歐盟東擴后共同區(qū)域政策的調(diào)整與變革

1、    歐盟東擴后共同區(qū)域政策的調(diào)整與變革摘要： 東擴后,歐盟面臨的區(qū)域問題加深,共同區(qū)域政策陷入東擴的巨大威脅的困境,但同時也表現(xiàn)出相當大的靈活性。面對東擴后變化了的區(qū)域現(xiàn)實,歐盟共同區(qū)域政策所做的因應(yīng)性調(diào)整,主要集中在按照既定運行規(guī)則自動發(fā)生的變動,以及對某些政策做出的臨時與非系統(tǒng)性調(diào)整。預(yù)算的限制,使得歐盟共同區(qū)域政策不得不更加深入地進行一系列系統(tǒng)性變革,這些變革主要集中在提高預(yù)算資金的使用效率,加強政策措施的執(zhí)行效度,以及提升區(qū)域政策對歐盟區(qū)域間的融合效果上。2007-2013年能否實現(xiàn)歐盟整體經(jīng)濟的振興,事關(guān)歐盟共同區(qū)域政策未來的發(fā)展與變革。關(guān)

2、鍵詞： 歐盟東擴;共同區(qū)域政策;財政預(yù)算;結(jié)構(gòu)基金中圖分類號F110 文獻標識碼A 文章編號1000-4769(2010)02-0081-06為應(yīng)對東擴的嚴峻挑戰(zhàn),歐盟理事會于1999年通過了2000-2006年財政框架(Financial Framework 20002006)和新的結(jié)構(gòu)基金目標與管理規(guī)則,對歐盟共同區(qū)域政策進行了積極調(diào)整。具體表現(xiàn)為:增加三項候選國入盟準備援助計劃等區(qū)域政策工具,以幫助候選國盡快達到入盟標準;結(jié)構(gòu)基金的援助目標由6大目標整合為3大目標,進一步提高區(qū)域政策的集中程度;進行共同區(qū)域政策的“自下而上”分權(quán)化管理模式改革,提升政策效率與爭取成員國支持。東擴必然帶來歐

3、盟內(nèi)部成員國間的利益分化,而利益分化最可能帶來的便是在區(qū)域預(yù)算、區(qū)域政策運行上各方的不妥協(xié)1。上述三方面的改革,暗含著歐盟共同區(qū)域政策對這些可能問題的應(yīng)對。2004年5月,在入盟準備援助計劃長達4年的支持下,塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞正式加入歐盟,開始融入共同區(qū)域政策。一、區(qū)域問題的加深與共同政策的困境歐盟25國(以下簡稱EU25)形成時的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)實非常嚴峻,與歐盟15國(以下簡稱EU15)相比,其區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)不平衡大大加深,按人均GDP和就業(yè)率,歐盟形成了較明顯的中心區(qū)域和邊緣區(qū)域。中心區(qū)域發(fā)展速度最快、經(jīng)濟水平最高,從英國

4、北約克郡和倫敦,經(jīng)法國北部、比利時、荷蘭,到德國漢堡等地,占1/7的歐盟土地面積,擁有1/3的歐盟人口和近一半的歐盟總收入。圍繞這一中心地帶的邊緣區(qū)域則較為貧困,處于相對不利的競爭地位,多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)人口比例較大,第二產(chǎn)業(yè)勞動力人數(shù)低于平均水平。就各成員國之間而言,EU25內(nèi)部的發(fā)展水平差距也很大。在東擴前一年,即2002年,以人均國民生產(chǎn)總值比較,盧森堡是歐盟中最富裕的國家,人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到歐盟平均水平的209%,其他幾個主要成員國的人均國民生產(chǎn)總值也普遍高于歐盟的平均水平,其中法國、德國、英國和丹麥分別比歐盟平均水平高出18%、22%、36%和63%。與富裕國家相比,新入盟的10個成員國

