土地利用分類(lèi)新舊標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

1、土地利用分類(lèi)新舊標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比    論文關(guān)鍵詞 土地利用現(xiàn)狀；分類(lèi)；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 論文摘要 對(duì)2007年8月頒布的土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T21010-2007）和2002年1月起實(shí)行的土地分類(lèi)（試行）進(jìn)行了分析比較，指出新標(biāo)準(zhǔn)的不足之處，并提出了改進(jìn)的建議，以便于在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理等方面更好地發(fā)揮作用。 2007年8月，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)共同發(fā)布了由中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院和國(guó)土資源部地籍管理司起草的土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T21010-2007）1，標(biāo)志著我國(guó)的土地利用分類(lèi)開(kāi)始進(jìn)入了“國(guó)標(biāo)”時(shí)代。在此之

2、前，我國(guó)應(yīng)用最為廣泛的土地利用分類(lèi)是2002年1月起開(kāi)始試行的國(guó)土資源部制定的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類(lèi)，即土地分類(lèi)（試行）2。土地分類(lèi)（試行）的制定與實(shí)施對(duì)我國(guó)土地管理實(shí)踐和科學(xué)研究工作產(chǎn)生了重要的意義，基本滿足了土地管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為完成我國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地登記和統(tǒng)計(jì)等工作發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，實(shí)施全國(guó)土地和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理已提到議事日程，在實(shí)際工作中也要求城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類(lèi)，以利于全國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理和調(diào)查成果的應(yīng)用。2007年7月國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展第二次全國(guó)土地調(diào)查，為保證調(diào)查質(zhì)量、獲得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，亟需出臺(tái)分類(lèi)體系更為完善、更具有權(quán)威性的國(guó)家

3、標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的背景下，土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生3。 1 新舊分類(lèi)體系的對(duì)比 土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與原土地分類(lèi)（試行）部頒標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)體系比較，最大的區(qū)別在于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)采用一級(jí)、二級(jí)2個(gè)層次，其中的一級(jí)相當(dāng)于土地分類(lèi)（試行）標(biāo)準(zhǔn)的二級(jí)，二級(jí)相當(dāng)于土地分類(lèi)（試行）標(biāo)準(zhǔn)的三級(jí)，即取消了土地分類(lèi)（試行）標(biāo)準(zhǔn)中的3個(gè)一級(jí)分類(lèi)（農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等三大類(lèi)型），使得12個(gè)一級(jí)類(lèi)不受三大地類(lèi)框架的限制而自成體系。 1.1農(nóng)用地部分 土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)用地各類(lèi)型作了進(jìn)一步歸納，但是，與土地分類(lèi)（試行）相比，現(xiàn)行的土地分類(lèi)仍有些不妥之處。 （1）在“耕地”部分中，首先，把原來(lái)的“灌溉水

4、田”和“望天田”合并為“水田”，從水田的含義來(lái)看，這實(shí)際上是取消了“望天田”這一分類(lèi)。事實(shí)上，盡管隨著各地的退耕還林還草措施的實(shí)行，望天田的面積有所減少，但目前我國(guó)的“望天田”面積依然還是比較大的，2007年仍達(dá)3 000多萬(wàn)公頃。也就是說(shuō)，望天田在我國(guó)堅(jiān)守1.2億公頃耕地紅線戰(zhàn)略目標(biāo)中仍占有重要地位，不應(yīng)被取締。其次，取消了菜地，即把菜地歸并到水澆地之下。從杜能的孤立國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)位論中可知，距城市最近的一圈，離市場(chǎng)最近，多是種植蔬菜、園藝作物等農(nóng)作物，而水澆地則主要分布在更外圈的農(nóng)村地區(qū)，顯然二者分布明顯有別，尤其在城市周?chē)?，籠統(tǒng)地把菜地和水澆地混為一談，就混淆了不同土地的集約經(jīng)營(yíng)程度，不利于城

