城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下耕地的可持續(xù)利用研究

1、. . . . 理工學(xué)院畢業(yè)論文城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下耕地的可持續(xù)利用研究以市榮縣雙石鎮(zhèn)為例學(xué) 生：曾望洋學(xué) 號(hào)：專 業(yè)：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展班 級(jí)：2008.1指導(dǎo)教師：黃旭理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院二O一二年六月25 / 30摘要 當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化速度加快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾突出，耕地保護(hù)的形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。為保證糧食安全，合理布局城鄉(xiāng)土地資源，國(guó)家開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。本文通過回顧掛鉤與耕地可持續(xù)利用的相關(guān)概念、研究和掛鉤試點(diǎn)工作的開展情況，對(duì)市榮縣雙石鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)中拆舊區(qū)所在行政村金臺(tái)村耕地可持續(xù)利用現(xiàn)狀進(jìn)行研究分析，最后提出了掛鉤工作中

2、耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議，對(duì)當(dāng)前的掛鉤試點(diǎn)和耕地保護(hù)具有一定的指導(dǎo)意義。關(guān)鍵詞：增減掛鉤，耕地可持續(xù)利用，雙石模式ABSTRACTOur country's economic and social are developing rapidly. Facing the rapid expansion of industrialization and urbanization, the contradiction between supply and demandof urban and rural construction land becomes increasinglyserious

3、ness, and the cultivated land protection situation is even more severe.To ensure food security and realize rational distribution of the urban and rural land resources, the state carried outthe increasing and decreasing links policy to urban and rural construction land and related experimental work.T

4、his paper reviews some related concepts, research of the links and the sustainable utilization of the cultivated land and the status of the links pilot work.After researching and analyzing the sustainable utilization of cultivated land in the demolition of old urban areas of the village in the proje

5、ct area whish is doing the increasing and decreasing links policy to urban and rural construction land pilot work in shuangshi town of rongxian in Zigong,I put forward some countermeasures and suggestions for the sustainable utilization of cultivated land in the links pilot work.And this will be a g

6、uiding significance to the links pilot and cultivated land protection.Key words：increasing and decreasing links，sustainable utilization of the cultivated land，the model of shaungshi town目 錄1 前言12 緒論12.1 相關(guān)概念12.1.1 可持續(xù)耕地利用的涵12.1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵22.2 土地整理復(fù)墾與耕地可持續(xù)利用23 我國(guó)耕地資源現(xiàn)狀與掛鉤工作的實(shí)施33.1 我國(guó)耕地資源的總體情況33.2

7、 我國(guó)耕地資源的利用與保護(hù)43.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施53.4 當(dāng)前主要試點(diǎn)地區(qū)與運(yùn)作模式54 市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作概況64.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的試驗(yàn)64.2 市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的“雙石模式”64.2.1 榮縣雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村64.2.2 雙石鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的確立64.2.3 “雙石模式”的運(yùn)作74.2.4 金臺(tái)村項(xiàng)目區(qū)完成情況85 雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下耕地的利用95.1 金臺(tái)村拆舊區(qū)土地的整理復(fù)墾與整治95.2 金臺(tái)村拆舊區(qū)的耕地利用105.2.1 拆舊區(qū)村民對(duì)耕地的利用現(xiàn)狀與問題105.2.2 “村企合作”后的土地利用規(guī)劃與問題125

8、.3 掛鉤實(shí)施后金臺(tái)村耕地利用帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益126 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議136.1 加強(qiáng)土地整理工作，合理調(diào)整耕地利用現(xiàn)狀和耕地權(quán)屬，增加耕地有效面積，合理布局耕地資源136.2 推進(jìn)和規(guī)土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)耕地規(guī)?；⒓s化利用146.3 轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新模式，切實(shí)開展農(nóng)技培訓(xùn)和耕地保護(hù)的宣傳工作，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)146.4 加強(qiáng)土地管理，嚴(yán)格土地用途管制，科學(xué)規(guī)劃新村建設(shè)，切實(shí)保護(hù)耕地資源157 結(jié)束語16參考文獻(xiàn)17致辭19附錄一20附錄二231 前 言我國(guó)耕地資源總量大，人均

9、占有量少，隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾日益突出，為了緩解這一矛盾，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部相繼下發(fā)了若干關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策文件，并先在、等五省市進(jìn)行試點(diǎn)。市作為省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試點(diǎn)改革城市也開展了這一試點(diǎn)工作。為了了解市掛鉤工作的情況，筆者選擇了市第一批試點(diǎn)的榮縣雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過分析金臺(tái)村掛鉤后耕地的利用，為掛鉤工作中耕地的可持續(xù)利用提出了對(duì)策與建議。當(dāng)前理論界關(guān)于掛鉤的研究主要集中于掛鉤的意義目的、掛鉤的影響、掛鉤政策的實(shí)施背景、掛鉤模式、某些地區(qū)掛鉤工作的實(shí)證研究等涉與掛鉤整體方面的研究，而對(duì)于掛鉤工作的二級(jí)工作，如在掛鉤背景下掛

10、鉤項(xiàng)目區(qū)耕地的利用與保護(hù)、農(nóng)益保護(hù)、新村建設(shè)等配套工作的研究還很少，有待深入研究。本文的研究和撰寫基于對(duì)雙石鎮(zhèn)掛鉤工作有關(guān)方的訪談、問卷調(diào)查和文獻(xiàn)資料的搜集分析，共分為5個(gè)部分，第二章回顧了掛鉤、耕地利用與保護(hù)、土地整理等概念的涵，第三章分析了我國(guó)當(dāng)前掛鉤工作實(shí)施的背景、主要試點(diǎn)地區(qū)與模式，第四章描述了市當(dāng)前掛鉤工作的開展情況，重點(diǎn)敘述了“雙石模式”，第五章就雙石鎮(zhèn)掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)金臺(tái)村的耕地利用從農(nóng)戶和村企合作兩個(gè)方面進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)了存在的一些問題和特點(diǎn)，第六章就發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合相關(guān)的理論、法規(guī)和政策，提出了掛鉤工作中耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議。2 緒 論2.1 相關(guān)概念2.1.1 可持續(xù)耕地