5、就顯得非常貧困,捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭及斯洛伐克的人均國民生產(chǎn)總值還不到歐盟平均水平的50%,而2007年加入的土耳其、保加利亞、羅馬尼亞人均國民生產(chǎn)總值不足歐盟平均水平的40%。同時,在歐盟成員國內(nèi)部,區(qū)域之間的發(fā)展也普遍不平衡。EU25在區(qū)域發(fā)展上的不平衡,給歐盟造成了明顯的利益分化,首當其沖的是歐盟東擴帶來的利益在各成員國之間分配的不平衡。為東擴而運行的共同經(jīng)濟政策對EU15帶來了不同程度的損害,這一點的表現(xiàn)較為廣泛,比較直接的是東擴后更多的EU15地區(qū)被劃分為繁榮區(qū)域,其國內(nèi)援助和勞動力補貼遭到限制,顯然,這并不利于繁榮區(qū)域持續(xù)地提高市場競爭力。此外,新成員國普遍存在的

6、低稅收也對老成員國的經(jīng)濟競爭力形成很大的威脅,由于低稅率對資本及人力資源都有相當?shù)奈?這對實行高稅收的老成員國意味著極大的損害。在西歐人民看來,由于中東歐國家與西歐國家之間的巨大工資差異吸引了中東歐勞動力的大量涌入,不但導(dǎo)致就業(yè)壓力逐步增加,而且也給西歐社會帶來眾多不安全與不穩(wěn)定因素。西歐民眾在東擴后的感知,也在一定程度上反映到西歐各國對待歐盟共同政策的態(tài)度上。2利益分化對共同區(qū)域政策造成了事實上的壓力。在區(qū)域援助上,EU15的多數(shù)受援地區(qū)將被迫退出,因為和新加入國的貧困地區(qū)相比,他們實際上已經(jīng)進入繁榮區(qū)域的行列。這樣的援助偏移在結(jié)構(gòu)基金和聚合基金上都表現(xiàn)突出。與此同時,歐盟共同區(qū)域政策的

7、財政預(yù)算在經(jīng)過長達數(shù)十年的增長后,其占歐盟總預(yù)算的比例已經(jīng)基本達到階段性頂點。要使東擴后的區(qū)域預(yù)算繼續(xù)滿足中東歐國家的必然需求,唯一的辦法是提高歐盟預(yù)算占歐盟年度GDP的最高限定比例,或者通過區(qū)域政策限制西歐地區(qū)對受援地區(qū)的競爭力。無論采取上述哪一種解決方案,面臨的同一個難題都是如何在成員國對歐盟的貢獻與獲取之間盡量取得平衡。二、共同區(qū)域政策的因應(yīng)性調(diào)整歐盟共同區(qū)域政策的因應(yīng)性調(diào)整,主要表現(xiàn)于政策面對東擴后變化了的區(qū)域現(xiàn)實,按照既定運行規(guī)則所自動發(fā)生的變動,以及對某些政策做出的臨時與非系統(tǒng)性調(diào)整。1.財政預(yù)算的增加與瓶頸的出現(xiàn)作為對歐盟東擴之后日益增長的政策資金需求的首要反應(yīng),從2004年開始

8、,歐盟共同區(qū)域政策的總體財政預(yù)算出現(xiàn)持續(xù)、大幅度的增長。共同區(qū)域政策的財政預(yù)算由2003年的345億歐元(注:沒有特別說明情況下,本文所指貨幣均為歐元。)(占歐盟總預(yù)算的33.2%)陡增至2004年的410億(占歐盟總預(yù)算的35.5%),并于2006年達到429億(注:數(shù)據(jù)取自New Interinstitutional Agreement and Financial Perspective 2000-2006,均按2004年價格。),占歐盟總預(yù)算的36.1%。2007年,用于區(qū)域政策的財政預(yù)算與2006年基本持平,為429億歐元。之后,年度預(yù)算按照2007-2013年財政框架 (Financ

