行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)——豐浩江等人與廣東省東莞市城建規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案

1、行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)豐浩江等人與廣東省東莞市城建規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案?判例q-y.析?判例與研究2Ol0年第2期STUDYOFCA9ESN0.2201O行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)豐浩江等人與廣東省東莞市城建規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案o陳越峰摘要行政機(jī)關(guān)依據(jù)評估報告作出行政裁決時,應(yīng)當(dāng)對評估人的評估資格和評估程序進(jìn)行審查.這一審查既不是對程序過程的形式審查,也不是立足于判斷代置的實質(zhì)審查,而是判斷過程審查.這一審查義務(wù)與評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)性判斷緊密關(guān)聯(lián),也由行政機(jī)關(guān)居中裁決的地位所決定.基于判斷過程審查義務(wù),行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查評估是如何進(jìn)行的,評估結(jié)

2、論是如何得出的.法院對行政裁決機(jī)關(guān)這一義務(wù)的課以暗含著作出新的評估報告的指令,即對實體性判斷提出了間接的指令.基本案情2002年8月30目,廣東省東莞市城建規(guī)劃局(以下簡稱東莞市規(guī)劃局)根據(jù)東莞市城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)公司(以下簡稱房產(chǎn)公司)的申請,對豐浩江等人的24個商鋪私有房產(chǎn)的拆遷安置事宜作出東規(guī)行裁(2002)1號房屋拆遷行政裁決書(以下簡稱”拆遷裁決”).豐浩江等人不服拆遷裁決,向東莞市中級人民法院(以下簡稱東莞中院)提起行政訴訟,請求撤銷東莞市規(guī)劃局的拆遷裁決.理由包括:(1)裁決所依據(jù)的評估報告在委托主體,使用條件和范圍,適用程序等方面適用法律錯誤;(2)評估報告的相關(guān)內(nèi)容和鑒定人身份等

3、沒有經(jīng)過原告質(zhì)證,其裁決結(jié)果損害了原告的合法權(quán)益.裁判要旨東莞市中級人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為,行政訴訟是對被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)參見最高人民法院公報2004年第7期.19判例與研究2010年第2期行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)行審查,因而本案審查的對象是被告所作的裁決是否合法.根據(jù)城市房屋拆遷管理條例第16條,第23條和第24條的規(guī)定,東莞市規(guī)劃局有權(quán)對開發(fā)公司的申請作出裁決.東莞市規(guī)劃局的裁決經(jīng)過公開聽證,并有評估報告等為據(jù),裁決結(jié)果有貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式供各拆遷戶選擇,且貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~是按房地產(chǎn)市場評估價確定的,符合上述法規(guī)的規(guī)定,應(yīng)認(rèn)定為事實清楚,適用法律法規(guī)正確,是合

4、法的具體行政行為.因涉案的評估房產(chǎn)屬私有資產(chǎn),并非國有資產(chǎn),不屬國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則調(diào)整的范圍,且裁決作價補(bǔ)償?shù)慕痤~是以房地產(chǎn)市場評估價格確定,故對豐浩江等人訴稱東莞市規(guī)劃局裁決所依據(jù)的評估報告在委托主體,使用條件和范圍,適用程序方面違法的理由不予支持.東莞市規(guī)劃局裁決過程中舉行的聽證程序已對相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行了聽證,且根據(jù)評估機(jī)構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照,該所具有資產(chǎn)評估資質(zhì).豐浩江等人未能提交證據(jù)證明該評估報告不具合法性和可信性,東莞市規(guī)劃局采納這一評估報告作為裁決依據(jù)并無不當(dāng).涉案的商鋪除區(qū)位外,其他各項指標(biāo)與臨近商鋪均不具有可比性.豐浩江等人訴稱評估報告的評估價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臨近商鋪價格而顯失公平的

5、主張不能成立.一審判決作出后,豐浩江等人不服,向廣東省高級人民法院提出上訴,請求撤銷原判,撤銷東莞市規(guī)劃局的行政裁決.廣東省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,東莞市規(guī)劃局采納評估報告作為其裁決依據(jù)時,應(yīng)當(dāng)對評估人員的資格,評估程序等事項進(jìn)行審查.由于作出評估報告的兩位評估人員中有一位不具備法定評估資格,且評估人員既未對委托方房地產(chǎn)開發(fā)公司提供的資料進(jìn)行審核,亦未能依法取證證明其所采納的租金標(biāo)準(zhǔn),在程序上存在嚴(yán)重違法.東莞市規(guī)劃局在未依法對該評估報告的上述事項進(jìn)行審查的情況下,即采納其作為行政裁決的依據(jù),應(yīng)認(rèn)定為裁決的證據(jù)不足,依法應(yīng)予撤銷.法理評析一,本案判決的基本思路在本案中,東莞市規(guī)劃局在裁決過程中