11、利用的涵 土地資源的基本涵是，既要滿足當(dāng)代人對(duì)土地資源的需要，又要保證今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)土地的需要。具體來講就是土地資源要高效持續(xù)利用，同時(shí)又與社會(huì)其他資源相配合共同支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面持久發(fā)展。1993年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）在可持續(xù)土地管理評(píng)價(jià)大綱中對(duì)可持續(xù)土地利用定義是“如果預(yù)測(cè)到一種土地利用在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間不會(huì)引起土地適應(yīng)性的退化，則可認(rèn)為這樣的土地利用是可持續(xù)的”。據(jù)此，我們可將可持續(xù)耕地利用的涵概括為既能滿足當(dāng)代人對(duì)耕地資源的需要，又能保證在不引起土地適應(yīng)性退化的前提下今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)耕地需要的耕地利用方式。2.1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)

12、劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。2.2 土地整理復(fù)墾與耕地可持續(xù)利用在了解我國(guó)學(xué)者關(guān)于土地的整理復(fù)墾的研究概況前有必要對(duì)土地整理復(fù)墾的含義進(jìn)行解釋。土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用規(guī)劃目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)不合理的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整改造和綜合整治，以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。此概

13、念包含了兩層涵，一是對(duì)無序混亂或不合理的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行整理，提高土地利用率和生產(chǎn)能力；二是由于種種原因造成的土地權(quán)屬混亂或分配上的不合理，通過整理對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整。實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用。土地復(fù)墾實(shí)際上是土地整理的主要容之一，廣義的土地復(fù)墾是指對(duì)被破壞或退化土地的再生利用與其生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的綜合性技術(shù)工程。當(dāng)前，農(nóng)村建設(shè)用地過多，是個(gè)全國(guó)普遍存在的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地多達(dá)2.7億畝，其中83.5%為農(nóng)民宅基地。因此對(duì)于農(nóng)民廢棄與不合理利用的宅基地的拆舊復(fù)墾和農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)，顯然能夠在較大程度上緩解耕地資源短缺與農(nóng)村建設(shè)用地布局不合理的問題。榮慶認(rèn)為，掛鉤與土地整

14、理主要有三點(diǎn)一樣之處：二者都是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，對(duì)擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾；最終都都實(shí)現(xiàn)了增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，以達(dá)到節(jié)約集約利用建設(shè)用地的目的；增加的耕地有效面積均可作為相當(dāng)于占補(bǔ)平衡的耕地指標(biāo)，用以補(bǔ)充占用耕地的擬建設(shè)用地項(xiàng)目。二者同時(shí)又有四點(diǎn)不同之處：一是規(guī)?？刂坪凸芾聿煌?；二是資金使用不同；三是實(shí)施過程不同；四是實(shí)施效果不同。較好的歸納了掛鉤與土地整理的異同，也間接的說明了兩種工作雖然存在不同之處，但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用過程中可同時(shí)開展，實(shí)現(xiàn)合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，增加耕地有效面積的目的。鄖文聚等從國(guó)土資源部開展以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平

15、臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路與全國(guó)各地的實(shí)際工作成果中概括出了農(nóng)村土地整治的基本原理，即“一個(gè)機(jī)制、兩個(gè)類型、三個(gè)集中、四個(gè)目標(biāo)、五個(gè)環(huán)節(jié)”。認(rèn)為規(guī)有序開展農(nóng)村土地整治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括五個(gè)方面，即因勢(shì)利導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、循序漸進(jìn)、防走偏、實(shí)踐檢驗(yàn)，并探討了農(nóng)村土地整治制度的創(chuàng)新方向。較為全面、詳實(shí)的歸納了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地整治工作的指導(dǎo)思想、注意問題和工作方向。到目前為止，關(guān)于土地整理與耕地可持續(xù)利用的研究比較缺乏，已有的為數(shù)不多的文獻(xiàn)多是文字性描述了中國(guó)目前土地整理的現(xiàn)狀和存在的問題，缺乏深刻的理論探討和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證分析。但是，鑒于土地整理是緩解中國(guó)人地矛盾和解決土地后備資源匱乏的有效途徑，特別是在

16、城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求日益增加、農(nóng)村建設(shè)用地集約化程度低、耕地資源日益短缺的背景下開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，對(duì)該領(lǐng)域的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。3 我國(guó)耕地資源現(xiàn)狀與掛鉤工作的實(shí)施3.1 我國(guó)耕地資源的總體情況我國(guó)土地面積為960萬km2，僅次于俄羅斯和加拿大，居世界第3位。據(jù)2011年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有耕地1.2172億hm2，占世界耕地面積的8.7%，居第4位。2011年全國(guó)人口普查結(jié)果顯示大陸總?cè)丝跒?3.39億。這樣一來，我國(guó)人均土地面積為0.72 hm2，僅為世界人均2.05 hm2的34.95%，我國(guó)人均耕地面積為0.09 hm2，僅為世界人均0.225 hm2的40%。因此，

17、我國(guó)的各種可利用的土地資源都表現(xiàn)為短缺，特別是耕地資源呈現(xiàn)出“一多三少”的現(xiàn)狀特征，即：耕地總量多，人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。3.2 我國(guó)耕地資源的利用與保護(hù)我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是世界第一的人口大國(guó)，面臨這世界上最突出的耕地資源稀缺的人地矛盾。在不到世界10%的耕地上養(yǎng)活著占世界22%的人口。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)的年均增長(zhǎng)率保持在8%以上，城市化、工業(yè)化的進(jìn)程也不斷加快。2001年我國(guó)的城市化率為33.57%，到2008年已經(jīng)增長(zhǎng)到了44.9%，上升了7.24%，年均增長(zhǎng)0.9%，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)的城市化率將達(dá)到55%-5

18、0%。高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與持續(xù)增長(zhǎng)的人口，導(dǎo)致對(duì)土地的空間需求和產(chǎn)出需求更大，加劇了土地供需矛盾，而土地供給總量難控、局部地區(qū)和行業(yè)投資過熱，使得現(xiàn)行體制下的土地供給與土地需求之間的關(guān)系成為了一種“保障需求”的倒逼機(jī)制。隨著城市化、工業(yè)化的不斷發(fā)展，我國(guó)耕地?cái)?shù)量的持續(xù)減少的同時(shí)，耕地的質(zhì)量損失也達(dá)到了驚人地程度，我國(guó)耕地資源的可持續(xù)利用面臨相當(dāng)嚴(yán)峻的形勢(shì)，這給我國(guó)的土地管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。我國(guó)土地管理部門在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，為貫徹“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策和“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用基本方針制定和實(shí)施了許多有益的政策和措施。保護(hù)耕地是我國(guó)土地可持

