分稅制改革成效評(píng)析

1、分稅制改革成效評(píng)析         摘要：1994年分稅制改革在較短的時(shí)間內(nèi)迅速提高了中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重，初步實(shí)現(xiàn)了中央與地方財(cái)政關(guān)系由行政制衡向機(jī)制制衡的轉(zhuǎn)變。十多年來，分稅制改革取得很大成效，但分稅制改革也遺留了中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出劃分不明確、中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題。為此，迫切需要從規(guī)則約束和權(quán)力與利益關(guān)系的重新調(diào)整兩方面深化分稅制改革。 關(guān)鍵詞：分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；轉(zhuǎn)移支付 一、分稅制改革的背景及主要內(nèi)容 1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過了關(guān)于

2、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，要求將現(xiàn)行的財(cái)政包干制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制。1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定，決定自1994年起，改財(cái)政包干制為分稅制，在科學(xué)界定財(cái)政收支范圍的基礎(chǔ)上，合理劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政的分配關(guān)系。分稅制改革旨在強(qiáng)化稅收征管，堵塞財(cái)政收入漏洞，保證國(guó)家財(cái)政收入尤其是中央財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。具體內(nèi)容包括：按照中央政府與地方政府各自的事權(quán)，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入；按基數(shù)確定中央對(duì)地方的返還數(shù)額；原體制的中央補(bǔ)助、地方上解仍按不同體制類型處理。 二、分稅制改革取得的

3、主要成績(jī) 分稅制改革在一定程度上是對(duì)財(cái)政包干體制的否定，使中央與地方財(cái)政關(guān)系“進(jìn)入了一個(gè)全新的狀態(tài)：公開的利益關(guān)系，制度化的獲取利益規(guī)則”。具體而言，分稅制改革取得的成績(jī)主要體現(xiàn)在以下方面： (一)確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位 中央財(cái)政主導(dǎo)地位的確立主要包括兩個(gè)方面，一是中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額比重的提高。分稅制改革通過保證中央政府在財(cái)政收入及其增長(zhǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位，使中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重由1993年的22.0升至1994年的55.7，地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重則相應(yīng)地由1993年的78.0降至1994年的44.3。二是確立國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)的主導(dǎo)地位。分稅制改革前，中央政府直接組織的稅

4、收比重較小。大部分稅收由直屬地方政府的稅務(wù)部門征收，再按承包數(shù)上解中央，形成中央政府的財(cái)政收入。分稅制改革后，中央政府設(shè)立國(guó)家稅務(wù)總局，省級(jí)及省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)國(guó)家稅務(wù)局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并協(xié)同省級(jí)政府對(duì)省級(jí)地方稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。稅收由國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別征收。國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央稅和共享稅，再將共享稅中屬于地方的部分和稅收總額增長(zhǎng)的分成部分返還給地方。在稅收返還過程中，國(guó)家稅務(wù)局征收的消費(fèi)稅和增值稅的75，是中央政府對(duì)地方政府實(shí)施稅收返還的資金來源。分稅制改革改變了以往先由地方征收再上解中央、中央財(cái)政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返

5、還地方、國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)在全國(guó)稅收征收體系中占主導(dǎo)地位的局面。隨著對(duì)稅收征管的有效控制及獲得更多的收入用于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，中央政府在使用稅收和支出政策實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)上贏得了更多的主動(dòng)權(quán)。 (二)促進(jìn)了國(guó)家財(cái)政收入的合理增長(zhǎng) 盡管對(duì)中央政府和地方政府而言，本級(jí)政府組織的財(cái)政收入并不等于該級(jí)政府實(shí)際可支配的收入，但分稅制改革加強(qiáng)了各級(jí)政府組織的收入與實(shí)際可支配收入之間的聯(lián)系。對(duì)地方政府而言，在上交數(shù)額和返還比例一定的情況下，地方政府組織的財(cái)政收入越多，可支配的財(cái)政收入也就越多。這樣，地方政府?dāng)[脫了“鞭打快牛”的顧慮，避免了財(cái)政包干體制下因不滿分成比例而產(chǎn)生的消極征收現(xiàn)象。對(duì)中央政府

6、而言，除中央政府對(duì)地方政府的稅收返還外，中央政府組織的財(cái)政收入越多，可支配的財(cái)政收入也就越多。同時(shí)，分稅制還通過稅種劃分穩(wěn)定了中央與地方各自的收入來源，從制度上促進(jìn)了中央政府和地方政府加強(qiáng)稅收征管、增加財(cái)政收入的積極性，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。 (三)統(tǒng)一了全國(guó)的財(cái)政分配關(guān)系 分稅制改革前，我國(guó)財(cái)政分配關(guān)系從來就不是單一形式，尤其是1988年以來，六種財(cái)政分配關(guān)系并存，收支基數(shù)和分配比例形式多樣，既不規(guī)范也不公平。分稅制改革通過清晰的稅種劃分，統(tǒng)一了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，使各地能在同一制度下進(jìn)行規(guī)范公平的競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上避免了稅收征收過程中扭曲的激勵(lì)因素，并簡(jiǎn)化了財(cái)政分配程序，使財(cái)政分