9、ial Framework 2007-2013)逐步攀升,將于2015年達到453億,累計7年間共投入3080億歐元至區(qū)域政策,占預(yù)算總額的35.7%。與區(qū)域政策的財政預(yù)算相伴隨的歐盟年度總預(yù)算,則由2007年的1207億歐元逐年增長至2013年的1271億(注:參見EU Financial Framework 2007-2013,均按2004年價格。),七年間累計增長5.3%,非常接近區(qū)域預(yù)算的增長幅度。同時,其最大限額鎖定在歐盟GNI的1.24%。從以上數(shù)據(jù)可以看出,從2004-2013的10年間,歐盟區(qū)域政策的財政預(yù)算占總預(yù)算的比例基本穩(wěn)定在35.7%左右?？紤]到歐盟總預(yù)算占GNI1.2

10、4%的最大限額,歐盟區(qū)域政策的財政預(yù)算實際上已經(jīng)出現(xiàn)瓶頸。2.財政預(yù)算分配的變動歐盟東擴后出現(xiàn)的預(yù)算分配變動,其表現(xiàn)比預(yù)算的增加更為激烈。由于預(yù)算增長極為有限,重新分配的實質(zhì)含義即為剝奪EU15的受援權(quán)利轉(zhuǎn)而授予新增諸國。預(yù)算分配的變動,主要表現(xiàn)在中途發(fā)生東擴的2000-2006年規(guī)劃期內(nèi)。2004年,新加入10國分到的區(qū)域總援助共計67億歐元,并逐年增長,于2006年達到96億。與此相對應(yīng)的是,EU15在2004年所分配到的區(qū)域援助為343億歐元,并承襲了自2000年開始的逐年下降趨勢,到2006年僅獲得332億(注:數(shù)據(jù)通過Brussels, 23.12.2002,COM(2002) 75

11、6 final與Brussels, 12.12.2003,COM(2003) 785 final計算所得,均按2004年價格。)。各政策工具預(yù)算的具體分配也相應(yīng)變動。聚合基金的分配最為明顯。2003年委員會中期回顧確認愛爾蘭的人均GNI已經(jīng)超出歐盟平均水平的90%,愛爾蘭隨之退出2004年1月頒布的聚合基金援助計劃。同年5月,新加入的10國因全部符合聚合基金援助條件,悉數(shù)進入聚合基金援助計劃。聚合基金預(yù)算由2003年的29億歐元倍增到2004年的57億歐元,新成員國獲得其中的29億。2004-2006年,歐盟共發(fā)放聚合基金167億歐元。結(jié)構(gòu)基金在財政預(yù)算框架內(nèi)穩(wěn)步增長,從2003年的318億增

12、加到2004年的354億(注:同上。),直到2006年的370億,在2004-2006年共獲得1089億歐元預(yù)算。結(jié)構(gòu)基金的增長是與中東歐10國所獲得的預(yù)算直接相關(guān)的,2004年,新成員國共分配38億歐元,并逐年增加至2006年的65億歐元。與此相對應(yīng)的是,EU15所獲得的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算從2003年的318億歐元逐漸縮減到2006年的305億。候選國入盟準備援助計劃的資金,也漸次轉(zhuǎn)移至新任候選成員國。2004-2006年,保加利亞、羅馬尼亞替代入盟10國成為新的受援國。2005年,克羅地亞也開始名列其中。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展特別入盟援助計劃(SAPARD)繼續(xù)致力于幫助候選國為入盟后獲取和運行共同農(nóng)業(yè)

13、政策作準備,尤其是在食物質(zhì)量標準、消費者與市場環(huán)境保護方面。2004-2006年間,SAPARD擁有每年5.2億歐元(按1999年價格)的預(yù)算(注: 數(shù)據(jù)取自http:/ec.europa.eu/agriculture/external/enlarge/back/index_.en.htm,歐盟委員會網(wǎng)站。),同時,先期結(jié)構(gòu)援助工具(ISPA)繼續(xù)援助中東歐候選國的交通與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目,每年的預(yù)算為10.40億歐元(按1999年價格)(注: 數(shù)據(jù)取自http:/ec.europa.eu/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm,歐盟委員會網(wǎng)站。)。2007

