2020年招標(biāo)投標(biāo)工作調(diào)研報(bào)告

1、招標(biāo)投標(biāo)工作調(diào)研報(bào)告在開展擴(kuò)大內(nèi)需監(jiān)督檢查工作中，在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)問題較為突出。為此，市紀(jì)委監(jiān)察局會(huì)同市發(fā)改委、市住建委等部門組成聯(lián)合調(diào)研組，開展了為期月余的招投標(biāo)市場監(jiān)管情況調(diào)研，旨在探索建立統(tǒng)一開放、監(jiān)管規(guī)范、競爭有序的招投標(biāo)行政監(jiān)管體制，確保工程質(zhì)量安全、資金安全、人員安全。一、基本情況及成效（一）招投標(biāo)行業(yè)發(fā)展迅速國家招標(biāo)投標(biāo)法及北京市招標(biāo)投標(biāo)條例實(shí)施以來，我市招投標(biāo)已由建設(shè)工程、政府采購延伸至土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療器械和藥品采購等諸多領(lǐng)域， 各類招投標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。 目前，我市正籌備成立招投標(biāo)協(xié)會(huì)， 招投標(biāo)已成為一個(gè)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)立行業(yè)。（二）有形市場

2、格局初成隨著政府投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我市逐步形成了較為完善的有形建筑市場。 其中市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委在市級(jí)設(shè)有1 個(gè)市場， 即北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心， 15 個(gè)區(qū)縣和北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)有16個(gè)交易中心，為房屋建筑和市政建設(shè)工程項(xiàng)目的施工、監(jiān)理、勞務(wù)分包一級(jí)設(shè)備材料采購招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)；市交通委設(shè)有1 個(gè)北京交通建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心， 為交通基礎(chǔ)實(shí)施工程招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)；市規(guī)劃委在勘察設(shè)計(jì)與測繪管理辦公室設(shè)有 1 個(gè)勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)管理科， 為各類建設(shè)工程項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)； 市水務(wù)局、市園林綠化局分別設(shè)有 1 個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)市場和園林綠化服務(wù)中心， 為水利工程項(xiàng)

3、目、 園林綠化建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)；市國土局設(shè)有1 個(gè)土地交易中心， 10 個(gè)區(qū)縣設(shè)有10 個(gè)土地交易分中心， 為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和土地一級(jí)開發(fā)權(quán)招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)； 北京電力公司設(shè)有2 個(gè)市場， 分別是電力工程市場資源平臺(tái)和物資資源平臺(tái)， 為北京電力公司管理的所有電力工程和大宗電力工程物資采購招投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)等。 各有形市場中先進(jìn)的信息化技術(shù)和裝備的使用， 為確保招投標(biāo)活動(dòng)的公開透明和有效監(jiān)管提供了硬件環(huán)境。（三）招投標(biāo)活動(dòng)有效開展據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市共辦理施工總承包招標(biāo)項(xiàng)目（含直接發(fā)包） 9025項(xiàng)， 中標(biāo)價(jià) 3532.8 億元； 專業(yè)招標(biāo) 8659項(xiàng)， 中標(biāo)價(jià) 366.41

4、億元； 勞務(wù)招標(biāo) 15637項(xiàng)， 中標(biāo)價(jià) 292.6 億元； 材料和設(shè)備招標(biāo)1488項(xiàng)，中標(biāo)價(jià)81.8 億元。招投標(biāo)活動(dòng)的有效開展，節(jié)約了資金，規(guī)范了我市的建筑市場秩序，確保了奧運(yùn)等重點(diǎn)工程的順利實(shí)施。盡管招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展迅速、成效明顯，但由于現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)管 體系已落后于快速發(fā)展的形勢，致使招投標(biāo)領(lǐng)域問題頻出，腐敗案件 仍處于高發(fā)態(tài)勢。二、監(jiān)管缺陷及制度成因現(xiàn)行招投標(biāo)的行政監(jiān)管體制，是以分行業(yè)監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管為 輔的體制。在實(shí)施初期，為推進(jìn)招投標(biāo)市場的發(fā)展起到了積極作用， 但隨著招投標(biāo)領(lǐng)域的不斷發(fā)展變化，其弊端也日益凸顯。主要表現(xiàn)在:（一）同體監(jiān)督，缺乏制衡在現(xiàn)行體制下，政府投資招投標(biāo)的綜合

