關(guān)于農(nóng)地租賃的法律思考--兼談我國農(nóng)地租賃權(quán)的構(gòu)建與完善(彭真明常健).

1、關(guān)于農(nóng)地租賃的法律思考兼談我國農(nóng)地租賃權(quán)的構(gòu)建與完善彭真明 常 健上傳時間:2004-2-25摘要隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體系建立和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入開展，農(nóng)村土地使用制度，尤其是現(xiàn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營制度逐漸表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)，迫切需要進行相應(yīng)的變革。針對農(nóng)地使用制度的完善，經(jīng)濟學家提出了農(nóng)地租賃制度的改革方案。本文在分析農(nóng)地使用制度現(xiàn)狀及存在問題的根底上，試圖從法律角度入手對農(nóng)地租賃制進行探討，并提出在我國即將出臺的?物權(quán)法?中引入農(nóng)地租賃權(quán)的概念，以期對我國農(nóng)地使用制度的改革有所裨益。關(guān)鍵詞農(nóng)地使用制度；承包經(jīng)營；農(nóng)地租賃；物權(quán)法；農(nóng)地租賃權(quán)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與土地制度的改革密切相關(guān)。隨著

2、我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標確實立和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，土地制度，尤其是現(xiàn)行的集體所有的農(nóng)地承包經(jīng)營制度逐漸表現(xiàn)出一定程度的不適應(yīng)，迫切需要進行相應(yīng)的變革。針對農(nóng)地使用制度的完善，經(jīng)濟學界提出了諸多改革方案，其中農(nóng)地租賃制度是較有代表性的一種。農(nóng)地租賃制是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為出租者以一定年限把農(nóng)地使用權(quán)出租給承租人，承租人按期支付租金，對農(nóng)地在不改變其用途的前提下進行租賃使用的制度。本文在分析農(nóng)地使用制度現(xiàn)狀及在問題的根底上，試圖從法律角度入手對農(nóng)地租賃制度進行探討，并提出在將來出臺的?物權(quán)法?中引入農(nóng)地租賃權(quán)的概念，以期對我國農(nóng)地使用制度的改革有所裨益。 一、現(xiàn)實的反思：我國農(nóng)

3、地使用制度現(xiàn)狀及存在的問題我國自西周以來3000多年的歷史進程中，農(nóng)地制度經(jīng)歷了三次大的變遷：一是終結(jié)于戰(zhàn)國時期的井田制即國王領(lǐng)主所有制向土地私人所有制的變遷；二是終結(jié)于20世紀50年代中期的土地私有制向土地的社會主義公有制的變遷；三是在土地公有制的前提下，于20世紀80年代初期完成的農(nóng)地集體經(jīng)營向以家庭經(jīng)營為主的變遷。我國現(xiàn)行的農(nóng)地使用制度就是農(nóng)地制度第三次變遷的根底上逐步開展起來的。一我國農(nóng)地使用制度的現(xiàn)狀我國現(xiàn)有的農(nóng)地使用制度是在黨的十一屆三中全會以后隨著大包干為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行而建立和完善起來的。據(jù)農(nóng)業(yè)部合作經(jīng)濟指導司、經(jīng)營管理總站的統(tǒng)計資料顯示：至1997年止，中國

4、實行農(nóng)民家庭承包的村總計有717866個，占全國村總數(shù)的97.1%；家庭承包經(jīng)營的耕地自實行家庭承包制以來就占農(nóng)村耕地總面積的97%以上。由此可見，農(nóng)地承包經(jīng)營制已經(jīng)成為我國最主要的農(nóng)地使用制度，其目的在于實現(xiàn)土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離，確立以農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)經(jīng)營主體，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，以提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率、增加集體和農(nóng)民個人的經(jīng)濟收入。與農(nóng)地使用制度的開展與完善相對應(yīng)，在法律角度我國農(nóng)地使用權(quán)也呈現(xiàn)出市場化、貨幣化、股份化的開展趨勢。1可以認為，目前我國的農(nóng)地使用制度已經(jīng)初步理順了國家、集體和農(nóng)戶之間的責、權(quán)、利關(guān)系，調(diào)動了土地經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，提高了勞動生產(chǎn)率，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村

5、經(jīng)濟的開展。二我國農(nóng)地使用制度存在的問題鄧小平同志指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和開展，從長遠的觀點看，要有兩次飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任，這是一個很大的前進，要長期保持不變。第二個飛躍是適應(yīng)科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，開展適度規(guī)模經(jīng)營、開展集體經(jīng)濟，這又是一個很大前進，當然這是很長的過程。2然而，僅僅依靠現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營制能否實現(xiàn)鄧小平同志提出的社會主義農(nóng)業(yè)改革和開展的第二個飛躍呢？近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體系的日臻完善和農(nóng)村生產(chǎn)力水平的進一步提高，農(nóng)地承包經(jīng)營制中存在的缺陷與缺乏逐漸暴露出來，主要表現(xiàn)如下：第一，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體具有身份限制。農(nóng)地