19、續(xù)利用的戰(zhàn)略重點(diǎn)，當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)工作的關(guān)鍵 是“三到位”，即確保耕地保護(hù)責(zé)任、措施、投入三到位，三者缺一不可。責(zé)任到位，即強(qiáng)化耕地保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。措施到位，即從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)各方面制定切實(shí)可行的措施，并抓好落實(shí)。投入到位，即建立穩(wěn)定的資金渠道，確保足夠的資金投入。目的是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的全面管護(hù)，不斷增強(qiáng)耕地對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的保障能力。在保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，逐步提高耕地質(zhì)量，改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，達(dá)到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境三方面保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在保護(hù)措施上，當(dāng)前我國(guó)保護(hù)耕地的措施主要有土地市場(chǎng)治理整頓“三個(gè)暫停”；國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)基本農(nóng)田的“

20、五個(gè)不準(zhǔn)”；非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地“六個(gè)不批”；國(guó)務(wù)院保護(hù)耕地發(fā)展糧食生產(chǎn)的九條措施等。在政策方面則主要是土地用途管制制度，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度，耕地占補(bǔ)平衡制度，耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度，土地開發(fā)整理復(fù)墾制度，土地稅費(fèi)制度，耕地保護(hù)法律責(zé)任制度等。3.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施耕地的保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增長(zhǎng)都為剛性需求，為了解決“吃飯”和“發(fā)展”的問題，我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作的過程中，逐步探索出了一條“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的工作模式。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，用農(nóng)村建設(shè)用地來彌補(bǔ)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺口成為解決“雙?！?保增

21、長(zhǎng)、保紅線)問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)新思路。2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，第一次明確提出了掛鉤政策。根據(jù)決定精神，從2005年開始，國(guó)土資源部相繼頒布了關(guān)于規(guī)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見、關(guān)于等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)、關(guān)于進(jìn)一步規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知，并于2008年下發(fā)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法，進(jìn)一步明確了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的涵。3.4 當(dāng)前主要試點(diǎn)地區(qū)與運(yùn)作模式2005年4月，、五省市被國(guó)土資源部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)省市。2008年和2009年

22、國(guó)土資源部又相繼批準(zhǔn)了、等19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。王君、朱玉碧等通過對(duì)當(dāng)前各試點(diǎn)工作區(qū)掛鉤運(yùn)作模式的深入研究，提出了三種較為科學(xué)的運(yùn)作模式。一是政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式。即政府作為組織策劃者，負(fù)責(zé)編制掛鉤規(guī)劃設(shè)計(jì)、籌措資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況。企業(yè)是政府意志的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)土地整理工程的實(shí)施，保障項(xiàng)目的最終竣工驗(yàn)收。其特點(diǎn)是工程從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收都由政府統(tǒng)一安排，能夠充分發(fā)揮政府的權(quán)威性，調(diào)動(dòng)一切人力、物力來保障工程的高效率完成，但另一方面，政府在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作過程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極大，而且需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支撐。二是市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式。其主要特點(diǎn)是：多渠道籌集資金、政府充分發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)和服務(wù)的職

23、能，使拆抵指標(biāo)真正商品化。三是農(nóng)村集體自主型運(yùn)作模式。該模式是指建新復(fù)墾的整個(gè)過程主要由集體土地所有者控制的一種運(yùn)作模式。其主要特點(diǎn)是：公眾參與性較強(qiáng)、資金籌集方式可以實(shí)現(xiàn)多元化。4 市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作概況4.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的試驗(yàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)的主要容之一就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)，以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)共同發(fā)展。土地資源作為城鄉(xiāng)發(fā)展中的關(guān)鍵要素和載體，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)中起著重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市2008年共有農(nóng)村集體建設(shè)用地48858.39hm2，占全市土地總面積的11.18%，其中農(nóng)民宅基地共42129.79hm2，占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的85.21%，全市農(nóng)村平均每戶宅

24、基地多達(dá)540.77m2，接近1畝，且存在“一戶多宅”的現(xiàn)象。對(duì)榮縣三個(gè)村的調(diào)查顯示，農(nóng)民整戶外出，房屋常年閑置的達(dá)15.2%，最多的村組達(dá)40%。由此我們可得知，就丘陵地區(qū)的而言，農(nóng)民宅基地普遍存在鋪浪費(fèi)，分布零散，節(jié)約集約化程度低的問題。2007年7月，市作為省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)市從多方面啟動(dòng)試點(diǎn)工作。2009年以來，市共申報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目22個(gè)，獲批掛鉤項(xiàng)目15個(gè)，共354.5公頃，項(xiàng)目實(shí)施后預(yù)計(jì)可節(jié)約集體建設(shè)用地233.3公頃。目前，大安區(qū)何市鎮(zhèn)、廟壩鎮(zhèn)，自流井區(qū)榮邊鎮(zhèn)，貢井區(qū)成佳鎮(zhèn)，沿灘區(qū)仙市鎮(zhèn)，沿灘區(qū)黃市鎮(zhèn)與榮縣雙石鎮(zhèn)共5個(gè)項(xiàng)目已啟動(dòng)實(shí)施。5個(gè)項(xiàng)目掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)1

25、501.5畝，約合105.77公頃，出資運(yùn)作方式均以政府為主，已完成投資3935萬元。4.2 市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的“雙石模式”4.2.1 榮縣雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村雙石鎮(zhèn)位于中西部，是榮縣的東大門。雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村是2008年由雙石鎮(zhèn)原金臺(tái)村和馬鞍村合并而成，是榮縣、雙石的東門戶，交通便捷，地理位置優(yōu)勢(shì)明顯。全村轄24個(gè)組，1091戶，3659人，其中勞動(dòng)力2125人。幅員面積4.6km2，現(xiàn)有耕地面積4978畝。2011年人均純收入為9500元。4.2.2 雙石鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的確立從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念上我們可知，掛鉤項(xiàng)目區(qū)是由若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和

26、擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成的建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。實(shí)際上早在2009年市榮縣就開始了申報(bào)的前期準(zhǔn)備工作，確定雙石鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)由作為拆舊區(qū)的金臺(tái)村和作為建新區(qū)的榮縣旭陽鎮(zhèn)波羅村、村共同組成，并開展了掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)調(diào)查，編寫了項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等材料。在逐級(jí)上報(bào)市國(guó)土資源局、省國(guó)土資源廳和國(guó)土資源部審核、備案后，于2010年7月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作。4.2.3 “雙石模式”的運(yùn)作2010年7月9日，繼大安區(qū)何市鎮(zhèn)之后，作為市第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)鎮(zhèn)，雙石鎮(zhèn)又再次挑起了改革試點(diǎn)的大旗。當(dāng)日，掛鉤項(xiàng)目實(shí)施單位金臺(tái)村村委會(huì)與項(xiàng)目承建單位巴爾農(nóng)牧集團(tuán)負(fù)責(zé)人在合作協(xié)議