5、監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在發(fā)展 改革部門對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)方案的核準(zhǔn)權(quán)上，而招投標(biāo)的具體實(shí)施和監(jiān)管 分別由商務(wù)、建設(shè)、水利、交通、國土及財(cái)政等部門按其各自的行政 管理權(quán)設(shè)定。這種將主管部門置于既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的 制度設(shè)定，客觀上為主管部門追求部門利益最大化和保護(hù)既得利益創(chuàng) 造了條件，加之水利、交通、政府采購、國土等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，主 管部門既是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，同時(shí)又對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng) 進(jìn)行管理和監(jiān)督，客觀上為權(quán)力尋租留下了空間。（二）分散執(zhí)法，監(jiān)管缺位由于體制造成的部門分散監(jiān)管模式，形成了招投標(biāo)監(jiān)管中的多頭管理、條塊分割的狀況，直接導(dǎo)致了監(jiān)管空白。一是有的業(yè)主和主管部門以少報(bào)多建、肢解

6、工程、化整為零、部分招標(biāo)等方式規(guī)避招標(biāo)。二是有的業(yè)主在招標(biāo)中與投標(biāo)人、 代理機(jī)構(gòu)相互串通搞虛假招標(biāo)、 圍標(biāo)、甚至搞陰陽合同等場外交易，由于分散執(zhí)法，對(duì)過程中的違法行為懲處乏力， 嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序， 滋長了工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。 畢玉璽案件正是監(jiān)管缺位的例證。 三是對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位。目前對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的管理上，重審批、輕管理、資質(zhì)審批呈多頭狀況， 有的中介機(jī)構(gòu)同時(shí)兼具十多個(gè)代理資質(zhì)。 在實(shí)踐中往往發(fā)生個(gè)別中介代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作后， 資質(zhì)信譽(yù)和業(yè)務(wù)不受任何影響的怪現(xiàn)象。由于政府監(jiān)管的缺位，此類現(xiàn)象發(fā)生后既無記載，也無懲處，嚴(yán)重?cái)_亂了招投標(biāo)市場秩序。 調(diào)研期間， 調(diào)研組分別組織召開了部

7、分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和一些國有投標(biāo)企業(yè)的座談會(huì)。 從反饋的情況來看， 目前大多招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，對(duì)招投標(biāo)的行政監(jiān)管現(xiàn)狀不滿意。（三）規(guī)則不統(tǒng)一，公開透明性弱分散監(jiān)管的模式，直接導(dǎo)致了 _ 透明性的弱化。一是目前招投標(biāo)信息平臺(tái)不統(tǒng)一。 雖然市發(fā)改委設(shè)置了 北京市招投標(biāo)信息平臺(tái) ，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的部門存在自行指定刊登招投標(biāo)信息媒體的現(xiàn)象。這種與我市法規(guī)相悖的行為，不僅給 投標(biāo)人造成了獲取信息的不方便，而且對(duì)信息統(tǒng)一的公開透明、維護(hù) 市場主體各方利益的公開公平公正競爭形成了障礙。二是評(píng)標(biāo)專家?guī)?問題依然突出。雖然市發(fā)改委和市人事局制定了北京市評(píng)標(biāo)專家?guī)?和評(píng)標(biāo)專家管理辦法，要求建立全市統(tǒng)一的北京市評(píng)

