歐盟東擴(kuò)后共同區(qū)域政策的調(diào)整與變革

1、    歐盟東擴(kuò)后共同區(qū)域政策的調(diào)整與變革摘要： 東擴(kuò)后,歐盟面臨的區(qū)域問(wèn)題加深,共同區(qū)域政策陷入東擴(kuò)的巨大威脅的困境,但同時(shí)也表現(xiàn)出相當(dāng)大的靈活性。面對(duì)東擴(kuò)后變化了的區(qū)域現(xiàn)實(shí),歐盟共同區(qū)域政策所做的因應(yīng)性調(diào)整,主要集中在按照既定運(yùn)行規(guī)則自動(dòng)發(fā)生的變動(dòng),以及對(duì)某些政策做出的臨時(shí)與非系統(tǒng)性調(diào)整。預(yù)算的限制,使得歐盟共同區(qū)域政策不得不更加深入地進(jìn)行一系列系統(tǒng)性變革,這些變革主要集中在提高預(yù)算資金的使用效率,加強(qiáng)政策措施的執(zhí)行效度,以及提升區(qū)域政策對(duì)歐盟區(qū)域間的融合效果上。2007-2013年能否實(shí)現(xiàn)歐盟整體經(jīng)濟(jì)的振興,事關(guān)歐盟共同區(qū)域政策未來(lái)的發(fā)展與變革。關(guān)

2、鍵詞： 歐盟東擴(kuò);共同區(qū)域政策;財(cái)政預(yù)算;結(jié)構(gòu)基金中圖分類號(hào)F110 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1000-4769(2010)02-0081-06為應(yīng)對(duì)東擴(kuò)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),歐盟理事會(huì)于1999年通過(guò)了2000-2006年財(cái)政框架(Financial Framework 20002006)和新的結(jié)構(gòu)基金目標(biāo)與管理規(guī)則,對(duì)歐盟共同區(qū)域政策進(jìn)行了積極調(diào)整。具體表現(xiàn)為:增加三項(xiàng)候選國(guó)入盟準(zhǔn)備援助計(jì)劃等區(qū)域政策工具,以幫助候選國(guó)盡快達(dá)到入盟標(biāo)準(zhǔn);結(jié)構(gòu)基金的援助目標(biāo)由6大目標(biāo)整合為3大目標(biāo),進(jìn)一步提高區(qū)域政策的集中程度;進(jìn)行共同區(qū)域政策的“自下而上”分權(quán)化管理模式改革,提升政策效率與爭(zhēng)取成員國(guó)支持。東擴(kuò)必然帶來(lái)歐

3、盟內(nèi)部成員國(guó)間的利益分化,而利益分化最可能帶來(lái)的便是在區(qū)域預(yù)算、區(qū)域政策運(yùn)行上各方的不妥協(xié)1。上述三方面的改革,暗含著歐盟共同區(qū)域政策對(duì)這些可能問(wèn)題的應(yīng)對(duì)。2004年5月,在入盟準(zhǔn)備援助計(jì)劃長(zhǎng)達(dá)4年的支持下,塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞正式加入歐盟,開始融入共同區(qū)域政策。一、區(qū)域問(wèn)題的加深與共同政策的困境歐盟25國(guó)(以下簡(jiǎn)稱EU25)形成時(shí)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)非常嚴(yán)峻,與歐盟15國(guó)(以下簡(jiǎn)稱EU15)相比,其區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)不平衡大大加深,按人均GDP和就業(yè)率,歐盟形成了較明顯的中心區(qū)域和邊緣區(qū)域。中心區(qū)域發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)水平最高,從英國(guó)

4、北約克郡和倫敦,經(jīng)法國(guó)北部、比利時(shí)、荷蘭,到德國(guó)漢堡等地,占1/7的歐盟土地面積,擁有1/3的歐盟人口和近一半的歐盟總收入。圍繞這一中心地帶的邊緣區(qū)域則較為貧困,處于相對(duì)不利的競(jìng)爭(zhēng)地位,多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)人口比例較大,第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)低于平均水平。就各成員國(guó)之間而言,EU25內(nèi)部的發(fā)展水平差距也很大。在東擴(kuò)前一年,即2002年,以人均國(guó)民生產(chǎn)總值比較,盧森堡是歐盟中最富裕的國(guó)家,人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到歐盟平均水平的209%,其他幾個(gè)主要成員國(guó)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值也普遍高于歐盟的平均水平,其中法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和丹麥分別比歐盟平均水平高出18%、22%、36%和63%。與富裕國(guó)家相比,新入盟的10個(gè)成員國(guó)