6、對評估報告的形式和評估機(jī)構(gòu)的主體資格進(jìn)行了審查和聽證.注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定(以下簡稱資格規(guī)定)和中國注冊資產(chǎn)評估師職業(yè)道德規(guī)范(以下簡稱職業(yè)規(guī)范)對評估人員的資格要求和評估程序作出了規(guī)定.根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定(以下簡稱證據(jù)規(guī)定)第62條確立了法院對證據(jù)的審查義務(wù).但是,東莞市規(guī)劃局并不負(fù)有直接的,明確的行政法上的證據(jù)審查義務(wù).因此,對東莞市規(guī)劃局在裁決過程中負(fù)有何種證據(jù)審查義務(wù)的認(rèn)識是本案判決的關(guān)鍵點.就拆遷行政裁決機(jī)關(guān)對獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的評估報告需要審查到何種程度,在本案審理和判決過程中存在著不同的觀點,由此形成了本案的爭點.(一)實質(zhì)審查豐浩江等人的主張

7、20判例與研究2010年第2期行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)豐浩江等人主張東莞市規(guī)劃局除了對評估報告的委托主體,使用條件和范圍,適用程序和鑒定人身份進(jìn)行審查之外,還應(yīng)對評估報告的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查.即應(yīng)進(jìn)行全面的審查,也就是要進(jìn)行實質(zhì)審查.(二)形式審查東莞市規(guī)劃局,房產(chǎn)公司的主張和一審法院的觀點東莞市規(guī)劃局主張在審查了評估機(jī)構(gòu)的主體資格,且評估報告書和評估機(jī)構(gòu)的主體資格經(jīng)過聽證程序中形式上的質(zhì)證之后,評估報告即具有公信力且合法.也就是說,裁決機(jī)關(guān)對評估報告只進(jìn)行形式審查.房產(chǎn)公司主張只要評估機(jī)構(gòu)具有主體資格即可,評估內(nèi)容以法律規(guī)定為準(zhǔn).其主張的審查程度比東莞市規(guī)劃局所主張的還要輕.一

8、審法院認(rèn)為東莞市規(guī)戈0局有評估報告為依據(jù),其裁決所依據(jù)的事實清楚.評估機(jī)構(gòu)具有主體資格,因此,豐浩江等人若對評估報告的合法性有異議,應(yīng)在裁決過程中舉證.一審法院支持了東莞市規(guī)劃局只對評估報告負(fù)有形式審查義務(wù)的主張.如果豐浩江等人對報告的合法性有異議,應(yīng)當(dāng)承當(dāng)舉證責(zé)任.但一審法院也對豐浩江等人就評估報告提出的實體方面的訴求進(jìn)行了回應(yīng),只不過都沒有予以支持.(三)判斷過程審查二審法院的觀點二審法院認(rèn)為東莞市規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)對作出評估報告的評估人員的資格,評估程序等事項進(jìn)行審查.隨后根據(jù)資格規(guī)定的規(guī)定,作出因評估人員資格缺陷而使評估報告無效的認(rèn)定.根據(jù)職業(yè)規(guī)范規(guī)定的評估人員對資產(chǎn)勘查和對資料審核的義務(wù),認(rèn)

9、定評估報告中關(guān)于房產(chǎn)性質(zhì)的內(nèi)容缺乏依據(jù).此外,認(rèn)定評估報告中有關(guān)租金標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容證據(jù)不足,評估人員負(fù)有提供得出結(jié)論的證據(jù)的義務(wù).由此得出評估在程序上存在嚴(yán)重違法的結(jié)論.而東莞市規(guī)劃局未對上述事項進(jìn)行審查即采納評估報告作為裁決依據(jù),則應(yīng)認(rèn)定為證據(jù)不足.實際上,二審法院由證據(jù)規(guī)定第62條所規(guī)定的關(guān)于鑒定資格和鑒定程序的證據(jù)規(guī)則推導(dǎo)出法院的審查義務(wù).裁決機(jī)關(guān)對作為鑒定結(jié)論的評估報告的審查義務(wù),自然也不能止步于形式層面,而應(yīng)當(dāng)深入到評估報告的判斷過程,即應(yīng)當(dāng)審查評估是如何進(jìn)行的,評估結(jié)論是如何得出的.評估機(jī)構(gòu)和評估人員對此負(fù)有舉證責(zé)任,即應(yīng)當(dāng)公開并用證據(jù)支撐其判斷過程.資格規(guī)定和職業(yè)規(guī)范則為二審法院的推