14、-2013年內(nèi),由于聚合基金的援助條件、援助限額維持不變,羅馬尼亞、保加利亞滿足條件進入聚合基金計劃,西班牙則退出聚合基金計劃。3.政策工具的調(diào)整在擴大與調(diào)整財政預(yù)算的同時,歐盟某些區(qū)域政策工具的運行規(guī)則也在進行著因應(yīng)性的微調(diào)。2004-2006年,歐洲投資銀行(EIB)與委員會進行了更為緊密的合作,在落后地區(qū)建立和發(fā)展生產(chǎn)性活動,并開始重視對企業(yè)競爭力的推動,對共同體結(jié)構(gòu)援助進行有效的補充。2007-2013年規(guī)劃期內(nèi),聚合基金變化較大。在運行規(guī)則上,投資2500萬歐元以下的環(huán)境保護項目、5000萬歐元以下的交通項目將不再需要委員會的批準;在部門目標上,聚合基金援助不再僅限于交通網(wǎng)與環(huán)境保護

15、等基礎(chǔ)設(shè)施項目,同時覆蓋能源利用效率、可再生能源以及聯(lián)合運輸、市內(nèi)或集中運輸?shù)软椖?在基金金額上,聚合基金2007年度的預(yù)算達到約67億歐元(按2004年價格),3大大超出2006年的58億。三、共同區(qū)域政策的系統(tǒng)性變革預(yù)算的限制,使得歐盟共同區(qū)域政策不得不更加深入地進行一系列系統(tǒng)性變革。這些變革主要集中在提高預(yù)算資金的使用效率,加強政策措施的執(zhí)行效度,提升區(qū)域政策對歐盟區(qū)域間的融合效果上。1.政策目標的集中提高預(yù)算資金的使用效率,以及提升區(qū)域政策對歐盟區(qū)域融合的效果,首要的是縮小政策目標,直指核心,將歐盟第三個規(guī)劃期內(nèi)的結(jié)構(gòu)基金運行目標由原來的7大目標合并為3大優(yōu)先發(fā)展目標。目標1,促進人均

16、GDP低于歐盟平均水平75%的落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整;目標2,支持目標1以外的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整地區(qū),同時包括一些經(jīng)濟需要多樣化的地區(qū);目標3,主要用于支持教育、培訓(xùn)和就業(yè)政策及體制的現(xiàn)代化,提高人力資源的素質(zhì)和改善勞動力市場條件。(注:參見EU Financial Framework 2000-2006。)到第四個規(guī)劃期,歐盟通過2007-2013年財政框架將原有的三大目標進行再度提煉,使之更加清晰和明確。目標1被修改為區(qū)域趨同,為此,資源將更為集中地投向那些最不發(fā)達的成員國或地區(qū),尤其是新加入的區(qū)域;目標2被調(diào)整為提升區(qū)域競爭力和就業(yè),類似于原目標3,并主要針對原目標2所及那些未被區(qū)

17、域趨同目標覆蓋,同時又亟待支持的區(qū)域;除此之外,增加一項加強邊境合作為新的目標3,受援對象為所有沿歐盟內(nèi)部成員國邊境線分布的NUTS-3區(qū)域、一些沿歐盟外部邊境線分布的NUTS-3區(qū)域以及所有沿孤立海岸線分布的NUTS-3區(qū)域,其中交叉邊界(cross-border)合作項目占絕大部分。(注:交叉邊界(cross-border)合作項目占絕大部分,約為77%,跨成員國(transnational)合作項目占19%,跨區(qū)域合作項目(inter-regional)占4%。)政策目標的集中迅速反映在歐盟區(qū)域政策的預(yù)算分配上。由于結(jié)構(gòu)基金的功能在于將預(yù)算資源轉(zhuǎn)移到落后地區(qū),因此,在2004-2006年