6、承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地承包經(jīng)營制在法律上的表現(xiàn)形式，我國法律規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)主體只能是本集體經(jīng)濟組織的個人、家庭和集體組織，3具有嚴格的身份限制。如果本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人需要承包農(nóng)民集體所有的土地時，?土地管理法?第15條規(guī)定：“必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。以保護本集體經(jīng)濟組織成員的利益。毋庸置疑，這種區(qū)別對待的方式在我國以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力開展水平相對落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化、現(xiàn)代化程度較低的情況下，是符合農(nóng)村大局部地區(qū)的現(xiàn)實狀況的。然而，我們還應(yīng)看到，在我國經(jīng)濟較興旺地區(qū)，一些農(nóng)民依靠務(wù)工經(jīng)商發(fā)家致富，放棄對土地的耕種蓄養(yǎng)。以廣東省為例，據(jù)

7、不完全統(tǒng)計，1996年來全省約有丟荒、閑置土地21780畝，占耕地面積的0.08%，其中耕地面積減少中丟荒比例曾一度高達4.1%。4這顯然違背了?土地管理法?的“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的根本國策的要求。在這種情況下，對于本集體經(jīng)濟組織以外的單位與個人經(jīng)營使用農(nóng)民集體所有的土地仍然給予如此嚴格的限制，只會導致土地閑置，阻礙土地的自由流轉(zhuǎn)和土地資源效益的發(fā)揮，進而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的開展。第二，農(nóng)地承包經(jīng)營制存在著土地劃分零碎、經(jīng)營規(guī)模偏小、承包地調(diào)整頻繁的缺陷。由于農(nóng)地承包經(jīng)營制開始于“均田大包干，各地在實行家庭經(jīng)營時大都以平等為原那么，按人口或勞動力平均分包土地，使土地依照好壞、

8、遠近、水旱田等搭配，一家農(nóng)戶擁有假設(shè)干塊土地、一塊土地又被假設(shè)干農(nóng)戶種植的現(xiàn)象非常普遍，造成土地地塊分割零碎、農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小、效益不高、機械化作業(yè)難以展開等問題。與此同時，雖然?中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知?提出：“土地承包期一般15年以上、中共中央和國務(wù)院1993年?關(guān)于當前農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟開展的假設(shè)干政策措施?中指出：“在原定的承包期到期之后再延長30年不變。開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長，但各地的實際操作與中央規(guī)定往往有較大的差異。根據(jù)調(diào)查資料顯示，自80年代初實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，80%的村進行過土地調(diào)整，而且調(diào)整頻率較高，調(diào)整兩次以上的村占6.

9、7%，7.08%的村甚至調(diào)整過五次。5眾所周知，農(nóng)地要保持其持續(xù)利用，就必須對其不斷進行投入；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點也決定了農(nóng)地利用的投資多、風險大、周期長的特點。因此，必須使土地的使用者有一個較長的使用周期，才能使其獲得對土地投入的期望值或在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時收回其投資。然而，對農(nóng)民承包土地的調(diào)整過于頻繁，使得農(nóng)民不愿，也不可能對土地進行過多投入，而是進行掠奪式經(jīng)營，出現(xiàn)土地使用短期行為，造成土地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)地根底設(shè)施建設(shè)落后等一系列嚴重后果，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)開展。第三，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度無法解決現(xiàn)今農(nóng)地使用中出現(xiàn)的新問題。改革開放以來，我國不少地區(qū)，尤其是廣東、海南、福建、浙江

10、等經(jīng)濟較興旺地區(qū)，許多農(nóng)民集中精力從事第二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動，不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。不少地方為了遏制土地撂荒而用土政策規(guī)定，將承包經(jīng)營的土地撂荒要對承包經(jīng)營者予以罰款處分，而且?土地管理法?第37條也規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。農(nóng)民世代在土地上繁衍生息，鄉(xiāng)土觀念濃厚，許多務(wù)工經(jīng)商者視土地為其最后退路，他們一般不愿放棄土地。在這種情況下，許多農(nóng)民將其承包經(jīng)營的土地出租給外來打工者耕種。外來打工者往往也以家庭為單位租用土地，少那么三五年，多那么十幾年，主要從事經(jīng)濟作物的種植。據(jù)有關(guān)資料顯示其數(shù)量約有幾十萬之眾。可以肯定，

11、這種承包經(jīng)營土地的出租行為在法律上不同于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)包行為，且這種出租行為也沒有經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。在這種情況下，如何標準土地租賃雙方的行為，保護雙方，尤其是承租方的合法權(quán)益呢？此外，由于我國經(jīng)濟體制改革的深入進行，城市中大批職工下崗，不少地區(qū)出現(xiàn)下崗職工向農(nóng)村流動，租用農(nóng)村集體所有的土地進行多種經(jīng)營的新動向，那么，又該如何有效標準農(nóng)村集體所有的土地出租、租用行為呢？我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定顯然無法有效的解決這些問題?，F(xiàn)實中不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題呼喚著我國法律的不斷完善與進步。 二、現(xiàn)實的啟迪：建立我國農(nóng)