5、市規(guī)劃，也不利于“菜籃子”工程建設(shè)，容易造成管理上的混亂。 （2）在“園地”中，把“桑園、橡膠園”歸并到了“其他園地”之中。在我國(guó)的南方一些省份，存在著大面積的桑園、橡膠園，有的還屬于支柱產(chǎn)業(yè)，如海南和云南西雙版納等地的橡膠產(chǎn)業(yè)。因此，這樣歸并分類(lèi)，既不利于分門(mén)別類(lèi)地對(duì)各類(lèi)園地進(jìn)行研究、規(guī)劃和管理，也不利于對(duì)各類(lèi)園地的生產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)。 （3）“林地”部分，從原來(lái)的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃”6類(lèi)歸納為“有林地、灌木林地、其他林地”3類(lèi)，即把疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃合并為“其他林地”。然而，上述4類(lèi)林地在管理方法上是截然不同的，就跡地和苗圃來(lái)說(shuō)，跡地是指森林采

6、伐、火燒后5年內(nèi)未更新的土地；而苗圃是指固定的樹(shù)木育林地，不僅在概念上有著很大區(qū)別，其管理措施亦明顯不同，一旦在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖上采用相同的地類(lèi)符號(hào)，無(wú)法分清到底哪個(gè)圖斑是綠樹(shù)成蔭的苗圃，而哪個(gè)圖斑又是“寸木不生”的跡地。為了恢復(fù)森林植被，有些省份還特意開(kāi)展了“跡地更新年”活動(dòng)，明確提出跡地更新是依法治林的重要內(nèi)容，是培育森林資源的迫切需求，是推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的必然要求。這些林地類(lèi)型的取消，不僅不利于林業(yè)部門(mén)的管理，更不利于取得可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)。 （4）“草地”部分的調(diào)整比較大，在新的土地分類(lèi)中，原來(lái)的“牧草地”變成了現(xiàn)在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并為“人工牧草地”，同時(shí)又新增了一個(gè)

7、地類(lèi)“其他草地”指樹(shù)木郁閉度<0.1表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)草本植物為主，不用于畜牧業(yè)的草地。而“其他草地”實(shí)際上就是土地分類(lèi)（試行）中“未利用地”內(nèi)的荒草地。這顯然是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)榛牟莸匾恢北灰暈椤拔蠢玫亍敝械目衫猛恋?，是最基本、最寶貴的后備土地資源，是當(dāng)今土地開(kāi)發(fā)整理、補(bǔ)充耕地的主要對(duì)象。如果將“荒草地”歸入到“草地”中，勢(shì)必造成土地開(kāi)發(fā)整理上的極大混亂，正常的荒草地開(kāi)發(fā)很有可能被視為毀草開(kāi)墾、破壞生態(tài)之舉。這樣一來(lái)，極不利于耕地“占補(bǔ)平衡”政策的實(shí)行，將對(duì)我國(guó)堅(jiān)守1.2億公頃耕地紅線戰(zhàn)略構(gòu)成嚴(yán)峻的威脅和挑戰(zhàn)。 （5）變化最大的部分就是原分類(lèi)系統(tǒng)中的“其他農(nóng)用地”部分，在新的分類(lèi)體系中，

8、直接把“其他農(nóng)用地”取消了。這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)將原來(lái)“其他農(nóng)用地”之下的“畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、曬谷場(chǎng)等用地”合并為“設(shè)施農(nóng)用地”歸入“其他土地”；“農(nóng)村道路”歸入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的“交通運(yùn)輸用地”；“坑塘水面、養(yǎng)殖水面”合并為“坑塘水面”歸入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的“水域及水利設(shè)施用地”；“農(nóng)田水利用地”放在“溝渠”后亦歸入“水域及水利設(shè)施用地”；“田坎”仍作為一類(lèi)歸入“其他土地”。這對(duì)解決原來(lái)“畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”之間、“坑塘水面、養(yǎng)殖水面”之間不宜區(qū)分，而且面積過(guò)小的問(wèn)題，顯然是適宜的，同時(shí)這一部分的調(diào)整明顯帶有強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類(lèi)的意圖3。但新分類(lèi)將自然水域與人工建設(shè)的水利設(shè)施用地合為一類(lèi)，顯然