18、,更大比例的結(jié)構(gòu)基金援助向目標1地區(qū)傾斜,大量新入盟成員國的落后區(qū)域都進入目標1的范圍。2004年,目標1預(yù)算占當年結(jié)構(gòu)基金預(yù)算的72.0%,超出2003年的69.3%近3個百分點。這一比例在2005年繼續(xù)增加至73.2%,2006年增加至73.9%(注:數(shù)據(jù)通過General budget of the European Union for the financial year 2004、General budget of the European Union for the financial year 2005、General budget of the European Union f

19、or the financial year 2006計算所得。)。同時,在目標區(qū)域的地理集中程度上,2006年,目標1、目標2地區(qū)的人口達到歐盟總?cè)丝跀?shù)的40%,是自結(jié)構(gòu)基金改革以來最高程度的地理層面的集中。同時,從基金援助的部門集中程度來看,援助領(lǐng)域也按照各階段的政策目標進行大幅度集中。2000-2006年規(guī)劃期間,援助主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其支出比例上升到總支出的34%,其中一半用于交通網(wǎng)絡(luò),且高度集中在聚合國家;用于人力資源的支出比例稍有下降(約占24%),工作重點被優(yōu)化為勞動力市場政策和加強教育體系;生產(chǎn)投資支出比例則呈明顯下降趨勢(約35%),原因在于對生產(chǎn)性投資采取的運行規(guī)則更為

20、嚴格,這對包含10個新入盟國的“聚合國家”的影響更為突出。2007-2013年規(guī)劃期內(nèi),援助則主要集中于區(qū)域趨同目標,81.54%的資金服務(wù)于區(qū)域趨同目標,15.95%的資金用于提升區(qū)域競爭力和就業(yè)率,剩余2.51%的資金用于加強邊境合作。(注:參見EU Financial Framework 2007-2013。)2.政策工具的整合與創(chuàng)新區(qū)域政策工具的整合,同樣是歐盟提高預(yù)算資金使用效率以及提升區(qū)域政策實施效果的重要措施。首當其沖的是結(jié)構(gòu)基金與聚合基金的整合。2007年,歐盟通過2007-2013年財政框架為結(jié)構(gòu)基金、聚合基金統(tǒng)一設(shè)立全新的政策目標,而非此前的僅為結(jié)構(gòu)基金這一核心工具設(shè)立。出

21、現(xiàn)該種變化,一方面與聚合基金預(yù)算占區(qū)域總預(yù)算的比例逐漸攀升有關(guān)(2007年,該比例達到歷史最高的15.7%(注:數(shù)據(jù)通過General budget of the European Union for the financial year 2007計算所得。);另一方面也是加強區(qū)域基金管理效率的必然選擇,二者的整合也進一步表現(xiàn)在對基金運行的管理活動上。聚合基金被更進一步地與結(jié)構(gòu)基金的操作合為一體,其規(guī)劃、管理和監(jiān)控方式均與結(jié)構(gòu)基金保持一致,實行“自下而上”分權(quán)化管理模式,共同致力于支持2007-2013年財政框架中的趨同目標。候選國入盟準備援助計劃PHARE、PHARA、CBC、ISPA、SA

22、PARD、CARDS以及針對土耳其的財政工具等一系列歐盟對候選國、潛在候選國的援助計劃與財政工具,也在2007-2013年規(guī)劃期內(nèi)被整合為入盟先期援助工具(IPA)。按照整合之后的目標,IPA集中援助候選國與潛在候選國的以下5類項目:經(jīng)濟、社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變與制度建設(shè);與歐盟成員國、其他符合IPA條件的國家之間的跨境合作;區(qū)域發(fā)展(交通、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展);人力資源;農(nóng)業(yè)發(fā)展。作為將該工具的實施效果向更深層次與更核心工具的整合,其中第目標被確定為幫助候選國通過多年度規(guī)劃,在以后分別獲得和運用基金工具ERDF、ESF、EAFRD。在整合既有政策工具的同時,歐盟也集中創(chuàng)新了若干政策工具。2007-20