12、地租賃制度的必要性與可能性如果說70年代末到80年代初農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)立的農(nóng)地承包經(jīng)營制度是在方案經(jīng)濟體制下對我國農(nóng)地使用制度極大的創(chuàng)新、促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革、提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性的話，那么，隨著改革的不斷深入，在建立社會主義市場經(jīng)濟的條件下，其卻逐步暴露出諸多的問題，毋庸諱言，農(nóng)地承包經(jīng)營制在新的歷史條件下已經(jīng)成為了阻礙我國農(nóng)業(yè)社會化、現(xiàn)代化大生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與開展的桎梏。正是在這種條件下，法學工作者理所當然應(yīng)同經(jīng)濟學家一道，用聯(lián)系、動態(tài)的眼光，在高于實踐的水平上為改革的開展在理論上進行大膽的探索?？偟膩碚f建立我國農(nóng)地租賃制度的必要性和可能性有以下幾方面。第一，構(gòu)建農(nóng)地租賃制有利于

13、彌補農(nóng)地承包經(jīng)營制的缺陷，標準農(nóng)地使用法律關(guān)系。從理論上講，實行農(nóng)地租賃制度有以下幾個方面優(yōu)點：其一，有助于進一步理順農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化?，F(xiàn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營制帶有濃厚的行政色彩和嚴格的身份限制，農(nóng)地所有者與使用者關(guān)系不明確，農(nóng)地使用權(quán)和所有權(quán)邊界模糊。農(nóng)地承包有的簽訂了承包合同，有的還沒有簽訂。承包合同內(nèi)容也不統(tǒng)一標準，集體和農(nóng)戶雙方責、權(quán)、利沒有明確的劃分和界定。農(nóng)戶往往是國家或集體行為的被動接受者，其農(nóng)地使用權(quán)是不完全的。實行農(nóng)地租賃制，租賃雙方通過簽訂租賃合同，經(jīng)過不動產(chǎn)登記機關(guān)的審查登記后，將雙方在農(nóng)地使用上的責、權(quán)、利關(guān)系以法律形式固定下來，不僅強化了農(nóng)地集體

14、所有制，明確了集體土地所有權(quán)主體的地位和權(quán)利，而且也打破了農(nóng)地承包經(jīng)營制的嚴格的身份限制，明確了農(nóng)地使用權(quán)的歸屬，明確了農(nóng)地租賃者在一定期限內(nèi)享有的農(nóng)地租賃權(quán)益，使之成為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者。其二，使農(nóng)地收益權(quán)進一步完善。6在承包經(jīng)營制中土地所有者的收益權(quán)根本是通過“統(tǒng)籌款的名義按土地數(shù)量收取的，這一方面在理論上“名不正、言不順；另一方面，排斥了市場經(jīng)濟條件下級差地租的作用，具有很多弊端。實行農(nóng)地租賃制后，土地所有者和租賃經(jīng)營者的收益權(quán)就可以通過租金的形式表現(xiàn)出來，回歸了地租的本來面目。其三，農(nóng)地租賃使用符合?土地管理法?中“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的根本要求，有利于農(nóng)地資源的可持續(xù)利

15、用。一方面，在農(nóng)地使用權(quán)的獲得以租金支付為代價的情況下，農(nóng)地承租者會更加重視土地生產(chǎn)率提高，也會更注重對作為土地生產(chǎn)率根底的地力的保護與培養(yǎng)。同時，農(nóng)地租賃使用也會促使農(nóng)地使用者一旦有其他就業(yè)時機或較穩(wěn)定的非農(nóng)收入時，就會以退租等形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，能有效阻止因土地拋荒、兼業(yè)生產(chǎn)而造成的資源低效配置。另一方面，明確的租賃期限使農(nóng)地租賃者有穩(wěn)定的預(yù)期，能夠鼓勵生產(chǎn)者為持續(xù)的經(jīng)濟收益而加大對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)的運用，增加為提高土地質(zhì)量而做的投資。此外，實行農(nóng)地租賃制使得作為農(nóng)地所有者的集體有了穩(wěn)定的租金來源。這樣作為農(nóng)地所有者的集體有了進行農(nóng)田根本建設(shè)、興修水利設(shè)施的責任與能力，同時農(nóng)地租賃合同中也對

16、承租方履行保護耕地、培養(yǎng)地力的責任做出明確規(guī)定?？梢?，農(nóng)地租賃制中很好地貫徹了?土地管理法?的“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的根本要求，有利于我國農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，最終為推動我國國民經(jīng)濟的可持續(xù)開展提供有力的保障。其四，便于與現(xiàn)有的農(nóng)地承包經(jīng)營制相銜接，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定開展。首先，農(nóng)地租賃制是在現(xiàn)有承包經(jīng)營制根底上，為解決目前農(nóng)地使用中存在的問題而提出的。眾所周知，自實行農(nóng)地承包經(jīng)營制二十幾年來，我國農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大調(diào)動，農(nóng)村生產(chǎn)力有很大提高，糧食生產(chǎn)總量連年增長，農(nóng)民收入增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化、現(xiàn)代化水平不斷開展。而農(nóng)地租賃制正是在我國農(nóng)村生產(chǎn)力提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

