城市流動人口管理的現(xiàn)狀問題及對策

1、深圳市城市流動人口管理的現(xiàn)狀、問題及對策（提綱）一、深圳市流動人口管理現(xiàn)狀（一）深圳市城市流動人口的組成（二）深圳市城市流動人口的基本特征（三）深圳市城市流動人口管理工作的主要做法二、當前深圳市城市流動人口管理工作中存在的主要問題（一）服務意識淡薄，管理方法和管理手段相對滯后（二）管理法規(guī)不完善，部門合作不協(xié)調(diào)（三）流動人口的合法權(quán)益保障存在薄弱環(huán)節(jié)（四）政策執(zhí)行不到位三、加強深圳市城市流動人口管理的建議（一）更新觀念，建立信息化的管理模式（二）統(tǒng)一管理，加強協(xié)作溝通（三）加大流動人口合法權(quán)益保障力度（四）提高流動人口社會化管理水平深圳市城市流動人口管理的現(xiàn)狀、問題及對策黃育賢內(nèi)容提要：隨著深

2、圳市經(jīng)濟、社會、文化的快速發(fā)展，越來越多外來人口流向深圳成為深圳市城市流動人口，這些流動人口在加快深圳城市化進程的同時，也為城市管理帶來一系列的問題，極大地挑戰(zhàn)了深圳市政府的管理和服務能力。因此，加強對深圳市流動人口管理問題的研究，探索流動人口管理的新方法、新模式，充分發(fā)揮流動人口在深圳經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的建設性作用，具有很強的現(xiàn)實意義。本文以深圳市流動人口的實際情況為出發(fā)點，分析了深圳市城市流動人口的特點，并概括了深圳市流動人口管理工作現(xiàn)階段的做法、問題及原因，最后提出了相應的建議和對策。關(guān)鍵詞：深圳市流動人口管理有“移民城市”之稱的深圳，吸引著大批建設者們來此逐夢。大量流動人口來到深圳，租

3、房而居，流動性強，他們?yōu)樯钲诘目焖俪鞘谢龀隽素暙I，有力支撐了城市建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代與優(yōu)化調(diào)整，但流動人口也對公共設施提供、公共安全保障等方面提出了挑戰(zhàn)，給社會管理和公共服務帶來了巨大壓力。目前，深圳市傳統(tǒng)的流動人口管理模式已無法滿足新時期發(fā)展需要，城市流動人口管理模式必須順應時代發(fā)展要求，改變傳統(tǒng)管理模式上的缺點，推動人口管理工作順利進行。一、深圳市流動人口管理現(xiàn)狀（一）深圳市城市流動人口的組成現(xiàn)階段，深圳市城市流動人口的基本組成主要有以下三類：第一類是大量流入城市的農(nóng)村人口，主要是一些農(nóng)村富余勞動力。第二類是農(nóng)村先富裕起來的一部分農(nóng)民，擁有一定的經(jīng)濟實力，為了子女的教育，涌向城市，共

4、享城市公共資源的便利。第三類是從小城鎮(zhèn)流入的人口，這些人主要是掌握了一定技術(shù)能力，受教育程度較高，不滿足于現(xiàn)狀，為謀求更好的實現(xiàn)自我價值的空間，如一部分高校畢業(yè)生。（二）深圳市流動人口的基本特征深圳近年來流動人口增長迅速，2003年為557.41萬人，2008年達到了876.83萬人，2010年增加到1200.55萬人。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2015年，深圳市全市累計登記實際居住的流動人口達1700.55萬人，占常住人口比重的84.9%；其中戶籍人口212.35萬人，占常住人口比重的15.1%。目前深圳市流動人口增長、結(jié)構(gòu)、布局等特點可以總結(jié)為“四個最”：一是流動人口與戶籍人口比例倒掛最嚴重，2