27、上簽字，標(biāo)志著“村企聯(lián)手”的掛鉤模式正式開始運(yùn)作，金臺(tái)村農(nóng)民集中居住區(qū)也在此日破土動(dòng)工。雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村掛鉤運(yùn)作模式是在保持土地總量?jī)?chǔ)備不變的情況下，通過“政府主導(dǎo)、農(nóng)體、企業(yè)融資、市場(chǎng)運(yùn)作”的方式，對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)施增減掛鉤、有效置換，從而實(shí)現(xiàn)盤活存量土地，提高農(nóng)民生活質(zhì)量和增加企業(yè)收益目的的運(yùn)作模式。具體方式是：首先，確定榮縣旭陽鎮(zhèn)波羅村、村與雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村對(duì)應(yīng)實(shí)施集體建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目，共置換出集體建設(shè)用地340.51畝，除40畝由金臺(tái)村三組、十四組農(nóng)民修建集中居住區(qū)自用外，結(jié)余的300.51畝全部復(fù)墾為耕地，其中299.01畝集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)掛鉤到旭陽鎮(zhèn)波羅村、村用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，另

28、1.5畝作為新增耕地面積。其次，政府、農(nóng)戶、企業(yè)三方合作開發(fā)。政府方面，雙石鎮(zhèn)政府和金臺(tái)村委員會(huì)作為掛鉤工作的組織策劃者和實(shí)施者，在掛鉤之前進(jìn)行了掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)調(diào)查，制定了掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。并通過村民大會(huì)決議，引進(jìn)巴爾農(nóng)牧集團(tuán)公司實(shí)施“掛鉤項(xiàng)目”。雙石鎮(zhèn)政府還決定把投入雙石鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項(xiàng)目資金重點(diǎn)向金臺(tái)村傾斜，突出打造以金臺(tái)村農(nóng)民集中居住區(qū)為核心的新農(nóng)村。將流轉(zhuǎn)到旭陽鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)的土地經(jīng)營(yíng)增值收益部分由縣鎮(zhèn)府和村集體按比例分成，村集體部分用于支持金臺(tái)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展。企業(yè)方面，根據(jù)合作協(xié)議，巴爾集團(tuán)出資210萬元，按項(xiàng)目批準(zhǔn)的規(guī)劃和實(shí)施方案，整理復(fù)墾340.51畝農(nóng)村集

29、體建設(shè)用地為耕地；按照每畝7萬元的價(jià)格墊支復(fù)墾的300.51畝集體建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)2103.57萬元用于建設(shè)金臺(tái)村農(nóng)民集中居住區(qū)；出資4000萬元，集中流轉(zhuǎn)金臺(tái)村土地2000畝，按國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)3個(gè)年出欄生豬上萬頭、總規(guī)模達(dá)5萬頭的大型養(yǎng)豬場(chǎng)，并適度發(fā)展肉兔、雞、羊等養(yǎng)殖業(yè)，實(shí)施500畝生態(tài)養(yǎng)魚，發(fā)展生態(tài)蔬菜、中藥材、花卉等種植業(yè)，解決金臺(tái)村100人以上勞動(dòng)力在特色農(nóng)業(yè)基地就業(yè)，再安排部分青壯年在公司企業(yè)上班，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民在社區(qū)居住、公司種植、車間養(yǎng)畜”的目標(biāo)。作為補(bǔ)償，巴爾集團(tuán)可以通過土地拍賣方式獲得旭陽鎮(zhèn)100畝集體建設(shè)用地的商業(yè)開發(fā)權(quán)，同時(shí)政府收回旭陽鎮(zhèn)200畝集體土地作為工業(yè)園區(qū)儲(chǔ)備

30、用地。農(nóng)戶方面，戶籍在金臺(tái)村的農(nóng)戶通過自愿報(bào)名的方式，在上交5000元的保證金后參與拆除原宅基地復(fù)墾和集中居住區(qū)建設(shè)，共285戶報(bào)名參加，其中191戶595人又拆又建，95戶343人只拆不建。政府針對(duì)報(bào)名農(nóng)戶與人數(shù)，對(duì)拆除原宅基地的農(nóng)戶按簡(jiǎn)易房2000-5000元/戶、土墻結(jié)構(gòu)13200元/戶、青磚結(jié)構(gòu)18700元/戶、樓房結(jié)構(gòu)24200元/戶進(jìn)行補(bǔ)償，另對(duì)集中建房的農(nóng)戶按5000元/人進(jìn)行補(bǔ)貼。原宅基地拆除復(fù)墾后的耕地在所有權(quán)上仍歸集體所有，集體不對(duì)新增耕地進(jìn)行再分配，仍歸原農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。集體鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地給巴爾集團(tuán)進(jìn)行集中連片的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，同時(shí)農(nóng)戶作為工人在村巴爾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)

31、民就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。金臺(tái)村通過村民代表大會(huì)按自愿原則進(jìn)行集資（每戶最多1萬元），共772.1萬元同2010年和2011年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目補(bǔ)助資金972.1萬元安1:1量化到自籌資金農(nóng)戶以組建生豬養(yǎng)殖、蔬菜種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社，再由生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社同巴爾集團(tuán)公司聯(lián)合組建金臺(tái)生豬養(yǎng)殖，而農(nóng)民的自籌資金和財(cái)政資金作為入股資金，每年實(shí)行保息分紅，從而促進(jìn)金臺(tái)村土地規(guī)?；⒐?jié)約集約化利用，提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)金臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。最后，集中區(qū)建成后，開發(fā)商巴爾集團(tuán)按照住房700元/m2、門面房1400元/m2，以低于成本的價(jià)格（實(shí)際成本住房850元/m2、門面房1700元/m2）出售給集中區(qū)農(nóng)