17、社會化和現(xiàn)代化開展對農(nóng)地使用制度提出新的、更高的要求根底上產(chǎn)生的?？梢哉f農(nóng)地租賃制是對承包經(jīng)營的開展，是社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)地使用制度的新趨勢。其次，現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營制中的“兩田制、“反租倒包、“土地股份合作和“四荒土地租賃或拍賣中已經(jīng)具備了農(nóng)地租賃制的雛型，只要在形式上和配套政策、法規(guī)上進行相應(yīng)完善，便可逐步過渡為農(nóng)地租賃制。在實踐中，如前所述，我國經(jīng)濟較興旺地區(qū)已有不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或承包經(jīng)營權(quán)人出租自己承包的土地給外來務(wù)工者和城市下崗職工耕種經(jīng)營。為了促進農(nóng)地使用制度逐步完善，中共中央也在貴州湄潭、廣東南海、山東文登、北京順義、湖北懷化、陜西延安等地進行了一系列改革試點，為突破原有

18、農(nóng)地使用模式、建立新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制積累了豐富的材料，提供了初步的實證經(jīng)驗。以山東文登的農(nóng)地租賃制實施情況為例，1988年文登市草廟子鎮(zhèn)蔣家莊村開始試行農(nóng)地租賃經(jīng)營制，隨后在全鄉(xiāng)普遍展開。到1995年11月全鄉(xiāng)已有22個村采用租賃制。通過農(nóng)地租賃制改革試點，取得了諸多實踐效果：71承租人提高了種田積極性，增加了對土地的投入，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長，農(nóng)民收入增加；2加快了農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的開展；3增加了集體積累，發(fā)揮了雙層經(jīng)營的優(yōu)越性。因此，無論在理論上，還是實踐中，農(nóng)地租賃制無疑將對標準和完善我國農(nóng)地使用的法律關(guān)系發(fā)揮積極的作用。第二，建立農(nóng)地租賃制度具有良好的法

19、律根底。首先，1988年4月我國?憲法修正案?第2條規(guī)定，憲法第十條第四款：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。我國?憲法?最初明確規(guī)定，不得以出租形式轉(zhuǎn)讓土地，而?憲法修正案?第2條那么將“出租二字刪去，并且規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。可見，出租土地，尤其是出租土地使用權(quán)已不再為憲法所禁止。甚至可以認為，?憲法修正案?第2條是對土地使用權(quán)出租，即農(nóng)地租賃制的認可，為我國農(nóng)地租賃制的構(gòu)建提供了憲法依據(jù)。其次，我國1998年修訂?土地管理法?明確規(guī)定

20、：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項根本國策。而合理利用就是以最優(yōu)效率發(fā)揮土地的經(jīng)濟價值。該法第63條還規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。雖然?土地管理法?的修訂中對農(nóng)地使用權(quán)租賃沒有新的突破，但卻明確了農(nóng)地租賃的唯一限制是不得改變土地用途，以保護耕地，8這就為建立我國農(nóng)地租賃機制留下了廣闊的空間。再次，?土地管理法?第14條規(guī)定，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員對集體土地的承包經(jīng)營期限為30年。農(nóng)地使用期限的延長，也給農(nóng)地使用權(quán)出租提供了可能。對于出租方來說，可以不必失去農(nóng)地所有權(quán)而獲得農(nóng)地租金；對于承租方來說，可付出較小代價以滿足對土地的要求，這對于開

21、展農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化、促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實意義。再其次，1990年國務(wù)院公布的?城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例?中第4章專章規(guī)定了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出租，可以說開創(chuàng)了我國土地使用權(quán)租賃的先河，為我國農(nóng)地使用權(quán)租賃制的構(gòu)建提供了可供參照和借鑒的范本。最后，沿海經(jīng)濟較興旺的省、市已經(jīng)通過地方法規(guī)和規(guī)章的形式對建立農(nóng)地租賃制進行了有益的嘗試。例如，海南省1990年2月公布的?海南經(jīng)濟特區(qū)土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)定?第54條規(guī)定：“集體所有土地使用權(quán)用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)省、市、縣、自治區(qū)人民政府按審批權(quán)限批準，可以由村民委員會或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織有償出讓、出租或作為與其他單位或個人

22、合資、合作、聯(lián)營條件。但村民委員會或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織不得擅自出讓或出租土地使用權(quán)用于非農(nóng)建設(shè)。這條規(guī)定肯定了農(nóng)村社區(qū)和集體經(jīng)濟組織以外的個人或組織以租賃的方式取得農(nóng)地使用權(quán)，突破了現(xiàn)行政策的限制。9綜上所述，雖然我國的?憲法?和法律尚未明文規(guī)定農(nóng)地租賃制度，但通過分析不難發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)地租賃制，并在物權(quán)立法中明確農(nóng)地租賃權(quán)，并未與我國?憲法?和法律相抵觸。相反，?憲法?和法律為農(nóng)地租賃制的構(gòu)建留下了廣闊的空間，使我們完全可以在現(xiàn)行法律根底上創(chuàng)設(shè)農(nóng)地租賃制及農(nóng)地租賃權(quán)，完善我國農(nóng)地使用法律制度。第三，建立農(nóng)地地籍檔案、完善不動產(chǎn)物權(quán)登記制度是維持農(nóng)地租賃制度有效運作的保證。1996年2月公布的?土