23、13年規(guī)劃期內(nèi),歐盟新增了歐洲地域合作工具集(EGTC),致力于推動和促進跨境協(xié)作、跨國協(xié)作與區(qū)域協(xié)作。EGTC的援助目標可以是成員國、區(qū)域或地方政府、協(xié)會以及任何其他公共組織。EGTC的意義非常重大,其對結(jié)構(gòu)基金操作方式的突破在于,要達成成員國之間的合作,將不再需要預(yù)先簽訂國際協(xié)議,僅由成員國國會通過再公布與合作部門所達成的協(xié)議即可。歐盟還與EIB等金融機構(gòu)合作,新增委員會與金融機構(gòu)聯(lián)合援助工具(Jaspers-Jeremie-Jessica(注:Jaspers(Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions):通過聚集

24、專家、資源并通過更加系統(tǒng)的整合,支持各成員國聚合政策的執(zhí)行,幫助提高趨同目標下援助項目的數(shù)量、質(zhì)量與運行速度;Jeremie(Joint European Resources for Micro to medium Enterprise):是由委員會與歐洲投資銀行、歐洲投資基金(EIF)聯(lián)合推行的區(qū)域政策工具,致力于滿足歐盟的中小型企業(yè)在發(fā)展中日益增長的金融需求;Jessica(Joint European Support for Sustainable Investment in City Area):是委員會與歐洲投資銀行、歐洲發(fā)展銀行理事會合作實施的區(qū)域政策工具,致力于促進歐盟城市區(qū)域持

25、續(xù)投資、經(jīng)濟增長和工作崗位的增加。),尋求與金融部門聯(lián)合執(zhí)行區(qū)域政策的可能性。3.政策執(zhí)行的強化區(qū)域政策的執(zhí)行,也在進行著越來越深入的“自下而上”的分權(quán)化管理模式改革。該管理模式的主要內(nèi)容是規(guī)范歐盟、成員國中央政府及地方政府三者的權(quán)力關(guān)系。該模式首先針對結(jié)構(gòu)基金的運行,規(guī)定由成員國中央政府負責對結(jié)構(gòu)基金援助的申請,并向歐盟解釋援助的內(nèi)容、形式及用途,由恰當層級的地方政府負責政策的決策與具體執(zhí)行,歐盟則負責制定結(jié)構(gòu)基金管理規(guī)則,并通過有力的監(jiān)督和評估影響成員國的政策執(zhí)行,使之按歐盟意圖執(zhí)行或調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。具體說,該基金管理模式逐漸形成了如下幾方面特點:一是最低層級原則,即在遵循歐盟結(jié)構(gòu)基金使

26、用原則的前提下,援助計劃由直接相關(guān)的最低層級的地方政府負責實施。地方政府在實施過程中,需要建立專門的項目管理機構(gòu)和項目監(jiān)督機構(gòu),前者負責制定具體項目計劃和年度實施報告,進行項目的前期與中期評估;后者負責對項目管理機構(gòu)設(shè)計的項目計劃進行審查,審批項目年度實施報告,同時對前期與中期評估進行監(jiān)督;二是明確的激勵和約束機制。所有受援國接受的援助都要被抽取4%的保證金,用于成功合作項目的追加投資,地方政府如果執(zhí)行有關(guān)項目較為成功,將會獲得額外的援助資金;三是歐盟對基金運行進行嚴格的監(jiān)督檢查。受援地區(qū)的項目計劃要提交委員會備案,并定期向委員會提供財政支出等宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù),供其評估和監(jiān)督。對項目計劃所做的任何