5、014至2015年進行的統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示：深圳市城市流動人口與戶籍人口的比例達6：1。二是人口密度全國大中城市里最高，從“四普”時每平方公里825人增加到“五普”時3597人，十年間增長了3.46倍，以年均15.32%的速度增加。三是人口年齡結(jié)構(gòu)最輕。據(jù)“五普”資料，全市人口年齡平均25.37歲，且20-39歲的人口占總?cè)丝诘谋戎馗哌_66.38%，在全國大中城市中絕無僅有。四是適齡勞動人口平均文化程度最低。在全市的勞動力資源中，受過中專及以上教育程度的僅占15.21%，而只受過初中及以下教育程度的人口比例高達66.52%。（三）深圳市城市流動人口管理工作的主要做法深圳市作為全國主要文明城市中流動

6、人口數(shù)量頗多的城市之一，對流動人口的管理工作也受到全國人民的關(guān)注。近年來，在深圳市委市政府的領導下，堅持“黨委領導、政府牽頭、公安為主、各方參與、綜合管理”的原則，著重抓好治安管理和勞務管理，形成“以戶口管理為基礎，治安管理為重點，勞務管理為根本，其他管理相配套”的工作機制，使深圳市流動人口管理工作盡快走上法制化、規(guī)范化和科學化的軌道。1 、制定高效的管理方案。一是確立并完善了以“現(xiàn)居住地為主”的屬地管理制度。突出重點，改革管理對象，將流動人口實行分類管理和服務。具體表現(xiàn)為：以村（社區(qū)）居委會為主，成立綜合管理辦公室。由村（社區(qū)）居委會統(tǒng)一領導，統(tǒng)一組織，集計生專干、治安員、城管員、衛(wèi)生員等共

7、同管理；二是分片負責，實行所謂的“三定，五保，四不漏，八清楚”包干責任制。三是建立了相應的流動人口管理制度。為保障流動人口管理工作有章可循，深圳市先后出臺了“1+5”文件（深圳市關(guān)于加強和完善人口管理工作的若干意見及五個配套文件深圳市戶籍人口遷入若干規(guī)定（試行）、深圳市暫住人口證件和居住管理辦法（試行）、深圳市流動人口計劃生育工作管理辦法（試行）、深圳市暫住人員就業(yè)管理辦法（試行）和深圳市暫住人口子女接受義務教育管理辦法（試行），對流動人口子女的教育問題，就業(yè)問題，計劃生育問題等做了詳細的規(guī)定。四是創(chuàng)新了流動人口管理方式。以證管人服務促進管理；以房管人管理創(chuàng)新模式；以卡管人填補治安漏洞。2、關(guān)

8、愛流動人口，提高優(yōu)質(zhì)管理服務。在防止和排查外來流動人口帶來的治安管理問題和出租屋隱患問題的同時，深圳市各級各相關(guān)部門積極行動，為流動人口提供服務，盡量增加其歸屬感以及對深圳的認同感。不僅幫助農(nóng)村勞動力提供就業(yè)信息，免收中介費，還將限制使用農(nóng)民工的規(guī)定全部撤銷并免收來深建設者的行政管理費用。同時，努力解決流動人口子女的教育問題。根據(jù)深圳市暫住人口子女接受義務教育管理辦法（試行）的規(guī)定，按照管理以流入地政府為主，接受入學以全日制公辦中小學為主原則，制定深圳市暫住人口子女接受義務教育管理辦法，明確管理范圍、職責和程序，逐步有序地解決流動人口子女接受義務教育問題。實施社保擴面，使全市外來務工人員參加深

9、圳市社會保險的參保率和參保人數(shù)逐年提高。積分制以及辦理深圳市居住證等政策放寬了流動人口在深圳入戶的條件，增強了他們對深圳的認同感和歸屬感。3、重視對流動人口的合法權(quán)益的保護。在合法權(quán)益的保護方面，深圳市對本市居民和外來流動人口一視同仁，全市實施了對外來務工人員與本地戶籍勞動力平等保護措施，從最大程度上保護流動人口的合法權(quán)益。各級勞動仲裁部門也積極加入到保護流動人口合法權(quán)益的行列中來，不僅簡化程序，而且優(yōu)先為流動人口辦理，對經(jīng)濟上有困難的外來務工人員實行減免相關(guān)費用的政策。同時，加強對流動人口的普法教育宣傳工作。4、不斷探索完善流動人口治安管理的有效措施。面對龐大的流動人口，深圳治安隱患之多可想