23、地登記規(guī)那么?第25條規(guī)定：“不經(jīng)變更登記的土地使用權(quán)、所有權(quán)及他項權(quán)利的轉(zhuǎn)移，屬于非法轉(zhuǎn)讓，不具有法律效力。顯然，我國不動產(chǎn)權(quán)利的產(chǎn)生、變更都以登記為生效要件。而我國農(nóng)地租賃的實質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)，屬于不動產(chǎn)權(quán)利變更的范圍。因此，農(nóng)地租賃亦須以登記為其生效要件，從而以審查登記的國家行政權(quán)力的行使來標準農(nóng)地租賃行為，防止以農(nóng)業(yè)租賃為名改變農(nóng)地用途、破壞耕地的情況發(fā)生。在我國，法律、法規(guī)對于國有土地使用權(quán)的變更規(guī)定了慎密且嚴格的登記規(guī)那么，有效地標準了國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地登記卻存在著諸如：不動產(chǎn)登記城鄉(xiāng)管理不統(tǒng)一，登記不動產(chǎn)權(quán)利范圍過窄，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、使用無統(tǒng)一地籍檔案等問題。筆者

24、認為，構(gòu)建農(nóng)地租賃制度時有必要完善以下內(nèi)容：1以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在對農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)進行確權(quán)的根底上，發(fā)放農(nóng)地所有權(quán)證和農(nóng)地使用權(quán)證，建立農(nóng)地地籍檔案，并隨時根據(jù)權(quán)屬的變動情況進行變更登記；2將農(nóng)地租賃權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、地上權(quán)、地段權(quán)等納入不動產(chǎn)審查登記的范疇，擴大應(yīng)登記的不動產(chǎn)物權(quán)范圍。通過建立農(nóng)地地籍檔案、擴大應(yīng)登記不動產(chǎn)物權(quán)的范疇，逐步標準和完善農(nóng)村地區(qū)不動產(chǎn)尤其是農(nóng)地的登記制度，以維護包括農(nóng)地租賃制度在內(nèi)的各類農(nóng)地使用制度的有效運作。 三、制度的保障：構(gòu)建和完善我國農(nóng)地租賃權(quán)的立法設(shè)想針對我國農(nóng)地使用制度的現(xiàn)狀和存在的問題，經(jīng)濟學界的專家學者提出在我國建立農(nóng)地租賃制度的改革方案，并對

25、此方案的可行性展開了劇烈的爭論。而在法學界，對農(nóng)地使用制度及農(nóng)地使用權(quán)的完善，學者們往往局限于對變革和完善土地承包經(jīng)營權(quán)的研究，尚未對農(nóng)地租賃制度從法律視角進行探討，也沒有對農(nóng)地租賃制度在法律上的表現(xiàn)形式農(nóng)地租賃權(quán)進行合理的界定。我們認為，標準農(nóng)地租賃有效運作的最有效途徑是在我國物權(quán)立法中確立農(nóng)地租賃權(quán)這一新型物權(quán)類型。雖然梁慧星教授主持編纂的?中國物權(quán)法草案建議稿?中第242條涉及到了“農(nóng)地的出租，但其規(guī)定姆段諶莨詡虻豢贍芙蝦玫毓娣杜刈飭薜腦俗鰲?br>一構(gòu)建我國農(nóng)地租賃權(quán)制度必須明確的幾個問題首先，必須明確農(nóng)地租賃實質(zhì)上是農(nóng)地使用權(quán)的租賃。我國是社會主義國家，實行土地的社會主義公有制

26、，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。我國?憲法?第10條、?土地管理法?第2條規(guī)定“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。而租賃是一種重要的財產(chǎn)交易方式，一般而言，凡能夠作為商品流通并且有長期使用價值的財產(chǎn)均可以成為租賃的標的物。在我國法律禁止土地的所有權(quán)作為商品進行交易的情況下，土地使用權(quán)作為一種特殊的財產(chǎn)權(quán)利完全可以進行租賃。因此，農(nóng)地租賃實質(zhì)上是農(nóng)地使用權(quán)的租賃。另外，我國?城市房地產(chǎn)管理法?和?城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例?中亦明確規(guī)定了國有土地使用權(quán)的出租，將農(nóng)地租賃界定為農(nóng)地使用權(quán)租賃也有利于保障各項法律、法規(guī)之間的相互