32、戶。算上各項(xiàng)補(bǔ)償、補(bǔ)貼，農(nóng)民們購置一套新房實(shí)際成本只有200余元/m2。4.2.4 金臺(tái)村項(xiàng)目區(qū)完成情況 自2010年7月金臺(tái)村掛鉤項(xiàng)目動(dòng)工到現(xiàn)在已經(jīng)23個(gè)月了，集中居住區(qū)現(xiàn)已建成，建筑面積33500 m2 ，其中住房285套，分為三型：A型住宅為83.93 m2和87.05 m2，商住型為109.03 m2，B型為113.77 m2和115.32 m2，商住型為138.02 m2，C型為137.12 m2和140.05 m2，商住型為170.38 m2，共19000m2；門面148個(gè)，平均50 m2/個(gè)，共7400 m2；另外建有村委會(huì)辦公樓、超市、醫(yī)療站、文化廣場(chǎng)以與停車場(chǎng)等。擬拆舊復(fù)墾的

33、農(nóng)民集體建設(shè)用地也已在本月完工。5 雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下耕地的利用金臺(tái)村利用掛鉤試點(diǎn)的契機(jī)，充分整合各項(xiàng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，加大農(nóng)村土地整治和水利設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)行農(nóng)業(yè)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，增強(qiáng)農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)了金臺(tái)村新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。5.1 金臺(tái)村拆舊區(qū)土地的整理復(fù)墾與整治城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作開展的前提條件之一就是要有充足的資金來保證項(xiàng)目區(qū)各項(xiàng)工程的實(shí)施，為解決拆舊復(fù)墾和集中居住區(qū)建設(shè)的資金來源問題，金臺(tái)村通過村民代表大會(huì)，同意引入巴爾農(nóng)牧集團(tuán)公司進(jìn)行聯(lián)合運(yùn)作，根據(jù)合作協(xié)議，巴

34、爾集團(tuán)出資整理復(fù)墾了340.51畝農(nóng)村集體建設(shè)用地為耕地?？鄢糜诩芯幼^(qū)建設(shè)的40畝和掛鉤到旭陽鎮(zhèn)的299.01畝耕地，整個(gè)掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)際增加了1.5畝的耕地，使金臺(tái)村現(xiàn)有耕地從4677畝增加到4978畝。金臺(tái)村在對(duì)掛鉤建設(shè)用地進(jìn)行拆舊復(fù)墾的同時(shí)，加大了農(nóng)村土地的整治，利用金土地工程，一是通過工程機(jī)械對(duì)耕作層較薄的土壤進(jìn)行深挖、刨松來增加土壤厚度，對(duì)坡耕地進(jìn)行平整以利于耕作和保護(hù)水土，拆并小塊耕地為大塊進(jìn)行集中連片經(jīng)營(yíng)；二是對(duì)田埂進(jìn)行硬化處理；三是進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，挖灌溉水渠，興建水池；四是修建機(jī)耕道，以利于各種農(nóng)業(yè)要素的投入和產(chǎn)出。掛鉤與金土地工程等土地整治項(xiàng)目的聯(lián)合運(yùn)作，使多種項(xiàng)目

35、資金能夠綜合運(yùn)作形成一個(gè)統(tǒng)一體共同參與農(nóng)村土地整治，多種項(xiàng)目又因其都涉與土地而可以同步規(guī)劃同步開展，不但有了強(qiáng)大的資金保障，而且節(jié)約了工作開展的人力物力以與時(shí)間，在促進(jìn)掛鉤工作有序開展的同時(shí)，也推進(jìn)了農(nóng)村土地整治，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地合理布局，提高農(nóng)村土地利用率的目的，達(dá)到了“一石二鳥”的效果。5.2 金臺(tái)村拆舊區(qū)的耕地利用5.2.1 拆舊區(qū)村民對(duì)耕地的利用現(xiàn)狀與問題農(nóng)戶行為是土地質(zhì)量狀況與其變化最主要和最直接的影響因素。耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地的綜合生產(chǎn)能力，而耕地的生產(chǎn)能力與耕地利用是否合理、土壤培肥、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、耕作制度的選擇等行為密切相關(guān)，這些都離不開農(nóng)戶的直接參與。因此，了解農(nóng)戶對(duì)耕地保

36、護(hù)的意愿、耕地利用與保護(hù)方式，探究農(nóng)戶耕地保護(hù)行為的影響因素，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶耕地利用和保護(hù)的主動(dòng)性和責(zé)任心，是從農(nóng)戶層面強(qiáng)化耕地利用和保護(hù)效果的關(guān)鍵。為了了解當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)耕地的利用現(xiàn)狀，筆者先后兩次來到金臺(tái)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查訪問，根據(jù)第一次的實(shí)地走訪和相關(guān)的文獻(xiàn)資料，設(shè)計(jì)制作了“金臺(tái)村掛鉤調(diào)查問卷”和“農(nóng)戶原/現(xiàn)耕地經(jīng)營(yíng)情況調(diào)查表”。本次調(diào)查涉與金臺(tái)村集中居住區(qū)30戶農(nóng)戶，共收回有效問卷27份。被調(diào)查的27戶農(nóng)戶，共129人，其中在家務(wù)農(nóng)的44人，占總?cè)藬?shù)的34.11%，外出務(wù)工的也是44人；原總耕地面積為135.1畝，現(xiàn)在為127.2畝；農(nóng)戶原耕地地塊為351塊，現(xiàn)在為330塊。由于筆者學(xué)識(shí)有限，沒能夠

37、較為全面的對(duì)耕地利用的農(nóng)戶行為進(jìn)行了解，僅從以下方面作一統(tǒng)計(jì)分析：5.2.1.1 耕地總量大，人均耕地少，地塊細(xì)碎、分布零散金臺(tái)村幅員面積4.6km2，約合6900畝，現(xiàn)有人口3569人，掛鉤后現(xiàn)有耕地面積4978畝，約占土地總面積的72.14%，比原來增加了4.35%，人均耕地面積雖有增加，但僅為1.4畝，相當(dāng)于世界人均的41%。被調(diào)查的27戶農(nóng)戶耕地面積為127.2畝，人均耕地面積只有1.12畝，是全村人均的80%。而他們的耕地地塊數(shù)高達(dá)330塊，平均面積僅有0.39畝。其中有10戶的最遠(yuǎn)耕地離現(xiàn)在的居住地在1km2以，有10戶在1-3km2，另外7戶在3km2以上。而耕地細(xì)碎化度越大，分