10、論提供了法律規(guī)范上的支撐.二,對本案判決的評價(一)裁決機(jī)關(guān)的審查義務(wù)評估機(jī)構(gòu)作出評估報告是一項要求專業(yè)資格的工作.裁決機(jī)關(guān)對其報告的審查與法院對專業(yè)技術(shù)性行政裁量的審查在性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上較為相似.因此,運(yùn)用判斷代置審查方式,判斷過程審查方式和程序過程審查方式三分式的分析框架具有一定的合理性和這一概念系借用,參見王天華:行政裁量與判斷過程審查方式,載清華法學(xué)2009年笫3期21判例與研究2010年第2期行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)解釋力.盡管不能認(rèn)同關(guān)于資產(chǎn)價格評估的工作是類似核安全評估的高技術(shù)性工作,但是房屋價格評估畢竟是一項專業(yè)性工作,其中包含著技術(shù)性判斷.因此,一方面,裁決機(jī)關(guān)固

11、然不能秉持絕對的審查節(jié)制而只進(jìn)行形式審查或程序過程審查,另一方面,裁決機(jī)關(guān)也必須對獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)性判斷保持必要的尊重,顯然不應(yīng)對其進(jìn)行實質(zhì)審查或判斷代置審查.本案判決經(jīng)由對裁決機(jī)關(guān)課以判斷過程審查義務(wù)很好地達(dá)致了這一平衡.在學(xué)說方面,主流教科書并沒有深入討論行政裁決過程中行政機(jī)關(guān)對證據(jù)的審查義務(wù)和范圍.有學(xué)者主張行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對證據(jù)進(jìn)行全面的調(diào)查.與本案判決所秉持的觀點并不一致.實際上,獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的評估有其制度價值,它是裁決機(jī)關(guān)所不能也不應(yīng)替代的.因此,裁決機(jī)關(guān)是不可能對其進(jìn)行判斷代置審查的.也就是說,即使對評估結(jié)論不予認(rèn)可,裁決機(jī)關(guān)也不能徑直評估,而仍需聘請其他評估機(jī)構(gòu)完成評估.

12、這樣,裁決機(jī)關(guān)就不可能也不應(yīng)當(dāng)對評估報告進(jìn)行全面的審查或?qū)嵸|(zhì)審查.判斷過程審查也不同于本案東莞市規(guī)劃局,房產(chǎn)公司主張的形式審查,或者二審法院字面上的”程序?qū)彶椤?在程序過程審查方式下,如果評估在形式,程序上存在瑕疵或缺陷,評估機(jī)構(gòu)仍然可以在修復(fù)這些瑕疵和缺陷后作出在實體上完全一致的評估結(jié)果.而判斷過程審查則要求按照審查所暗含的指令作出新的評估報告,即對實體性判斷提出了間接的指令.本案二審判決中,即可以看出這一暗含指令.因此,本案判決課以裁決機(jī)關(guān)判斷過程審查義務(wù)有著其獨(dú)特的價值.(二)法院的審查方式就行政裁決糾紛案件審理而言,法院的審查對象是裁決行為的合法性.因此,需要對作出裁決行為是否具有法定

13、職權(quán),是否具有清楚的事實根據(jù)和充足的主要證據(jù),是否具有并準(zhǔn)確適用法律依據(jù),是否符合法定程序進(jìn)行審查.對評估報告的審查是作為證據(jù)審查的組成部分而被納入其中的.有學(xué)者主張法院對行政機(jī)關(guān)作出裁決的事實采案卷主義審查原則.而有律O,fJ主張在涉及估價報告時,應(yīng)審查:(1)估價報告有無;(2)估價報告適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng);(3)估價報告作為中介性質(zhì)的專家意見,事先有無征求被拆遷戶意見,評估時有無實地上門查看,事后有無送達(dá)當(dāng)事人并告知提出異議的方式和途徑;(4)估價機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)資質(zhì),是否保持獨(dú)立性,中立性.本案判決實際上是對裁決機(jī)關(guān)是否對評估報告實施判斷過程審查進(jìn)行了審查.也就是說從案卷主義審查往前