27、銜接。其次，必須明確農(nóng)地租賃是在承包經(jīng)營制根底上對我國農(nóng)地使用制度的開展與完善。農(nóng)地租賃與承包經(jīng)營相比擬，兩者有以下幾項區(qū)別：1農(nóng)地使用經(jīng)營的主體不同。農(nóng)地租賃中承租人可以是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人；而我國法律規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體一般只能是本集體經(jīng)濟組織的個人、家庭和集體組織。2經(jīng)營風險機制不同。租賃經(jīng)營的土地必須競爭承租，包括著一定的風險機制。競爭是市場經(jīng)濟的根本特征，通過競爭可以鼓勵各種生產(chǎn)要素，促進先進要素的成長，提高生產(chǎn)效率。而且農(nóng)地租賃一般都采用招標承租，每一個勞動者都可以按照自己最正確的經(jīng)營能力承租土地，真正表達了社會主義按勞分配的原那么。

28、承包經(jīng)營那么帶有較重的福利性，其土地根本上是按人口進行優(yōu)劣搭配，平均分包，固守著方案經(jīng)濟條件下“平均主義的思維。3土地的可流轉(zhuǎn)性不同。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素實現(xiàn)最優(yōu)組合的根本手段。租賃經(jīng)營的土地一般都可隨著經(jīng)濟條件和能力的變化而流動，也就是說，有能力的承租者可以增租，能力弱一些的可以減租或停租。承包經(jīng)營卻沒有這種機制，廣闊農(nóng)民往往誤認為土地是集體給自己種的，又不要租金，所以寧肯荒蕪或半荒蕪，也不會轉(zhuǎn)讓出去。4經(jīng)營自主權(quán)的大小程度不同。租賃經(jīng)營是承租人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂租約、繳納租金后，享有完全的經(jīng)營自主權(quán)；而承包經(jīng)營在生產(chǎn)、承當任務(wù)等方面都要經(jīng)發(fā)包方和承包方雙方協(xié)商并簽訂承包合同，承包者在

29、完成合同任務(wù)的條件下，才能開展其經(jīng)營自主權(quán)，即其經(jīng)營自主權(quán)受到了限制。5農(nóng)地租金和承包金確定的依據(jù)和金額多少不同。地租是聯(lián)系土地所有者和使用者的紐帶。馬克思曾經(jīng)指出“地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式。10土地租金由三局部構(gòu)成，一是由所有權(quán)決定的絕對地租，二是由經(jīng)營壟斷決定的級差地租，三是由對土地上建筑設(shè)施投入而形成的土地資本應(yīng)得的收益。此外，租金的多少還受市場供求因素的影響。而承包金那么是根據(jù)本單位的經(jīng)濟水平、土地產(chǎn)出水平和農(nóng)民純收入水平以及農(nóng)業(yè)稅、集體提留等多種因素綜合確定。一般來說，承包金要比租金低得多。通過農(nóng)地租賃制和承包經(jīng)營制的比擬，不難看出，承包經(jīng)營制具有明顯的方案經(jīng)濟色彩，

30、不可能在市場經(jīng)濟條件下較好地標準農(nóng)地的使用，而農(nóng)地租賃制卻恰恰能夠彌補承包經(jīng)營制度的缺乏，更適合在社會主義市場經(jīng)濟條件下運作。然而，農(nóng)地租賃制并非要徹底推翻承包經(jīng)營模式，另起爐灶，而是在承包經(jīng)營制根底之上為順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)社會化和現(xiàn)代化進一步開展而提出的。首先，在社會主義條件下，農(nóng)地租賃與承包經(jīng)營都是把土地所有者與使用者的關(guān)系建立在共同利益的邏輯起點之上的。11其次，從我國現(xiàn)有生產(chǎn)力開展水平來看，無論是農(nóng)地租賃還是承包經(jīng)營都是以家庭經(jīng)營為根底的。再次，構(gòu)建農(nóng)地租賃和承包經(jīng)營制度的目的都在于明確農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，我們認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)

31、地租賃制是以承包經(jīng)營制為根底對農(nóng)地使用制度的開展與完善；農(nóng)地租賃制是對家庭經(jīng)營形式的強化；農(nóng)地租賃制是對農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系的進一步標準與明晰，是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與開展的第二次飛躍的關(guān)鍵。二農(nóng)地租賃權(quán)制度的主要內(nèi)容我們認為，農(nóng)地租賃權(quán)是一種新型物權(quán)。首先，就世界物權(quán)立法開展趨勢而言，物權(quán)法從以“所有為中心向以“利用為中心轉(zhuǎn)變，使使用權(quán)制度成為現(xiàn)代物權(quán)法的核心。12放眼世界，農(nóng)地租賃制也是農(nóng)地使用的一種慣例。世界上絕大多數(shù)國家實行的都是農(nóng)地私有制，其農(nóng)地使用除了自營外，就是租賃經(jīng)營。例如，西歐國家現(xiàn)在出租農(nóng)地比率高達30%到70%，美國大局部農(nóng)場和耕地使用都是局部自有、局部租用或全部租用的。而

