)困難

13、的問題，從而影響社會的安定團結。-應當承認，“按日計罰”可能會對違法企業(yè)的發(fā)展產生較大影響，甚至會使得一些嚴重污染的企業(yè)不得不因無法承受高額的罰款而倒閉。但必須明確的是，積極治理污染并達標排污是企業(yè)一項義不容辭的法律義務，只有在此基礎上賺取利潤才是合理合法的。-如果企業(yè)嚴格遵守環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，“按日計罰”措施是不會對其產生任何負面影響的。而且,環(huán)境污染會導致企業(yè)與人民群眾之間的大規(guī)模糾紛和沖突,嚴重影響社會安定。-雖然“按日計罰”可能造成個別企業(yè)倒閉，但更多的企業(yè)會選擇守法，從而形成全社會守法的良性循環(huán)。三、問題形成的原因三、問題形成的原因l3地方保護主義是環(huán)境執(zhí)法的最大障礙地方保護主義

14、是環(huán)境執(zhí)法的最大障礙-目前出現(xiàn)的各種資源環(huán)境問題中，違法主體逐步由企事業(yè)單位轉向政府的行政違法。-一些地方政府的主要決策者仍在盲目追求GDP增長，把政績留給自己，把污染留給社會，把治理留給下一任政府，地方保護主義已成為當下環(huán)境執(zhí)法的最大障礙。-因此，遏制水污染除了加重對企業(yè)的經濟重罰，罰得讓它破產關閉之外，,還必須強化行政問責制，加大對責任者的行政處分和刑事追究的力度。三、問題形成的原因三、問題形成的原因l4.公民參與意識不強，公眾參與環(huán)境管理的時機尚不成熟公民參與意識不強，公眾參與環(huán)境管理的時機尚不成熟-水污染防治法沒有導入環(huán)境公益訴訟制度，其一部分原因就是目前公眾缺乏必要的環(huán)境法律知識，對

15、環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境聽證會制度的了解不夠充分，不能夠合理正確地行使自己的權利。-例如，公眾參與已納入環(huán)境影響評價法中，但經常出現(xiàn)一些尷尬的情形：一些參與項目聽證公民沒有認真地查閱環(huán)境影響報告，而是聽信傳言，錯誤地行使自己的權力，結果使一些本應實施的項目得不到正常建設。-但是，這些均不應成為水污染防治法回避公眾參與的理由，如何在現(xiàn)在的情況下最大程度地保證公眾能夠參與到水污染防治中來，應是其解決的重要問題之一。四、解決問題的建議四、解決問題的建議l1. 確立行政問責制，完善地方政府的環(huán)境法律責確立行政問責制，完善地方政府的環(huán)境法律責任任-制定水污染防治法實施細則時應盡可能地考慮導入行政問責制，從

16、問責對象、主體、范圍、責任種類和形式、問責程序五個方面來加以考慮。-對造成重大污染事故的決策官員，除了撤職罷官外，還應該依法追究其刑事責任。盡快改變目前行政問責雷聲大雨點小，刑事追究“刑不上大夫”的尷尬處境。四、解決問題的建議四、解決問題的建議l2. 明確不可抗力的免責標準明確不可抗力的免責標準-建議水污染防治法實施細則增補不可抗力的免責標準：-一是必須完全屬于不可抗力造成的損害，致害人才可以免責，倘若夾雜了其他人為的因素便不能免除致害人的責任；-二是必須及時采取合理措施，否則仍要對損害以及擴大的損害進行賠償。-這兩個標準必須同時具備，行為人才可以免責。四、解決問題的建議四、解決問題的建議l3

17、設計類似于設計類似于“按日連續(xù)處罰按日連續(xù)處罰”條款條款 l要想徹底整治違法行為，措施包括：-一要在處罰款額度方面更進一步細化，可以在水污染防治法實施細則中建立類似于“按日連續(xù)處罰”制度。-二要對某些惡意環(huán)境違法行為人應當適應治安處罰條例，對其采取行政拘留措施。四、解決問題的建議四、解決問題的建議l4盡快出臺盡快出臺飲用水源地保護條例飲用水源地保護條例l建立快速、合理有效補償飲用水源地農民的損失的機制，加強飲用水水源地保護區(qū)里面的管理、監(jiān)控，進一步細化水污染防治法中有關飲用水源地保護的法律條文，使其更具有操作性和可執(zhí)行性。l5增設增設“環(huán)境公益訴訟環(huán)境公益訴訟” l可在修訂民事訴訟法、環(huán)境保護法等法律時,增設“環(huán)境公益訴訟”，允許社會團體、環(huán)保NGO組織對污染者和不履行法律職責的行政機關提起公益訴訟，也就是說，沒有受到水污染損失的公民或組織也應該可以成為原告。l6賦予環(huán)保部門賦予環(huán)保部門“行政強制執(zhí)行權行政強制執(zhí)行權”l很多水污染事情都很