7、配制度趨向透明化。 (四)限制了地方保護(hù)主義的財(cái)政動(dòng)因 實(shí)行分稅制后，取消了地方政府與企業(yè)簽訂稅收合同的做法，中央財(cái)政與地方財(cái)政將按稅種而不是行政隸屬關(guān)系劃分收入范圍，使企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)不因是否有承包合同而不同，不因有什么樣的承包合同而不同，也不因地方政府的財(cái)政狀況而有所不同。這在一定程度上切斷了地方政府與企業(yè)之間的財(cái)政聯(lián)系，限制了地方政府進(jìn)行市場(chǎng)封鎖、地方保護(hù)的財(cái)政動(dòng)因。         三、分稅制改革遺留的問題 分稅制改革在取得一定成效的同時(shí)，也遺留了諸多難題。實(shí)際上，分稅制改革并非徹底否定并取代財(cái)政包干制，而是在

8、一定程度上保留了財(cái)政包干制的痕跡，這使分稅制形似“舊的財(cái)政包干制的補(bǔ)充”。具體體現(xiàn)在以下幾方面： (一)中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出劃分不明確 縱觀各國(guó)分稅制建立與發(fā)展的歷史，大致遵循了類似的邏輯：在界定中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政支出范圍；據(jù)此劃分稅種，形成各自的收入；再根據(jù)需要進(jìn)行均等化或具有特定政策意圖的轉(zhuǎn)移支付?？梢?，事權(quán)的明確劃分是理順中央與地方財(cái)政關(guān)系的前提性基礎(chǔ)。1994年我國(guó)分稅制改革是在克服中央財(cái)政困難、改進(jìn)中央與地方財(cái)力分配狀況的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的。在事權(quán)劃分上，分稅制改革并沒有解決中央與地方事權(quán)如何界定及如何劃分的問題，而是繼續(xù)延用原有的模式。這是我國(guó)難以形成規(guī)范的中央

9、與地方財(cái)政關(guān)系的最根本的原因，也使得分稅制改革在持續(xù)推進(jìn)的過程中遇到了基礎(chǔ)性的障礙。中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出劃分不明確具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：政府越位或缺位、中央與地方職責(zé)不清。 (二)中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配 中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配。二是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的事權(quán)劃分，財(cái)權(quán)的劃分也不可能建立在科學(xué)合理的事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，而是往往以簡(jiǎn)單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配在所難免。由于財(cái)權(quán)劃分的主導(dǎo)權(quán)集中于中央政府，同時(shí)，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財(cái)權(quán)并下放事權(quán)，這樣

10、，中央政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財(cái)政收支不平衡加劇。以地方政府為基點(diǎn)，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的不匹配具體體現(xiàn)在：地方財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，地方稅權(quán)不能滿足稅收收入調(diào)整的需要，地方預(yù)算外資金不能滿足預(yù)算管理的需要，地方制度外資金不能滿足財(cái)政管理的需要。 (三)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本特征是高度集權(quán)，地方政府征收的絕大多數(shù)收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府決定。這樣，在高度集權(quán)的條件下，是無所謂轉(zhuǎn)移支付的。嚴(yán)格意義上的轉(zhuǎn)移支付，是1995年推行的過渡期轉(zhuǎn)移支付。

11、但實(shí)際上，1994年分稅制改革延續(xù)的稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助也扮演著轉(zhuǎn)移支付的角色。其中，稅收返還、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助堅(jiān)持以來源地為基礎(chǔ)劃分稅收的原則，扮演著彌補(bǔ)財(cái)力缺口的角色；而專項(xiàng)補(bǔ)助則扮演著體現(xiàn)中央政府政策意圖的角色。轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化。均等化的目標(biāo)對(duì)我國(guó)而言尤為重要。這是因?yàn)?，“有些?guó)家(如美國(guó))人口的高度流動(dòng)性確實(shí)大大縮小了地區(qū)差別，從而削弱了均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。但我國(guó)的情況完全不同，經(jīng)濟(jì)因素、制度因素、交通因素、地理與氣候因素乃至歷史文化因素，使人口的自由流動(dòng)受到許多限制，而越是缺乏流動(dòng)性，均等化轉(zhuǎn)移支付越重要”。然而，

12、目前存在的稅收返還、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助顯然與均等化目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付新舊體制并存、形式繁多，難以實(shí)現(xiàn)縱向和橫向均衡，而規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付則因規(guī)模較小難以實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適用范圍廣、重點(diǎn)不突出、資金分配的透明度和規(guī)范性較差，不利于實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)明確，也不利于中央政府特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)轉(zhuǎn)移支付分配方法不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付體系，除過渡期轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配外，多采用基數(shù)法，確切地說，是承認(rèn)既得利益基數(shù)法?；鶖?shù)法是指不考慮各地財(cái)政收入能力