32、構(gòu)建農(nóng)地租賃制及農(nóng)地租賃權(quán)的目的在于使農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)別離，以期最大限度地發(fā)揮土地的使用效能。這顯然與世界物權(quán)立法的開展趨勢相吻合。其次，農(nóng)地租賃從字面上理解具有債權(quán)中租賃關(guān)系的法律特征。然而，我們必須看到，農(nóng)地租賃后承租人占有農(nóng)地而為使用、收益，取得的實際是農(nóng)地使用權(quán)，所以農(nóng)地租賃實質(zhì)上是農(nóng)地使用權(quán)的一定期限的讓予，具有物權(quán)的特征。再次，農(nóng)地租賃涉及的對象十分特殊，為農(nóng)用土地。如果依照傳統(tǒng)民法中債權(quán)理論，法律對租賃權(quán)保護強度較差，可能古刈飭奕ù諶狽鑰沽推諳藿隙痰牡匚唬煥諼榷厥褂霉叵島捅；戀厥褂謎叩睦媯煥諭戀氐撓行謾遺刈飭扌形魑恢植歡灰仔形話閾枰誆歡羌腔氐羌潛赴福歡羌槍嬖蟯粲諼鍶凍

33、耄綣黿刈飭奕懦諼鍶猓勻徊煥諼鍶商逑檔耐暾筒歡羌侵貧鵲耐騁弧送猓夯坌墻淌謚鞒直嘧氳摹噸泄鍶ú蒞附楦濉分械?42條亦明確規(guī)定了“農(nóng)地的出租，也說明了將農(nóng)地租賃權(quán)置于物權(quán)立法之中的必要性與合理性。由此可見，農(nóng)地租賃權(quán)是一種物權(quán)，在我國即將出臺的?物權(quán)法?中明確規(guī)定農(nóng)地租賃權(quán)，不僅有利于我國農(nóng)地使用制度和物權(quán)法律體系的完善，而且也有助于我國物權(quán)法順應(yīng)世界物權(quán)立法開展潮流，與國際接軌。在探討農(nóng)地租賃權(quán)主體之前，我們首先要弄清的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬狀況。我國?民法通那么?第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)

34、鎮(zhèn)農(nóng)民集體組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。?土地管理法?第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。不難發(fā)現(xiàn)，我國立法一方面明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體，另一方面卻又模糊了農(nóng)村土地所有權(quán)的真正歸屬，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)是歸村農(nóng)民集體，還是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。鑒于此，從我國法律的立法意圖和實踐中普遍作法來看，我們認為

35、，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬應(yīng)是村農(nóng)民集體。首先，對照?民法通那么?第74條和?土地管理法?第8條可以發(fā)現(xiàn)，立法的本意在于確定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有為一般原那么，而將“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有和屬于村民小組農(nóng)民集體所有作為例外加以規(guī)定。其次，在現(xiàn)行的承包經(jīng)營中，絕大多數(shù)農(nóng)民主要是同代表村農(nóng)民集體的村民委員會或村集體經(jīng)濟組織等機構(gòu)簽訂承包經(jīng)營合同。再次，農(nóng)民的呼聲也支持村農(nóng)民集體作為集體土地所有者。一份調(diào)查顯示，98%的農(nóng)民樂意與代表村農(nóng)民集體的村民委員會簽訂承包合同，他們認為與村民委員會簽訂合同土地面積較寬，農(nóng)戶可承包到連塊或較集中的土地，這樣給農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營管理等方面帶來很大方

36、便；而樂意與村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政符簽訂合同的幾乎沒有。13可見，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬確定為村農(nóng)民集體無疑是最正確的選擇。既然農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬為村農(nóng)民集體，那么農(nóng)地出租的主體也理所當然是農(nóng)地的所有權(quán)人村農(nóng)民集體。然而“村農(nóng)民集體本身是一個抽象的概念，在實踐中也不可能由村農(nóng)民集體中全體村民共同作出出租農(nóng)地的行為，明確村農(nóng)民集體的代表也就在所難免。我國?民法通那么?第74條和?土地管理法?第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。?村民委員會組織法?第5條也規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法開展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)

37、濟，承當本村的生產(chǎn)和協(xié)調(diào)工作，依照法律規(guī)定，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。由此可以推斷，我國立法傾向于以村民委員會或村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟組織作為村農(nóng)民集體的代表，代表村農(nóng)民集體行使集體所有土地的經(jīng)營管理權(quán)。因此，在具體的農(nóng)地租賃關(guān)系中，應(yīng)由村民委員會或村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟組織代表村集體土地所有者村農(nóng)民集體與農(nóng)地的承租方簽訂農(nóng)地租賃協(xié)議。如前所述，農(nóng)地租賃較承包經(jīng)營的突破之一就是打破了農(nóng)地承包經(jīng)營中的嚴格的身份限制?？梢?，農(nóng)地承租的主體應(yīng)當包括一切民事主體，如自然人、法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等，而不再區(qū)分是否為本集體經(jīng)濟組織的成員。然而，由于我國不少地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)生產(chǎn)力