10、而知，為此，深圳市早在2004年6月就啟動了行政管理體制改革并頒布了深圳市深化行政管理體制改革試點方案實施意見，深圳市社會科學院院長樂正認為，此次行政管理體制改革的最大亮點就是政府的社會安全、公共服務功能被強化。從社會管理出發(fā)，比如，城市管理辦公室升格為城市管理局，為公共提供服務的比如食品藥品監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)局、質(zhì)監(jiān)局等都得到了強化，在合并、撤銷很多經(jīng)濟管理部門的同時，繼續(xù)保留了教育文體等部門，在精簡公務員隊伍的背景下，卻為公安部門增加了3000個編制。同時，深入推進社會治安綜合治理，社會治安形勢總體向好，全面加大矛盾糾紛排查力度，為群眾解決一大批實際問題。二、當前深圳市流動人口管理工作中

11、存在的主要問題近幾年來，深圳市流動人口管理部門圍繞建設流動人口和出租屋長效管理機制，進行了大量的創(chuàng)新，并把出租屋和流動人口信息全部錄入了計算機信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了實時動態(tài)跟蹤管理。可以說，深圳市政府雖然在流動人口管理上付出了很多努力，也得到了一定的效果，但是隨著大量流動人口的到來以及社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，深圳市流動人口管理工作依然存在許多不足的地方：（一）服務意識淡薄，管理方法和管理手段相對滯后綜合分析深圳市關(guān)于農(nóng)村流動人口各項文件可知，許多部門對流動人口存在重視管理、輕視服務的風氣，說明深圳市并未形成尊重、重視流動人口的良好氛圍。目前，深圳市流動人口管理信息系統(tǒng)已無法滿足新時期治安管理工作的需

12、求，流動人口信息無法及時錄入網(wǎng)絡系統(tǒng)并隨時更新，導致有關(guān)管理部門無法及時掌握流動人口相關(guān)信息。流動人口信息網(wǎng)絡并未建立全面的共享機制，無法更好地為政府制定決策提供有效依據(jù)，更談不上為流動人口提供最佳的服務。各個管理部門無法及時掌握流動人口各項信息，加大流動人口管理工作的難度。多數(shù)流動人口由于逃避登記辦證，導致其信息無法在公安機關(guān)管制視野中，管理漏洞助推流動人口犯罪案件頻繁發(fā)生。同時導致流動人口無法享受與當?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利，例如：流動人口在子女教育、住房、醫(yī)療保險等方面遭受不公正對待，嚴重損害流動人口的正當權(quán)益。當?shù)厣鐣芾聿块T對流動人口權(quán)益受損案件缺乏重視，案件進展緩慢，流動人口想要維護合法權(quán)

13、利道路艱難。從住房問題的角度來說，目前，深圳市流動人口多數(shù)從事服務業(yè)、制造業(yè)，大部分流動人口是夫妻或舉家在外生活，因此，住房需求明顯增加。（二）管理法規(guī)不完善，部門合作不協(xié)調(diào)法律是約束人們社會生活的重要準則，也是管理流動人口的基礎保障。深圳市制定的關(guān)于流動人口的制度，在具體操作中大量問題并未涉及其中，并且缺乏國家范圍內(nèi)統(tǒng)一的管理規(guī)則，這種情況使各個地區(qū)對流動人口的管理存在差異或發(fā)生抵觸，導致深圳市流動人口管理過于混亂。流動人口管理工作是一項系統(tǒng)工程，涉及公安、教育、計劃生育、交通及城建等多個部門，只有各個部門相互協(xié)作，才能達到最佳的管理效果。目前，深圳市流動人口管理按照部門綜合劃分原則，分工管