13、和財(cái)政支出需要的差異，以前一年的實(shí)際執(zhí)行數(shù)或前兩年的平均數(shù)作為基數(shù)，即確定本年度財(cái)政收支的主要指標(biāo)，進(jìn)行存量不動(dòng)、增量調(diào)整的分配?；鶖?shù)法不但不能緩解長(zhǎng)期以來各地區(qū)財(cái)力不均的狀況，反而加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡。專項(xiàng)補(bǔ)助的分配缺乏明確的目標(biāo)，缺乏科學(xué)公正的事權(quán)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏周密的論證和客觀的評(píng)審，支出透明度差，隨意性大。 四、小結(jié) 1994年分稅制改革具有明顯的雙軌制特征。一方面，分稅制改革在稅收劃分、征管等方面采用了一些科學(xué)的方法，并取得了顯著的成績(jī)；另一方面，分稅制改革也在許多方面延續(xù)了原有的財(cái)政包干制的做法，如，事權(quán)與支出劃分不清、稅收返還等，這使分稅制改革規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系的初衷難以

14、落到實(shí)處。為此，迫切需要深化分稅制改革。一是要以合理的規(guī)則規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系，注重政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，使中央政府和地方政府在明晰、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的規(guī)則下不會(huì)做出機(jī)會(huì)主義行為的選擇。二是要調(diào)整中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，注重事權(quán)、財(cái)力、財(cái)權(quán)等在中央政府和地方政府之間的科學(xué)劃分，使中央政府與地方政府在相互影響和制約的條件下實(shí)現(xiàn)雙贏。         三、分稅制改革遺留的問題 分稅制改革在取得一定成效的同時(shí)，也遺留了諸多難題。實(shí)際上，分稅制改革并非徹底否定并取代財(cái)政包干制，而是在一定程度上保留了財(cái)政包干

15、制的痕跡，這使分稅制形似“舊的財(cái)政包干制的補(bǔ)充”。具體體現(xiàn)在以下幾方面： (一)中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出劃分不明確 縱觀各國(guó)分稅制建立與發(fā)展的歷史，大致遵循了類似的邏輯：在界定中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政支出范圍；據(jù)此劃分稅種，形成各自的收入；再根據(jù)需要進(jìn)行均等化或具有特定政策意圖的轉(zhuǎn)移支付?？梢姡聶?quán)的明確劃分是理順中央與地方財(cái)政關(guān)系的前提性基礎(chǔ)。1994年我國(guó)分稅制改革是在克服中央財(cái)政困難、改進(jìn)中央與地方財(cái)力分配狀況的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的。在事權(quán)劃分上，分稅制改革并沒有解決中央與地方事權(quán)如何界定及如何劃分的問題，而是繼續(xù)延用原有的模式。這是我國(guó)難以形成規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系的最根本的

16、原因，也使得分稅制改革在持續(xù)推進(jìn)的過程中遇到了基礎(chǔ)性的障礙。中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出劃分不明確具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：政府越位或缺位、中央與地方職責(zé)不清。 (二)中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配 中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配。二是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的事權(quán)劃分，財(cái)權(quán)的劃分也不可能建立在科學(xué)合理的事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，而是往往以簡(jiǎn)單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配在所難免。由于財(cái)權(quán)劃分的主導(dǎo)權(quán)集中于中央政府，同時(shí)，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財(cái)權(quán)并下放事權(quán)，這樣，中央政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分

17、不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財(cái)政收支不平衡加劇。以地方政府為基點(diǎn)，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的不匹配具體體現(xiàn)在：地方財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，地方稅權(quán)不能滿足稅收收入調(diào)整的需要，地方預(yù)算外資金不能滿足預(yù)算管理的需要，地方制度外資金不能滿足財(cái)政管理的需要。 (三)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本特征是高度集權(quán)，地方政府征收的絕大多數(shù)收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府決定。這樣，在高度集權(quán)的條件下，是無所謂轉(zhuǎn)移支付的。嚴(yán)格意義上的轉(zhuǎn)移支付，是1995年推行的過渡期轉(zhuǎn)移支付。但實(shí)際上，1994年分稅

18、制改革延續(xù)的稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助也扮演著轉(zhuǎn)移支付的角色。其中，稅收返還、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助堅(jiān)持以來源地為基礎(chǔ)劃分稅收的原則，扮演著彌補(bǔ)財(cái)力缺口的角色；而專項(xiàng)補(bǔ)助則扮演著體現(xiàn)中央政府政策意圖的角色。轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化。均等化的目標(biāo)對(duì)我國(guó)而言尤為重要。這是因?yàn)?，“有些?guó)家(如美國(guó))人口的高度流動(dòng)性確實(shí)大大縮小了地區(qū)差別，從而削弱了均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。但我國(guó)的情況完全不同，經(jīng)濟(jì)因素、制度因素、交通因素、地理與氣候因素乃至歷史文化因素，使人口的自由流動(dòng)受到許多限制，而越是缺乏流動(dòng)性，均等化轉(zhuǎn)移支付越重要”。然而，目前存在的稅收返還、體制補(bǔ)助(或上解)、結(jié)算補(bǔ)助顯然與均等化目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付新舊體制并存、形式繁多，難以實(shí)現(xiàn)縱向和橫向均衡，而規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付則因規(guī)模較小難以實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適用范圍廣、重點(diǎn)不突出、資金分配的透明度和