5、就顯得非常貧困,捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭及斯洛伐克的人均國(guó)民生產(chǎn)總值還不到歐盟平均水平的50%,而2007年加入的土耳其、保加利亞、羅馬尼亞人均國(guó)民生產(chǎn)總值不足歐盟平均水平的40%。同時(shí),在歐盟成員國(guó)內(nèi)部,區(qū)域之間的發(fā)展也普遍不平衡。EU25在區(qū)域發(fā)展上的不平衡,給歐盟造成了明顯的利益分化,首當(dāng)其沖的是歐盟東擴(kuò)帶來(lái)的利益在各成員國(guó)之間分配的不平衡。為東擴(kuò)而運(yùn)行的共同經(jīng)濟(jì)政策對(duì)EU15帶來(lái)了不同程度的損害,這一點(diǎn)的表現(xiàn)較為廣泛,比較直接的是東擴(kuò)后更多的EU15地區(qū)被劃分為繁榮區(qū)域,其國(guó)內(nèi)援助和勞動(dòng)力補(bǔ)貼遭到限制,顯然,這并不利于繁榮區(qū)域持續(xù)地提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外,新成員國(guó)普遍存在的

6、低稅收也對(duì)老成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力形成很大的威脅,由于低稅率對(duì)資本及人力資源都有相當(dāng)?shù)奈?這對(duì)實(shí)行高稅收的老成員國(guó)意味著極大的損害。在西歐人民看來(lái),由于中東歐國(guó)家與西歐國(guó)家之間的巨大工資差異吸引了中東歐勞動(dòng)力的大量涌入,不但導(dǎo)致就業(yè)壓力逐步增加,而且也給西歐社會(huì)帶來(lái)眾多不安全與不穩(wěn)定因素。西歐民眾在東擴(kuò)后的感知,也在一定程度上反映到西歐各國(guó)對(duì)待歐盟共同政策的態(tài)度上。2利益分化對(duì)共同區(qū)域政策造成了事實(shí)上的壓力。在區(qū)域援助上,EU15的多數(shù)受援地區(qū)將被迫退出,因?yàn)楹托录尤雵?guó)的貧困地區(qū)相比,他們實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入繁榮區(qū)域的行列。這樣的援助偏移在結(jié)構(gòu)基金和聚合基金上都表現(xiàn)突出。與此同時(shí),歐盟共同區(qū)域政策的

7、財(cái)政預(yù)算在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的增長(zhǎng)后,其占?xì)W盟總預(yù)算的比例已經(jīng)基本達(dá)到階段性頂點(diǎn)。要使東擴(kuò)后的區(qū)域預(yù)算繼續(xù)滿足中東歐國(guó)家的必然需求,唯一的辦法是提高歐盟預(yù)算占?xì)W盟年度GDP的最高限定比例,或者通過(guò)區(qū)域政策限制西歐地區(qū)對(duì)受援地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。無(wú)論采取上述哪一種解決方案,面臨的同一個(gè)難題都是如何在成員國(guó)對(duì)歐盟的貢獻(xiàn)與獲取之間盡量取得平衡。二、共同區(qū)域政策的因應(yīng)性調(diào)整歐盟共同區(qū)域政策的因應(yīng)性調(diào)整,主要表現(xiàn)于政策面對(duì)東擴(kuò)后變化了的區(qū)域現(xiàn)實(shí),按照既定運(yùn)行規(guī)則所自動(dòng)發(fā)生的變動(dòng),以及對(duì)某些政策做出的臨時(shí)與非系統(tǒng)性調(diào)整。1.財(cái)政預(yù)算的增加與瓶頸的出現(xiàn)作為對(duì)歐盟東擴(kuò)之后日益增長(zhǎng)的政策資金需求的首要反應(yīng),從2004年開始