9、是欠妥的。 1.2建設(shè)用地部分 土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“建設(shè)用地”部分作了進(jìn)一步細(xì)分：商服用地部分由原來(lái)的“商業(yè)用地、金融保險(xiǎn)用地、餐飲旅館業(yè)用地、其他商服用地”調(diào)整為“批發(fā)零售用地、住宅餐飲用地、商務(wù)金融用地、其他商服用地”，名稱(chēng)上的表述更加準(zhǔn)確實(shí)用；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地部分未做變動(dòng)；住宅用地部分由原來(lái)的4類(lèi)歸為“城鎮(zhèn)住宅用地、農(nóng)村宅基地”2類(lèi)，這一調(diào)整顯然避免了原來(lái)對(duì)單一住宅與混合住宅之間以及是否空閑等在實(shí)際調(diào)查中不宜操作的問(wèn)題；公共管理與公共服務(wù)用地部分調(diào)整為8類(lèi)；特殊用地部分把“墓葬地”改為“殯葬用地”，名稱(chēng)更加準(zhǔn)確；交通運(yùn)輸用地部分增加了原來(lái)屬于“其他農(nóng)用地”的“農(nóng)村道路”，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)

10、一體化原則，實(shí)現(xiàn)了土地分類(lèi)的“全覆蓋”；水域及水利設(shè)施用地部分調(diào)整為“河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川及永久積雪”等9個(gè)二級(jí)類(lèi)型?！盀┩俊奔?xì)分為“沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂”，原來(lái)的“農(nóng)田水利用地”改為“溝渠”；取消了“葦?shù)亍?。在這一分類(lèi)中，有些地類(lèi)仍存在一些問(wèn)題，主要如下。 （1）原分類(lèi)系統(tǒng)中的“公用設(shè)施用地”內(nèi)的“瞻仰景觀休閑用地”包括名勝古跡、革命遺址、景點(diǎn)、公園、廣場(chǎng)、公用綠地等，在新的分類(lèi)系統(tǒng)中，改稱(chēng)為“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”，具體含義是指風(fēng)景名勝（包括名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等）景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地。景區(qū)內(nèi)的其他用地按現(xiàn)狀歸入相應(yīng)地

11、類(lèi)。這樣的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，應(yīng)該對(duì)景區(qū)內(nèi)的其他用地做出具體的規(guī)定，避免把景區(qū)內(nèi)的池塘、湖泊之類(lèi)的水面歸類(lèi)到“坑塘水面”的情況發(fā)生。 （2）在新的土地分類(lèi)中，提出了一種全新的地類(lèi)空閑地?？臻e地的提出不能不說(shuō)是一個(gè)亮點(diǎn)，反映出了政府加大力度節(jié)約集約合理利用每一寸土地的決心。但是從“空閑地”的含義不難發(fā)現(xiàn)，空閑地是指城鎮(zhèn)、村莊、工礦內(nèi)部尚未利用的土地。因此，“空閑地”的劃分過(guò)分籠統(tǒng)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)“空閑地”作進(jìn)一步的細(xì)分，把所包含的3個(gè)類(lèi)型（城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑地、工礦內(nèi)空閑地）逐一列出，這樣才能更好地預(yù)測(cè)出現(xiàn)有各類(lèi)建設(shè)用地的利用潛力，可以更好地規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和利用，而不至于出現(xiàn)把宅基地批到工礦內(nèi)空閑地上