14、理，無法實現(xiàn)合并統(tǒng)籌，嚴重影響流動人口管理效果和效率。有些部門開展各項工作均以自身利益出發(fā)，在工作中相互推諉責任，對流動人口的工作和生活帶來不利影響。同時，流動人口管理中相關(guān)部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不同區(qū)域或部門之間銜接不緊密，缺少統(tǒng)一的流動人口管理和服務的標準，造成流動人口管理效果不理想。（三）流動人口的合法權(quán)益保障存在薄弱環(huán)節(jié)大量事實表明，深圳市城市流動人口特別是從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員在合法權(quán)益保護方面處于弱勢地位。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對流動人口服務和管理的政策不夠完善。近年來，深圳市雖然在加強流動人口服務和管理方面出臺了一些政策性文件，但有的服務和管理措施還僅僅是部門規(guī)定，不夠系統(tǒng)，不夠完善

15、，特別是對流動人口安居樂業(yè)的政策規(guī)定相對缺乏，使流動人口無法享受到更多的公共服務。二是流動人口的合法權(quán)益得不到全面保障。一些企業(yè)用工不規(guī)范，不按規(guī)定簽訂勞動合同，不依照合同執(zhí)行工資待遇、勞保福利、社會保險、工傷處理，不執(zhí)行最低工資標準、任意延長勞動時間且不按規(guī)定支付加班費、隨意拖欠克扣工資、生產(chǎn)現(xiàn)場存在安全隱患、女工特殊權(quán)益得不到保障等問題依然存在，引發(fā)的勞動糾紛時有發(fā)生。全市外來務工人員參加社會保險的比例仍然較低。有些流動人口居住條件差、環(huán)境惡劣，危房出租現(xiàn)象依然存在。在民營企業(yè)中組建工會、推行工資集體協(xié)商制度的任務還十分艱巨。法律援助機構(gòu)建設、法律援助的人員力量和經(jīng)費保障與流動人口對法律援

16、助的需求不相適應，落差比較大。在流動人口中開展法制宣傳教育的有效形式還不多，方法有待創(chuàng)新，效果尚待提高。（四）流動人口管理政策執(zhí)行不到位流動人口管理是一項系統(tǒng)的社會工程，需要政府與社會組織的共同參與。目前，深圳市流動人口管理工作的社會化程度仍然偏低，未能真正形成政府與用工單位、出租屋業(yè)主、村委（社區(qū)居委會）齊抓共管的局面。一是流動人口本人和用工單位對流動人口管理工作的目的和要求在理解上存有偏差，認為暫住人口登記需占用一定時間，對生產(chǎn)有一定影響，因此，主動向公安機關(guān)申報登記的較少。二是企業(yè)為規(guī)避勞動監(jiān)察部門檢查或為節(jié)省辦證費用，瞞報流動人口數(shù)量。三是部分出租屋業(yè)主為追求經(jīng)濟利益，對承租人基本上不

17、履行出租人的法律責任，不查驗承租人身份、不主動辦理登記手續(xù)、不簽訂治安責任書等不履行管理義務的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的出租屋業(yè)主與出租房分離，出租屋管理失控，有的房屋出租人對承租人在出租房內(nèi)從事違法活動情況要么不聞不問，要么熟視無睹。四是部分村委或者社區(qū)居委會等基層組織職能弱化，人員缺位，責任不落實，流動人口服務和管理工作無人問津。三、加強深圳市城市流動人口管理的建議（一）更新觀念，建立信息化的管理模式隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，深圳市流動人口數(shù)量日益增多，但流動人口的社會地位并未有所提升。雖然流動人口中違法犯罪比例遠遠高于常住人口，但不得不承認，大多數(shù)流動人口屬于遵紀守法的良好公民，這些人為城市經(jīng)濟的

18、發(fā)展做出了巨大貢獻。針對有關(guān)部門和市民對流動人口排斥、歧視等情況，各個級別政府先要轉(zhuǎn)變公眾對流動人口的錯誤認知，把以人為本的理念融入流動人口日常管理工作中；還要認識到流動人口大規(guī)模流動是市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然結(jié)果，要客觀看待流動人口在經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設中做出的突出貢獻，意識到流動人口也是這個城市的一員，他們同樣享受深圳居民所具有的合法權(quán)益和待遇。止匕外，相關(guān)部門在思想層面上要由“管理”至“服務”進行轉(zhuǎn)變，重視并保護流動人口的合法權(quán)益，從而更好地維護他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等正當權(quán)益。隨著計算機、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，各種新科技逐漸應用到流動人口管理中。深圳市流動人口管理部門必須借助信息化手