8、,歐盟共同區(qū)域政策的總體財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)持續(xù)、大幅度的增長(zhǎng)。共同區(qū)域政策的財(cái)政預(yù)算由2003年的345億歐元(注:沒(méi)有特別說(shuō)明情況下,本文所指貨幣均為歐元。)(占?xì)W盟總預(yù)算的33.2%)陡增至2004年的410億(占?xì)W盟總預(yù)算的35.5%),并于2006年達(dá)到429億(注:數(shù)據(jù)取自New Interinstitutional Agreement and Financial Perspective 2000-2006,均按2004年價(jià)格。),占?xì)W盟總預(yù)算的36.1%。2007年,用于區(qū)域政策的財(cái)政預(yù)算與2006年基本持平,為429億歐元。之后,年度預(yù)算按照2007-2013年財(cái)政框架 (Financ

9、ial Framework 2007-2013)逐步攀升,將于2015年達(dá)到453億,累計(jì)7年間共投入3080億歐元至區(qū)域政策,占預(yù)算總額的35.7%。與區(qū)域政策的財(cái)政預(yù)算相伴隨的歐盟年度總預(yù)算,則由2007年的1207億歐元逐年增長(zhǎng)至2013年的1271億(注:參見EU Financial Framework 2007-2013,均按2004年價(jià)格。),七年間累計(jì)增長(zhǎng)5.3%,非常接近區(qū)域預(yù)算的增長(zhǎng)幅度。同時(shí),其最大限額鎖定在歐盟GNI的1.24%。從以上數(shù)據(jù)可以看出,從2004-2013的10年間,歐盟區(qū)域政策的財(cái)政預(yù)算占總預(yù)算的比例基本穩(wěn)定在35.7%左右?？紤]到歐盟總預(yù)算占GNI1.2

10、4%的最大限額,歐盟區(qū)域政策的財(cái)政預(yù)算實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)瓶頸。2.財(cái)政預(yù)算分配的變動(dòng)歐盟東擴(kuò)后出現(xiàn)的預(yù)算分配變動(dòng),其表現(xiàn)比預(yù)算的增加更為激烈。由于預(yù)算增長(zhǎng)極為有限,重新分配的實(shí)質(zhì)含義即為剝奪EU15的受援權(quán)利轉(zhuǎn)而授予新增諸國(guó)。預(yù)算分配的變動(dòng),主要表現(xiàn)在中途發(fā)生東擴(kuò)的2000-2006年規(guī)劃期內(nèi)。2004年,新加入10國(guó)分到的區(qū)域總援助共計(jì)67億歐元,并逐年增長(zhǎng),于2006年達(dá)到96億。與此相對(duì)應(yīng)的是,EU15在2004年所分配到的區(qū)域援助為343億歐元,并承襲了自2000年開始的逐年下降趨勢(shì),到2006年僅獲得332億(注:數(shù)據(jù)通過(guò)Brussels, 23.12.2002,COM(2002) 75

11、6 final與Brussels, 12.12.2003,COM(2003) 785 final計(jì)算所得,均按2004年價(jià)格。)。各政策工具預(yù)算的具體分配也相應(yīng)變動(dòng)。聚合基金的分配最為明顯。2003年委員會(huì)中期回顧確認(rèn)愛爾蘭的人均GNI已經(jīng)超出歐盟平均水平的90%,愛爾蘭隨之退出2004年1月頒布的聚合基金援助計(jì)劃。同年5月,新加入的10國(guó)因全部符合聚合基金援助條件,悉數(shù)進(jìn)入聚合基金援助計(jì)劃。聚合基金預(yù)算由2003年的29億歐元倍增到2004年的57億歐元,新成員國(guó)獲得其中的29億。2004-2006年,歐盟共發(fā)放聚合基金167億歐元。結(jié)構(gòu)基金在財(cái)政預(yù)算框架內(nèi)穩(wěn)步增長(zhǎng),從2003年的318億增

12、加到2004年的354億(注:同上。),直到2006年的370億,在2004-2006年共獲得1089億歐元預(yù)算。結(jié)構(gòu)基金的增長(zhǎng)是與中東歐10國(guó)所獲得的預(yù)算直接相關(guān)的,2004年,新成員國(guó)共分配38億歐元,并逐年增加至2006年的65億歐元。與此相對(duì)應(yīng)的是,EU15所獲得的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算從2003年的318億歐元逐漸縮減到2006年的305億。候選國(guó)入盟準(zhǔn)備援助計(jì)劃的資金,也漸次轉(zhuǎn)移至新任候選成員國(guó)。2004-2006年,保加利亞、羅馬尼亞替代入盟10國(guó)成為新的受援國(guó)。2005年,克羅地亞也開始名列其中。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展特別入盟援助計(jì)劃(SAPARD)繼續(xù)致力于幫助候選國(guó)為入盟后獲取和運(yùn)行共同農(nóng)業(yè)