38、布越零散，耕地的規(guī)模效益就越小，越不利于實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在勞動(dòng)力和其他物質(zhì)投入不變的情況下，適當(dāng)擴(kuò)大耕地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，是提高耕地產(chǎn)出水平的有效途徑之一。5.2.1.2 務(wù)農(nóng)收入比例較低，務(wù)農(nóng)積極性下降，種地意愿不高被調(diào)查的27戶農(nóng)戶雖然在務(wù)農(nóng)和務(wù)工上人數(shù)一樣，均為44人，但是外出務(wù)工的都是青壯年，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老年化現(xiàn)象突出，生產(chǎn)率低。農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入比重較低，只有4戶的務(wù)農(nóng)收入在70%以上，有5戶在50%，其余均低于一半，平均只有38%。相對(duì)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來說，農(nóng)業(yè)的比較收益率低是導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的主要原因。在問與“在集中居住后您的務(wù)農(nóng)積極性是否降低”時(shí)，有22戶選擇了“是”， 原因多

39、是由于居住區(qū)離自家耕地較遠(yuǎn)，不清楚掛鉤后政策如何變動(dòng)，主要是不清楚集體是否會(huì)對(duì)現(xiàn)有耕地狀況進(jìn)行調(diào)整。而在問與“您是否愿意繼續(xù)種地”時(shí)，有17戶選擇了“否”，原因多是收入少不劃算，距離遠(yuǎn)也是重要的影響因素。5.2.1.3 耕地撂荒呈現(xiàn)新特征從表面上看被調(diào)查的27戶農(nóng)戶只有5戶選擇了撂荒，撂荒的主要原因是距離遠(yuǎn)、地塊小、耕作難度大。但是當(dāng)前直接的顯性撂荒已被更多的隱形撂荒所替代，隱形撂荒主要表現(xiàn)為耕地復(fù)種指數(shù)下降、耕地流轉(zhuǎn)不規(guī)導(dǎo)致的耕地荒蕪等。通過對(duì)農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近幾年隨著外出務(wù)工人數(shù)的增加以與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升，一些農(nóng)戶將耕地種植由雙季變?yōu)閱渭荆恍┦窃谝患咀魑锸斋@后隔較長(zhǎng)時(shí)間再種植另外的作物，

40、有的將水田改為旱地，有的只是象征性地種植一些作物，避免耕地雜草叢生。5.2.1.4 耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，利用不合理，務(wù)農(nóng)人員文化素質(zhì)有待提高可以說這是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在的問題之一。從調(diào)查數(shù)據(jù)中看，所有的農(nóng)戶都知道要合理利用和保護(hù)耕地，因?yàn)檫@是他們世世代代的生活來源和保障，但是卻不知道如何科學(xué)地去利用和保護(hù)，僅是用“土方法”來耕作。而對(duì)于現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品商品化率不斷提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的農(nóng)業(yè)來說，農(nóng)民們自己的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)這樣一個(gè)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求。雖然村上也有組織耕地保護(hù)的宣傳，但是農(nóng)民們只把那當(dāng)形式看待，并沒有對(duì)他們產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。金臺(tái)村主要的農(nóng)作物是水稻、玉米、小麥，經(jīng)濟(jì)作物是油菜，

41、兼營(yíng)作物包括胡豆、豌豆、蔬菜、花生等。農(nóng)民們對(duì)耕地利用的集約化程度都比較低，對(duì)耕地的投入主要是勞動(dòng)力、農(nóng)肥、化肥、種子和農(nóng)藥，投入要素單一且主要集中在播種季節(jié)，使用的量和次數(shù)一般都比較少。被調(diào)查的27戶農(nóng)戶中，務(wù)農(nóng)人員的最高文化水平在高中與以上的只有2戶，占7.4%，初中的15戶，占55.5%，小學(xué)與以下的10戶，占37%。因此，農(nóng)業(yè)投入單一、投入少、務(wù)農(nóng)人員文化素質(zhì)偏低成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平提高和耕地保護(hù)的主要障礙。同時(shí)，耕地利用結(jié)構(gòu)的不合理調(diào)整也影響到農(nóng)戶耕地保護(hù)的效果，調(diào)查發(fā)現(xiàn)所有的農(nóng)戶基本不調(diào)整種植作物的種類，只是根據(jù)季節(jié)的因素來改變種植植物的類型。5.2.2 “村企合作”后的土地利用規(guī)劃

42、與問題5.2.2.1 金臺(tái)村“村企合作”的土地利用規(guī)劃2010年金臺(tái)村與巴爾集團(tuán)簽訂合作協(xié)議后，金臺(tái)的耕地利用就逐漸走上了集約化、規(guī)?；玫牡缆贰Ｓ砂蜖柤瘓F(tuán)出資流轉(zhuǎn)了2000畝耕地，集中用于特色農(nóng)業(yè)的開發(fā)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的目標(biāo)，金臺(tái)村利用合作契機(jī)，大力推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，提高土地利用率。金臺(tái)村相繼成立了生豬養(yǎng)殖、蔬菜種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社，并由生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社同巴爾集團(tuán)公司聯(lián)合組建了金臺(tái)生豬養(yǎng)殖。拆舊區(qū)掛鉤試點(diǎn)的開展通常和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相掛鉤，金臺(tái)村在試點(diǎn)過程中也為此制定了雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，比如規(guī)劃建設(shè)3000畝的花卉林木基地、500畝的特色水產(chǎn)養(yǎng)殖、50

43、0畝的蓮藕種植、200畝的蔬菜基地、200畝的農(nóng)戶自種地、3個(gè)年產(chǎn)5萬頭生豬的標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)（其中4.5萬頭生豬分別在生產(chǎn)小區(qū)養(yǎng)殖，另外0.5萬頭采取農(nóng)戶聯(lián)建的方式，分散到各個(gè)農(nóng)戶家中養(yǎng)殖）和800畝的鄉(xiāng)村旅游基地，預(yù)計(jì)今年金臺(tái)村的人均純收入將達(dá)到10000元。目前已規(guī)劃完成1500畝花卉林木、500畝特色水產(chǎn)養(yǎng)殖、500畝蓮藕種植、200畝蔬菜基地和400畝鄉(xiāng)村旅游基地的建設(shè)。5.2.2.2 金臺(tái)村“村企合作”的土地利用規(guī)劃存在的問題看上去金臺(tái)的未來一片美好，但是只要算一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)問題，以上規(guī)劃總面積超過5500畝，而金臺(tái)幅員面積也才6900畝，耕地總共只有不足5000畝。如此規(guī)劃下來金臺(tái)不但