12、的古怪情況。 （3）從裸地的概念可見(jiàn)，新分類(lèi)的“裸地”實(shí)際是原分類(lèi)中二級(jí)類(lèi)“未利用土地”下的裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質(zhì)、基本無(wú)植被覆蓋的土地，屬于可利用土地；裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積70%的土地，屬于難利用土地。從二者的定義可以容易地看出它們的區(qū)別，這也決定了它們的開(kāi)發(fā)利用方向不同，而在這里卻將兩者混為一談，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規(guī)模及結(jié)構(gòu)。因此，建議應(yīng)將此二者分開(kāi)來(lái)進(jìn)行調(diào)查，以便制定相應(yīng)的開(kāi)發(fā)利用方向和措施，充分、合理地加以利用。 2 討論與建議 土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，意味著土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為

13、解決土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門(mén)、口徑不一的問(wèn)題提供了可靠的方法，對(duì)國(guó)土資源科學(xué)化管理乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理決策具有重要的意義4。標(biāo)志著我國(guó)土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度的具體體現(xiàn)。但是，這一土地利用分類(lèi)難免存在不足之處，這就要求在今后的土地資源調(diào)查實(shí)踐和土地利用研究中，不斷地加以改進(jìn)和完善，使其更好地服務(wù)于我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)利用與管理事業(yè)中。上述對(duì)比分析表明，土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)需要改進(jìn)的地類(lèi)主要如下。 （1）在“耕地”內(nèi)不宜取消“望天田”和“菜地”2個(gè)二級(jí)類(lèi)。 （2）“桑園”和“橡膠園”不宜并入“其他園地”中，依然作為“園地”之下的2個(gè)二級(jí)類(lèi)為宜。

14、（3）“其他林地”內(nèi)，最好進(jìn)一步續(xù)分出疏林地、幼林地、跡地和苗圃4個(gè)二級(jí)類(lèi)，以便于分門(mén)別類(lèi)地管護(hù)各類(lèi)林地。 （4）將“荒草地”從原來(lái)的“未利用地”內(nèi)劃分到現(xiàn)今的“草地”中，很不利于土地開(kāi)發(fā)整理工程的實(shí)施和耕地“占補(bǔ)平衡”政策的實(shí)行，因而仍保留“荒草地”這一后備土地資源類(lèi)型為宜。 （5）新的分類(lèi)體系取消了“其他農(nóng)用地”，盡管有著積極的一面，但將自然水域與人工建設(shè)的水利設(shè)施用地合為一類(lèi)，顯然欠妥，需要進(jìn)一步探討和研究。 （6）在新分類(lèi)體系中的“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”中，應(yīng)對(duì)景區(qū)內(nèi)的其他用地做出具體的規(guī)定，避免這種籠統(tǒng)分類(lèi)導(dǎo)致地類(lèi)劃分上的混亂。 （7）新土地分類(lèi)中的“空閑地”，因未將城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑

15、地、工礦內(nèi)空閑地等逐一列出，因而不能準(zhǔn)確地分析各類(lèi)建設(shè)用地的利用潛力，使調(diào)查成果的應(yīng)用價(jià)值驟減。建議在調(diào)查中進(jìn)一步續(xù)分出城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑地和工礦內(nèi)空閑地3個(gè)三級(jí)地類(lèi)。 （8）“裸土地”和“裸巖沙礫地”被歸并到了“裸地”中，使這2類(lèi)開(kāi)發(fā)利用方向與管理措施截然不同的土地被混為一體，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規(guī)模及結(jié)構(gòu)。建議土地資源調(diào)查工作中在“裸地”之下進(jìn)一步續(xù)分出“裸土地”和“裸巖沙礫地”2個(gè)三級(jí)地類(lèi)。 3 參考文獻(xiàn) 1 國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)S.中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）.北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2007. 2 國(guó)土資源部.全國(guó)土地分類(lèi)（試行）J.國(guó)土資源通訊，2001（10）：13-15. 3 陳百明，周小萍.土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的解讀J.自然資源學(xué)報(bào)，2007，22（6）：994-1003. 4 曲雪光，林愛(ài)文，李建武.關(guān)于土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的探討J.湖