19、段，根據(jù)流動人口生產(chǎn)生活情況開展調(diào)查，全面掌握流動人口居住、教育、就業(yè)等各項信息，為流動人口管理和服務提供決策支持。同時，管理部門要及時更新計算機硬件，并設計一系列軟件系統(tǒng)，借助網(wǎng)絡信息共享平臺，創(chuàng)建完善的信息采集、交換、共享機制，達到多個部門相互連通、實時共享信息，提升流動人口信息化管理水平的效果。（二）統(tǒng)一管理，加強協(xié)作溝通現(xiàn)階段，多數(shù)流動人口管理法規(guī)為部分省市地區(qū)出臺的地方性管理規(guī)范，這些法規(guī)是由地方管理部門針對所處地區(qū)情況出臺的文件。因地方保護主義和錯綜復雜的人情關(guān)系的影響，這些法規(guī)極少涉及流動人口利益方面的問題。因此，需要國家層面制定規(guī)范統(tǒng)一的流動人口管理法規(guī)，明確規(guī)定流動人口管理部

20、門、人員、職責等內(nèi)容，為規(guī)范管理流動人口提供法律支持。流動人口具有數(shù)量大、涉及面廣、問題繁雜等問題，僅僅依靠公安部門進行管理效果并不理想。隨著新時期社會形勢的改變，對流動人口管理工作進行改革創(chuàng)新成為社會發(fā)展的必然趨勢。因此，深圳市流動人口管理各個職能部門應相互協(xié)作，建立綜合治理機制，加強各個職能部門之間的聯(lián)動，與管理新模式相互配合為流動人口提供最佳的服務。以流動人口戶籍所在地及所處城市為據(jù)點，創(chuàng)建流入和流出地雙向管理機制。采用網(wǎng)絡共享交流平臺，明確流動人口流出、流入地區(qū)雙方權(quán)責。各個地區(qū)定期進行溝通、交流信息，實時掌握流動人口最新動態(tài)，達到無縫對接管理流動人口的效果。同時，鼓勵公眾積極參與管理

21、工作，建立合理的行政參與機制，從而調(diào)動各企業(yè)、人民群眾、社會組織各方監(jiān)督管理積極性，形成以政府為主導、社會群眾積極參與監(jiān)督的管理機制。（三）加大流動人口合法權(quán)益保障力度要想切實保障深圳市城市流動人口的合法權(quán)益，可從以下幾方面努力:1、提高流動人口平等就業(yè)服務水平。獲得平等的就業(yè)機會和工資收入是流動人口來深圳的最直接動因。建議政府有關(guān)部門逐步實行流動人口與本地居民統(tǒng)一的就業(yè)政策，全市各級公共就業(yè)服務機構(gòu)向流動人口免費提供求職登記、政策咨詢、信息發(fā)布、職業(yè)指導、職業(yè)介紹、職業(yè)技能和勞動法律法規(guī)培訓等服務；全面推行勞動合同制度，所有用人單招用流動人口都必須依法訂立并履行勞動合同，建立權(quán)責明確的勞動關(guān)

22、系，嚴格執(zhí)行最低工資標準和國家關(guān)于職工休息、休假的規(guī)定。勞動保障部門要嚴肅查處不簽訂、不履行合同，超額加班加點，超強度用工，使用童工，侵犯婦女權(quán)益等違法行為。建立工資支付保障制度，完善工資清欠預警機制，健全欠薪保證金、企業(yè)欠薪應急周轉(zhuǎn)金制度，及時查處拖欠和克扣工資行為；加大企業(yè)工會組建設力度，支持更多的外來勞動者進入工會組織，依靠企業(yè)工會力量維護自身合法權(quán)益；加強對外來勞動力比較集中的地區(qū)和企業(yè)的勞動用工、勞動合同和職業(yè)中介的監(jiān)督檢查，加大對違法者的處罰力度。2、大力改善流動人口的居住條件。擁有較為舒適安全的居住環(huán)境，是廣大外來人口的普遍愿望。近年來，雖然深圳市一些地方興建了一批“新市民公寓”