27、調(diào)整及改動,都要及時通告委員會及其他成員國。同時,項目管理機構(gòu)與委員會通過年度會晤機制交換意見,委員會派人以觀察員身份參與項目監(jiān)督機構(gòu)的工作,并在地方政府完成項目的前期與中期評估基礎(chǔ)上,進行項目的事后評估。4實際上,由于歐盟、成員國中央政府、地方政府之間利益的多重性,“自下而上”分權(quán)化管理模式越來越廣泛地影響到所有歐盟區(qū)域政策的實施,并由于其對區(qū)域問題優(yōu)秀的挖掘能力以及對政策實施良好的掌控能力而逐漸內(nèi)化為歐盟區(qū)域政策執(zhí)行的普遍原則。四、歐盟東擴后共同區(qū)域政策的總結(jié)與思考1.從總體上說,共同區(qū)域政策的必要性是毋庸置疑的,歐盟將繼續(xù)擴展成員國,并繼續(xù)堅持對共同區(qū)域政策的探索與完善。雖然歐盟整體的地

28、區(qū)發(fā)展差距并未得到明顯改觀,甚至有所惡化,但僅以此評價共同區(qū)域政策是不具說服力的。在共同區(qū)域政策的支持下,一方面,仍要維持各方從歐盟獲取利益的相對平衡;另一方面,要在經(jīng)濟、政治與文化上對成員國、非成員國保持相當?shù)奈?必須堅持深化其政策效用。2.東擴帶來的利益分化在本階段已成現(xiàn)實,并顯示在共同區(qū)域政策的預(yù)算分配上。EU15的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算從2000年開始逐步縮減,在2004-2006年間,其預(yù)算額度持續(xù)由315億歐元降低到305億,下降約3%。如果從2000年開始計算,直至2006年,EU15的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算總共下降約7%?？梢哉J為,從長遠來看,東擴帶來的問題并不在于表面的財政緊張,而在于是否能

29、夠迎來歐盟整體經(jīng)濟的普遍增長,以削弱在轉(zhuǎn)移支付行為上各成員國之間明顯的利益分化,從而增強聯(lián)盟的凝聚力。3.2007-2013年財政框架支持了上述分析的可能性。在支出框架的5大項目中,最重要的部分是“增長和就業(yè)”項目,所占比重高達44.1%,包含競爭力和凝聚力兩大子項,增強聯(lián)盟凝聚力被置于該項目之下。這佐證了歐盟開始認識到無論是競爭力的提高還是凝聚力的增強,最終都要有利于經(jīng)濟增長和就業(yè)擴大。當前最重要的事務(wù)是爭取迎來歐盟整體經(jīng)濟的普遍增長,全面激活歐盟整合后的龐大市場與資源,進而緩解由于歐盟經(jīng)濟增長緩慢帶來的各成員國在歐盟共同政策上的利益分化。4.從2000-2003年間的東擴預(yù)備政策以及東擴后

30、不斷變化的區(qū)域政策可以看出,表面的財政緊張與深層的利益分化嚴重,促使歐盟持續(xù)修改區(qū)域政策的運行原則。歐盟開始寄希望于充分調(diào)動成員國對解決自身區(qū)域問題的積極性,以應(yīng)對全歐盟越來越嚴峻的區(qū)域問題?！白韵露稀狈謾?quán)化管理模式改革,一方面給予成員國和地方政府更大的決策空間,促使成員國在區(qū)域問題上更多地投入財政資源與行政資源;另一方面把歐盟從區(qū)域政策的具體執(zhí)行過程中解脫出來,通過其對成員國區(qū)域政策的監(jiān)督與管理,使成員國的區(qū)域政策不偏離歐盟制定的戰(zhàn)略方向。也就是說,歐盟開始試圖發(fā)揮反應(yīng)型區(qū)域政策的作用,引導(dǎo)成員國的財政預(yù)算進入歐盟大框架下的共同區(qū)域政策,使之作為傳統(tǒng)的積極型援助政策的有力補充,擴充歐盟區(qū)域政策的實力,以有效應(yīng)對日漸緊張的歐盟預(yù)算和日趨復(fù)雜的區(qū)域問題。5.共同區(qū)域政策的直接目的是實現(xiàn)歐盟內(nèi)