8、標(biāo)專家?guī)?，?yán) 格專家管理，但以前分部門建立和管理專家?guī)斓捏w制影響依然存在，直接導(dǎo)致了專家素質(zhì)參差不 齊、問題易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀。三是各專業(yè)市場運(yùn)行規(guī)則不盡一致。有的 非法設(shè)定招標(biāo)投標(biāo)的行政許可、資質(zhì)驗(yàn)證、登記等與招標(biāo)投標(biāo)法 相抵觸的規(guī)定；有的通過歧視性條款排斥或者限制外地企業(yè)投標(biāo)等行 業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的規(guī)定。（四）市場條塊分割，資源共享性差一是條上部門辦市場。各分散的專業(yè)市場造成大量人力、物力重 復(fù)浪費(fèi)，同時(shí)有的卻缺乏規(guī)范固定的交易場所。許多工程尤其是交通、 水利、園林綠化等項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)，交易場所流動(dòng)性、隨意性很大， 監(jiān)管力量有限很難實(shí)施有效監(jiān)管，造成主管部門監(jiān)管盲區(qū)，加之招投 標(biāo)活動(dòng)相對(duì)比較

9、隱蔽，客觀上為招投標(biāo)違紀(jì)違法行為提供了條件。 二 是塊上市區(qū)各辦市場。如有形建筑和建設(shè)市場，目前北京市就形成了市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心和各個(gè)區(qū)縣各有建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心并存但互不隸屬的格局。（五） _ 力運(yùn)作不規(guī)范一是權(quán)力未遠(yuǎn)離市場?，F(xiàn)行的招投標(biāo)制度下，政府在某種程度上依然是最大的業(yè)主。政府業(yè)主或其直接委托的代理機(jī)構(gòu)在組織招標(biāo)、擬定資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)辦法、 受理投標(biāo)報(bào)名、 進(jìn)行資格審查、組織開標(biāo)和評(píng)標(biāo)、指定招標(biāo)人代表參與評(píng)標(biāo)等過程中，業(yè)主的權(quán)力尋租的空間很大。比如法律法規(guī)規(guī)定，國家和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目， 以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股

10、或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。而在實(shí)際招標(biāo)時(shí)， 往往以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)， 比如以項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、涉及 _ 、秘密等理由邀請(qǐng)招標(biāo); 有的項(xiàng)目作為政治任務(wù)和政績工程，以加快發(fā)展為由，實(shí)行邀請(qǐng)招標(biāo)；再比如招標(biāo)人代表雖然在評(píng)標(biāo)委員會(huì)中只占少數(shù)， 但往往擔(dān)任評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)人， 帶有傾向性的言論和評(píng)價(jià)經(jīng)常左右其他評(píng)標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)行為等。 二是干部未遠(yuǎn)離腐敗。 少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡漠， 把依法行政與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，甚至直接介入或非法干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，授意、指使下屬的業(yè)主想方設(shè)法將工程發(fā)包給其指定的投標(biāo)人， 個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私， 為自己和親屬子女謀取非法利益。三、對(duì)策建議按照政府建立、規(guī)范

11、管理、公共服務(wù)、公平交易的原則，堅(jiān)持政事分開、政企分開、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整合利用好各類有形 建筑和建設(shè)市場資源，逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場。 按照 建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu) 和運(yùn)行機(jī)制的要求，改革目前招標(biāo)投監(jiān)管體系應(yīng)遵循的原則和達(dá)到的 目標(biāo)。一是項(xiàng)目行政管理權(quán)與監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分離。現(xiàn)行制度框架下的主管 部門如發(fā)展改革委、財(cái)政、交通、建設(shè)、水利、國土等項(xiàng)目主管部門 繼續(xù)承擔(dān)核準(zhǔn)項(xiàng)目的招投標(biāo)方案及稽查等職責(zé)， 將各自的監(jiān)管權(quán)交由 統(tǒng)一的綜合監(jiān)管部門實(shí)施，解決“九龍治水”，都管都不管的問題。二是政策制定權(quán)與監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分離。由市政府組建專門工作管理 委員會(huì)承擔(dān)指導(dǎo)協(xié)調(diào)招投標(biāo)的職責(zé)， 成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)招投 標(biāo)市場全過程監(jiān)管的職責(zé)。實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)市場運(yùn)行中的“五個(gè)統(tǒng)一”： 即統(tǒng)一擬定招投標(biāo)的相關(guān)配套規(guī)章及監(jiān)管規(guī)則；統(tǒng)一的信息平臺(tái)；統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)欤唤y(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)和信用評(píng)價(jià)體系；統(tǒng)一