38、開展水平相對較低，土地仍是許多農(nóng)民賴以生存的最根本的生產(chǎn)資料。在這種情況下，農(nóng)地租賃經(jīng)營還應(yīng)當確立本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先承租的原那么，即在同等條件下本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員有先于外部人員租賃農(nóng)地的權(quán)利。這一方面有利于維護本集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，防止村民委員會或村集體經(jīng)濟組織簡單地依靠行政手段任意出租農(nóng)地給外部人員，剝奪本集體成員土地利用的權(quán)利；另一方面也有利于與農(nóng)地承包經(jīng)營制度相銜接，使兩種農(nóng)地使用制度之間自然、平穩(wěn)地過渡。農(nóng)地租賃權(quán)依農(nóng)地使用權(quán)租賃合同而產(chǎn)生。具體來說，在法律許可的范圍內(nèi)，承租人與村民委員會或村集體經(jīng)濟組織訂立農(nóng)地租賃合同。農(nóng)地租賃合同必須采用書面形式，并經(jīng)由不動產(chǎn)登記機

39、關(guān)審查登記后，才依法發(fā)生法律效力。在我國建立和完善農(nóng)地租賃權(quán)的立法中，應(yīng)當明確禁止農(nóng)地租賃權(quán)的轉(zhuǎn)讓，即轉(zhuǎn)租。世界上除日本以外的絕大多數(shù)國家一般都禁止租賃土地的轉(zhuǎn)租，其理由是：土地租賃多基于人的關(guān)系而設(shè)立，而轉(zhuǎn)租漁利那么與土地所有人原意不符，且對于土地利用實有妨害。14如果農(nóng)地承租人確實有必要轉(zhuǎn)讓其所承租的農(nóng)地，其可以通過先退租，再由農(nóng)地出租人將其退租農(nóng)地出租給有意承租的人，以實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，防止利用農(nóng)地租賃權(quán)的轉(zhuǎn)讓而炒賣農(nóng)地的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)地租賃權(quán)應(yīng)該有較長的期限。第一，從經(jīng)濟學上看，農(nóng)地租賃期限確實定必須考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時間特征，要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間上的規(guī)律性，防止因期限過短而導致農(nóng)地承租

40、人破壞性、掠奪性經(jīng)營的發(fā)生。第二，我國對國有土地使用權(quán)的租賃期限規(guī)定較長，居住用地為70年，工業(yè)用地為50年，如果農(nóng)地租賃期限過短，其將與國有土地使用權(quán)租賃立法不相銜接。第三，從其他國家和地區(qū)的立法例來看，與農(nóng)地租賃權(quán)相類似的永佃權(quán)在日本的存續(xù)期間為20年以上50年以下，在我國臺灣地區(qū)那么是永久性的，以保證承租人安心耕作，促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。15因此，我們認為，農(nóng)地租賃權(quán)的期限應(yīng)規(guī)定為30年以上50年以下：一方面，這符合了農(nóng)地租賃權(quán)應(yīng)該有較長期限的目標，也充分借鑒了其他國家和地區(qū)立法的先進經(jīng)驗；另一方面，也給農(nóng)地出租人與承租人之間留下選擇的余地，使其能夠通過農(nóng)地租賃合同選擇最有利的租賃期限。首

41、先，農(nóng)地租賃權(quán)人的權(quán)利。一般而言，農(nóng)地租賃權(quán)人應(yīng)享有以下權(quán)利：1占有權(quán)和使用權(quán)。農(nóng)地租賃權(quán)人基于租賃合同，有權(quán)占有 、使用作為其承租的農(nóng)地使用權(quán)的客體的土地。農(nóng)地所有人以及第三人阻礙、侵害租賃權(quán)人占有、使用農(nóng)地權(quán)利的，農(nóng)地租賃權(quán)人有權(quán)請求排除妨害、賠償損失。2收益權(quán)。農(nóng)地租賃權(quán)人有權(quán)使用自己所承租的農(nóng)地，在不改變農(nóng)地用途的條件下，取得收益。3續(xù)租權(quán)。農(nóng)地租賃權(quán)人可基于法律規(guī)定或當事人約定，于租期屆滿后主張繼續(xù)承租。4優(yōu)先承租權(quán)。租賃合同期滿時或期滿后一定時間內(nèi)，出租人繼續(xù)出租的，租賃人在同等條件下有優(yōu)先承租的權(quán)利。5對農(nóng)地所有權(quán)代表者的對抗權(quán)。在農(nóng)刈飭奩詡洌魑鱟餿說吶廝腥拇碚叻浠保绱迕裎被嶧喚歟虜吶廝腥ù碚卟壞靡源砣吮涓芍髡胖罩乖飭薰叵怠?減、免租金的請求權(quán)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，當承租人因不可抗力導致收成減少或者絕收時，有權(quán)請求出租人減、免租金，以維護雙方當事人利益均衡，保障農(nóng)地租賃權(quán)人的生產(chǎn)積極性。7補償請求權(quán)。農(nóng)地租賃未到達法定最低保護性期限時，由于國家征收等原因致使農(nóng)地租賃權(quán)