14、跨了一步.但是,也沒有走得太遠(yuǎn),即沒有對作出裁決所依據(jù)的事實直接作出審查.在能動之中保持著冷靜的節(jié)制.其中的主要原因可能在于法院對關(guān)于判斷過程審查方式的內(nèi)涵及其與判斷代置審查方式,程序過程審查方式的區(qū)別,參見王天華:行政裁量與判斷過程審查方式,載清華法學(xué)2009年第3期.郭修江:行政裁決,載應(yīng)松年主編:當(dāng)代中國行政法(下卷),中國方正出版t:1:2005年版,第113O頁.羅豪才主編:中國司法審查制度,北京大學(xué)出版社1993年版,第237頁,轉(zhuǎn)引自郭修江:行政裁決,載應(yīng)松年主編:當(dāng)代中國行政法(下卷),中國方正出版社2005年版,第1l38頁.胡浩明,陳義平:”不服拆遷裁決”行政訴訟案件的裁判

15、標(biāo)準(zhǔn)和代理思路,載才智2008年第11期.22判例與研究2010年第2期行政裁決機(jī)關(guān)對特定證據(jù)的判斷過程審查義務(wù)行政裁決不享有直接的變更權(quán).法院對此有著清醒的認(rèn)識和準(zhǔn)確的把握.但是,也必須指出,二審法院論證的法規(guī)范依據(jù)似乎還不是非常堅實.就鑒定資格,鑒定程序而言,證據(jù)規(guī)定將舉證責(zé)任課以原告或者第三人,由其提供證據(jù)證明這方面的違法性.而本案判決則要求評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉證,由其提供證據(jù)證明其評估行為的合法性.這中間的轉(zhuǎn)化存在跳躍.盡管二審法院試圖用資格規(guī)定和職業(yè)規(guī)范的規(guī)定作為支撐.但是似乎不夠堅實.即使可以推導(dǎo)出評估機(jī)構(gòu)需要證明其評估行為的合法性,那么是否能夠進(jìn)一步推導(dǎo)出裁決機(jī)關(guān)需要審查證據(jù)形成的判斷

16、過程?而在另一方面,由證據(jù)規(guī)定62條推導(dǎo)出的法院的審查義務(wù),是否能夠推導(dǎo)出裁決機(jī)關(guān)負(fù)有審查判斷過程的義務(wù),也存在著需要解開的疑問.也就是說,法院應(yīng)當(dāng)在判決中對以下問題作出更為深入,詳盡的論證:(1)在法院的審查義務(wù)和裁決機(jī)關(guān)的審查義務(wù)之間進(jìn)行關(guān)聯(lián),說明裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中為什么對作為鑒定結(jié)論的評估報告負(fù)有和法院同樣的審查義務(wù).(2)在評估機(jī)構(gòu)和裁決機(jī)關(guān)之間進(jìn)行義務(wù)和責(zé)任的分配,說明裁決機(jī)關(guān)為什么需要對資產(chǎn)評估的判斷過程進(jìn)行審查.三,余論本案判決后,最為重要的判決體現(xiàn)在”陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案”中.該案二審法院認(rèn)為,拆遷過程中,基于正當(dāng)程序原理,為保護(hù)相對人的合

17、法權(quán)益,被拆房屋的評估報告應(yīng)當(dāng)送達(dá)相對人,以保障相對人及時了解評估結(jié)果,對之有異議的及時提出意見,申請復(fù)估的權(quán)益.拆遷裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中,應(yīng)當(dāng)就評估報告是否送達(dá)被相對人的問題進(jìn)行審查.從實定法角度考察,上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則以及相關(guān)的上位法并未對評估人設(shè)定送達(dá)評估報告的義務(wù),也未對裁決機(jī)關(guān)設(shè)定審查義務(wù).因此,法院無法以法定程序規(guī)則為大前提從而將未送達(dá)評估報告歸結(jié)為本案判決中所采用的”鑒定程序嚴(yán)重違法”.該案判決最終采取了以”正當(dāng)程序原理”為大前提的推導(dǎo)和論證思路.這就將裁決機(jī)關(guān)對評估報告的審查義務(wù)作出了進(jìn)一步擴(kuò)展和明確.當(dāng)然,在該案判決的論證路徑上還存在進(jìn)步討論的余地.例如,有沒有可能將送達(dá)作為法規(guī)范體系中一種默示的程序義務(wù),從而推導(dǎo)出法定程序規(guī)則,并在此基礎(chǔ)上展開進(jìn)一步的論證.評估報告作為一種鑒定結(jié)論,由具有資質(zhì)的,獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)完成.裁決機(jī)關(guān)對其審查既不能停留在形式層面,也不能完全