23、，有些企業(yè)改建、興建了外來務工人員集體宿舍，但總體居住容量小，布點不盡合理，不能滿足流動人口的實際需求。為此，政府要在規(guī)劃城鎮(zhèn)居住體系和工業(yè)園區(qū)建設時，將“新市民公寓”建設納入其中。要出臺相關(guān)政策，在土地劃撥、貼息貸款、城鎮(zhèn)建設配套費減免等方面給予優(yōu)惠，以鼓勵民間資本建造“新市民公寓”，并實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、市場化運作、廉價低利潤出租。要積極鼓勵企業(yè)根據(jù)自身需求和經(jīng)濟實力建造職工宿舍，讓外來務工人員集中住宿。要在房地產(chǎn)開發(fā)中適當增加經(jīng)濟適用房比例，鼓勵優(yōu)秀外來務工人員申購，使外來務工人員實現(xiàn)“居者有其屋”的理想。3、健全流動人口的醫(yī)療和計生服務制度。醫(yī)療和計生部門要按照深圳市管理為主的原則，加強流

24、動人口集中居住地的食品衛(wèi)生安全監(jiān)督和疾病預防控制工作，落實計劃生育、重大傳染病控制和外來兒童計劃免疫措施。要加強衛(wèi)生宣傳和健康教育，不斷提高流動人口的衛(wèi)生知識水平。要研究完善適合流動人口的醫(yī)療保障政策，保障外來務工人員享受醫(yī)療補償待遇。4、完善流動人口社會保險制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，加快研究制定深圳市流動人口參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險的政策和辦法，不斷擴大流動人口參加五類保險的覆蓋面。5、完善流動人口教育培訓體系。加強教育引導，整合各類教育資源，利用各種載體，加強基本道德規(guī)范教育、基本行為規(guī)范教育、基本知識技能教育和法律法規(guī)宣傳教育，加快

25、構(gòu)建全方位、立體式的“新深圳人”教育培訓體系，努力提高他們的文化技能、文明素質(zhì)和就業(yè)競爭力，使他們成為受流入地居民歡迎的人。6、妥善解決流動人口子女義務教育問題。解決流動人口子女義務教育問題是一項長期的工作，必須強化政府統(tǒng)籌解決流動人口子女義務教育問題的職能。建議重點做好兩項工作：一是進一步提高公辦學校吸納比例。政府要按照“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學吸納為主”的要求，制定相關(guān)政策，鼓勵公辦學校吸納流動兒童少年就學。二是改善簡易學校辦學條件，加大對簡易學校的監(jiān)管力度，建議將每一所簡易學校劃歸一所公辦學校代管，提高簡易學校辦學質(zhì)量。7、豐富流動人口的精神文化生活。流動人口來自不同區(qū)域，很容易與當?shù)爻Ｗ∪丝诋a(chǎn)生文化沖突。深圳市宣傳、文化、體育等部門要經(jīng)常性地開展以流動人口為主要參加對象的健康有益的文化文藝體育活動，豐富流動人口的精神文化生活。（四）提高流動人口社會化管理水平目前，深圳市流動人口不僅數(shù)量多、成份雜，且變動快、管理難。如果沿用傳統(tǒng)的管理方式和方法，很難奏效，必須積極探索流動人口管理的新模式，提升流動人口社會化管理水平。1、推行“以房管人”和“以業(yè)管人”模式。流動人口在一個地方的落腳點一般離不開兩個地方，一是“住宿地”，二是“工作單位”。抓好這兩個區(qū)域，就是抓好了流動人口管理的關(guān)鍵。因此，建議按照“誰出租誰負責、誰