44、沒有增加耕地的有效面積，反而大幅改變耕地用途發(fā)展水產(chǎn)和鄉(xiāng)村旅游，變相占用耕地，這一效果與掛鉤的耕地保護(hù)目的背道而馳。5.3 掛鉤實(shí)施后金臺(tái)村耕地利用帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益 掛鉤工作的開展在很大程度上促進(jìn)了金臺(tái)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，首先表現(xiàn)在村容村貌上，農(nóng)民集中居住區(qū)的修建，使金臺(tái)村的面貌煥然一新，提高了農(nóng)民的生活水平，小區(qū)全部入住后，金臺(tái)村40%的人都將感受到和城市一樣的生活標(biāo)準(zhǔn)；其次表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，規(guī)?；奶厣r(nóng)業(yè)打破了原來分散凌亂的農(nóng)業(yè)種植模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從分散的相對(duì)獨(dú)立的小農(nóng)生產(chǎn)向現(xiàn)代規(guī)模化的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，金臺(tái)村的人均收入由2010年的7020元，增加到20

45、11年的9500元，預(yù)計(jì)今年的人均純收入將突破10000元的大關(guān)；最后表現(xiàn)在環(huán)境上，金臺(tái)村把自己的發(fā)展定位為建設(shè)一個(gè)“國(guó)家級(jí)的鄉(xiāng)村旅游示村”，對(duì)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境都進(jìn)行了集中改造，使整個(gè)村落在布局上趨于合理，環(huán)境宜人。6 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提出的背景就是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化速度加快，為保證糧食安全，耕地保護(hù)的形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。掛鉤實(shí)質(zhì)上是在一定區(qū)域調(diào)整城鄉(xiāng)耕地和建設(shè)用地布局的工程，一方面解決了城市發(fā)展土地從何而來，另一方面推動(dòng)了農(nóng)村土地整治，解決了整治過程中的資金問題，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的發(fā)展。但是當(dāng)前掛鉤仍處在試點(diǎn)

46、階段，在取得顯著效益的同時(shí)，也暴露出了一些嚴(yán)峻的問題。在此，筆者僅根據(jù)雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村掛鉤試點(diǎn)中拆舊區(qū)的耕地利用，對(duì)在掛鉤過程中如何進(jìn)行可持續(xù)的耕地利用提出對(duì)策建議。6.1 加強(qiáng)土地整理工作，合理調(diào)整耕地利用現(xiàn)狀和耕地權(quán)屬，增加耕地有效面積，合理布局耕地資源耕地整理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，對(duì)耕地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求。通過耕地整理，可以增加土地資源可利用空間、提升土地生產(chǎn)能力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。我國(guó)是個(gè)耕地資源緊缺的國(guó)家，農(nóng)村耕地利用普遍存在地塊細(xì)碎、分布零散和利用集約度低的問題。而且在我國(guó)，農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只擁有廣義上

47、的土地使用權(quán)，實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這樣使土地權(quán)屬過于分割，每戶農(nóng)戶擁有數(shù)塊到數(shù)十塊不等的、土壤肥力不均的土地，這在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但這是由我國(guó)人口眾多、地形地貌復(fù)雜的國(guó)情決定的。在當(dāng)前我國(guó)的工業(yè)化、城市化速率加快，農(nóng)業(yè)商品化程度提高，糧食安全問題日益突出，耕地保護(hù)壓力逐漸加大的背景下，現(xiàn)在不合理的耕地利用和布局成為了阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。考慮到我國(guó)的國(guó)情，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制仍是今后長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)方式，因此我們只能對(duì)于不合理的耕地利用和布局進(jìn)行調(diào)整，使其趨向于集中連片。掛鉤工作的開展使部分農(nóng)村建設(shè)用地得以復(fù)墾，增加了耕地的有效面積，同時(shí)在金土地工程的改造下，

48、耕地得以增厚、平整，使耕地適當(dāng)?shù)募羞B片，這樣有利于耕地的規(guī)模化、專業(yè)化利用。 在農(nóng)民們集中居住后，對(duì)于過于分割的土地權(quán)屬，集體經(jīng)濟(jì)組織可根據(jù)耕地距離農(nóng)戶現(xiàn)居住地的遠(yuǎn)近、往年農(nóng)戶對(duì)耕地的投入產(chǎn)出水平、有無耕地撂荒、農(nóng)戶務(wù)農(nóng)務(wù)工收入比等情況對(duì)耕地的權(quán)屬進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，一經(jīng)調(diào)整后不得再隨意進(jìn)行調(diào)整。土地權(quán)屬的合理安排和相對(duì)穩(wěn)定會(huì)在一定程度上激發(fā)農(nóng)民對(duì)于種地的積極性，增加耕地投入，從而提高耕地的肥力和產(chǎn)出水平，間接增加耕地有效面積。6.2 推進(jìn)和規(guī)土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)耕地規(guī)模化、集約化利用 對(duì)于掛鉤后集中居住的農(nóng)戶們來說本來就有大部分農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并獲得了

49、較為穩(wěn)定的工作和收入，對(duì)于這部分農(nóng)民而言，務(wù)農(nóng)已然成為了他們的兼職，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高和缺少務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的情況下，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)成為了解決土地生產(chǎn)率下降和土地撂荒等問題的出路。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的壓力，而在當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大還很難實(shí)現(xiàn)的情況下，發(fā)展規(guī)模服務(wù)型的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式具有積極意義。規(guī)模服務(wù)型的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式即通過“公司+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”等形式，在機(jī)械作業(yè)、生產(chǎn)資料購買、產(chǎn)品銷售和技術(shù)服務(wù)等方面實(shí)行統(tǒng)一服務(wù)，使分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶也可以享受到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益。 因此，對(duì)于掛鉤后耕地的利用應(yīng)該鼓勵(lì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行“公司+農(nóng)戶”式的規(guī)?；a(chǎn)和集約

50、化利用，這樣可以為調(diào)整耕地利用提供強(qiáng)大的資金支持和技術(shù)保障，同時(shí)成立相關(guān)的專業(yè)合作社來提高農(nóng)民的組織化程度、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)耕地利用和保護(hù)。6.3 轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新模式，切實(shí)開展農(nóng)技培訓(xùn)和耕地保護(hù)的宣傳工作，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)農(nóng)民是耕地利用最直接的參與者，耕地資源能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用在很大程度上取決于農(nóng)民的耕地利用方式。耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，而耕地生產(chǎn)能力與土壤培肥、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、耕作制度選擇、污染防護(hù)(治)等行為密切相關(guān)，這些都離不開農(nóng)戶的直接參與。而錯(cuò)誤的發(fā)展觀和錯(cuò)誤的政績(jī)觀是導(dǎo)致我國(guó)耕地大量減少的主要原因之一。因此，在

51、耕地開發(fā)、利用和保護(hù)過程中，政府要借助掛鉤試點(diǎn)這一契機(jī)，轉(zhuǎn)變工作方式和觀念，在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，樹立正確的政績(jī)觀和“以人為本”的工作理念，運(yùn)用參與式發(fā)展的理論，以農(nóng)民群眾為主體，政府為輔助和支撐，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的主人翁地位和各項(xiàng)合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的主動(dòng)性和積極性。此外，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，大力培育相對(duì)素質(zhì)較高的新型農(nóng)民是必不可少的重要條件。政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，在為試點(diǎn)籌措資金的時(shí)候要考慮為后續(xù)的農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和耕保宣傳預(yù)留資金，創(chuàng)新農(nóng)技培訓(xùn)和耕地保護(hù)宣傳的模式，杜絕走過場(chǎng)的現(xiàn)象，可運(yùn)用多媒體、技能比賽或模擬演示等多種方式進(jìn)行培訓(xùn)和宣傳，并讓農(nóng)民參與互動(dòng)，參與討論和答疑。比如在進(jìn)行多媒體培訓(xùn)和宣傳之

52、前，由各村收集農(nóng)民在務(wù)農(nóng)時(shí)遇到的技術(shù)困難，匯總歸納后，邀請(qǐng)相關(guān)的技術(shù)人員或?qū)＜疫M(jìn)行講解互動(dòng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，在農(nóng)民嘗到甜頭后再較廣圍的進(jìn)行培訓(xùn)和宣傳，從而逐步提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)的科學(xué)文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，保護(hù)耕地資源的目的。6.4 加強(qiáng)土地管理，嚴(yán)格土地用途管制，科學(xué)規(guī)劃新村建設(shè)，切實(shí)保護(hù)耕地資源城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤本是為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡的創(chuàng)新性舉措，卻被某些基層領(lǐng)導(dǎo)作為大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工具，肆意占用和改變耕地用途。因此，在掛鉤中要切實(shí)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和農(nóng)民群眾意愿來制定新村規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，相關(guān)的政府部門和土地管理

53、部門要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格審查，加強(qiáng)土地管理，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，杜絕占用耕地來發(fā)展非糧食和蔬菜產(chǎn)業(yè)，對(duì)于不符合規(guī)劃條件的不批準(zhǔn)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)占用耕地。7 結(jié)束語城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾突出，耕地保護(hù)形勢(shì)愈加嚴(yán)峻的背景下提出的為解決“雙?！?保增長(zhǎng)、保紅線)問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)新思路。本文通過回顧掛鉤與耕地可持續(xù)利用的相關(guān)概念、研究和全國(guó)以與市掛鉤試點(diǎn)工作的開展情況，對(duì)市榮縣雙石鎮(zhèn)金臺(tái)村的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)拆舊區(qū)金臺(tái)村的耕地可持續(xù)利用現(xiàn)狀進(jìn)行了研究分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出了掛鉤工作中耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議。但是本文也存在一些不足和需要繼續(xù)研究的地方，如選

54、取的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶調(diào)查樣本較少，存在一定的片面性；僅限于掛鉤拆舊區(qū)所在行政村的耕地利用，沒有與非掛鉤村落進(jìn)行比較分析；統(tǒng)計(jì)分析不夠嚴(yán)密，沒有采用科學(xué)的數(shù)學(xué)模型分析等問題。希望今后能繼續(xù)關(guān)注掛鉤試點(diǎn)工作，并對(duì)相關(guān)問題加以研究，以便得出更好的具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的成果。參考文獻(xiàn)1 畢寶德土地經(jīng)濟(jì)學(xué)M：中國(guó)人民大學(xué)，2011；1：1492 黎明土地資源學(xué)M：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011；1：1943國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法R國(guó)土資發(fā)2008138號(hào)，2008；6；274 大斌土地使用制度改革的“突破”J中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)，2009；11：18-225 榮慶建設(shè)用地增減掛鉤與土地整理的區(qū)別J職業(yè)技術(shù)

55、，2011；6：1476 鄖文聚，紅農(nóng)村土地整治新思考J中國(guó)土地，2010；2：69-717 陸紅生土地管理學(xué)總論M：中國(guó)農(nóng)業(yè)，2011；11：1948紹甲，顯書城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀J法制與社會(huì)，2009；28：290-2919 王君，朱玉碧，財(cái)貴對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討J農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007；8：293110 大斌土地使用制度改革的“突破”J中國(guó)合作經(jīng)濟(jì), 2009；11：18-2211 石彥基于農(nóng)戶行為的耕地保護(hù)研究以市九龍坡區(qū)為例D西南大學(xué)西南大學(xué)研究生院，200912 蔡寶成，黎德富，何昭蓉，承超，汪洪瓊，磊農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策省市的實(shí)證分析J農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，200

56、9；6：109-11213 金麟淺論農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移J經(jīng)濟(jì)問題探索，2003；9：126-12814 志宏，郝晉珉，梁流濤農(nóng)戶耕地撂荒行為經(jīng)濟(jì)分析與策略研究J農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2008；3：43-4615 蔡海生，林建平，朱德?；诟刭|(zhì)量評(píng)價(jià)的鄱陽湖區(qū)耕地整理規(guī)劃J農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2007；5：75-8016 正峰，偉市大興區(qū)耕地整理潛力模糊評(píng)價(jià)研究J農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2006；22；2：838817 美球，周丙娟，鄧愛珍，中婷，吳萍，何維佳當(dāng)前農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性的現(xiàn)狀分析與思考J中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2007；17；1：114-11818 王興運(yùn)我國(guó)耕地保護(hù)的法律對(duì)策研究J西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2005；35；5：113-11619 興化市老建會(huì)，扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)務(wù)農(nóng)人員素質(zhì)堪憂J老區(qū)廣角·調(diào)查研究，2007；1：29致辭本文的寫作得到了指導(dǎo)老師黃旭的悉心指導(dǎo)，在論文的立意、構(gòu)思上都給予了我很大的幫助，我也在此過程中學(xué)到了很多有關(guān)土地的知識(shí)，這對(duì)于我以后的學(xué)習(xí)有很大的幫助。歲月飛逝，光陰荏苒。轉(zhuǎn)眼間，