13、政策作準(zhǔn)備,尤其是在食物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者與市場(chǎng)環(huán)境保護(hù)方面。2004-2006年間,SAPARD擁有每年5.2億歐元(按1999年價(jià)格)的預(yù)算(注: 數(shù)據(jù)取自http:/ec.europa.eu/agriculture/external/enlarge/back/index_.en.htm,歐盟委員會(huì)網(wǎng)站。),同時(shí),先期結(jié)構(gòu)援助工具(ISPA)繼續(xù)援助中東歐候選國(guó)的交通與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,每年的預(yù)算為10.40億歐元(按1999年價(jià)格)(注: 數(shù)據(jù)取自http:/ec.europa.eu/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm,歐盟委員會(huì)網(wǎng)站。)。2007

14、-2013年內(nèi),由于聚合基金的援助條件、援助限額維持不變,羅馬尼亞、保加利亞滿足條件進(jìn)入聚合基金計(jì)劃,西班牙則退出聚合基金計(jì)劃。3.政策工具的調(diào)整在擴(kuò)大與調(diào)整財(cái)政預(yù)算的同時(shí),歐盟某些區(qū)域政策工具的運(yùn)行規(guī)則也在進(jìn)行著因應(yīng)性的微調(diào)。2004-2006年,歐洲投資銀行(EIB)與委員會(huì)進(jìn)行了更為緊密的合作,在落后地區(qū)建立和發(fā)展生產(chǎn)性活動(dòng),并開始重視對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的推動(dòng),對(duì)共同體結(jié)構(gòu)援助進(jìn)行有效的補(bǔ)充。2007-2013年規(guī)劃期內(nèi),聚合基金變化較大。在運(yùn)行規(guī)則上,投資2500萬(wàn)歐元以下的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、5000萬(wàn)歐元以下的交通項(xiàng)目將不再需要委員會(huì)的批準(zhǔn);在部門目標(biāo)上,聚合基金援助不再僅限于交通網(wǎng)與環(huán)境保護(hù)

15、等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,同時(shí)覆蓋能源利用效率、可再生能源以及聯(lián)合運(yùn)輸、市內(nèi)或集中運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目;在基金金額上,聚合基金2007年度的預(yù)算達(dá)到約67億歐元(按2004年價(jià)格),3大大超出2006年的58億。三、共同區(qū)域政策的系統(tǒng)性變革預(yù)算的限制,使得歐盟共同區(qū)域政策不得不更加深入地進(jìn)行一系列系統(tǒng)性變革。這些變革主要集中在提高預(yù)算資金的使用效率,加強(qiáng)政策措施的執(zhí)行效度,提升區(qū)域政策對(duì)歐盟區(qū)域間的融合效果上。1.政策目標(biāo)的集中提高預(yù)算資金的使用效率,以及提升區(qū)域政策對(duì)歐盟區(qū)域融合的效果,首要的是縮小政策目標(biāo),直指核心,將歐盟第三個(gè)規(guī)劃期內(nèi)的結(jié)構(gòu)基金運(yùn)行目標(biāo)由原來(lái)的7大目標(biāo)合并為3大優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)。目標(biāo)1,促進(jìn)人均

16、GDP低于歐盟平均水平75%的落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整;目標(biāo)2,支持目標(biāo)1以外的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整地區(qū),同時(shí)包括一些經(jīng)濟(jì)需要多樣化的地區(qū);目標(biāo)3,主要用于支持教育、培訓(xùn)和就業(yè)政策及體制的現(xiàn)代化,提高人力資源的素質(zhì)和改善勞動(dòng)力市場(chǎng)條件。(注:參見EU Financial Framework 2000-2006。)到第四個(gè)規(guī)劃期,歐盟通過(guò)2007-2013年財(cái)政框架將原有的三大目標(biāo)進(jìn)行再度提煉,使之更加清晰和明確。目標(biāo)1被修改為區(qū)域趨同,為此,資源將更為集中地投向那些最不發(fā)達(dá)的成員國(guó)或地區(qū),尤其是新加入的區(qū)域;目標(biāo)2被調(diào)整為提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè),類似于原目標(biāo)3,并主要針對(duì)原目標(biāo)2所及那些未被區(qū)

17、域趨同目標(biāo)覆蓋,同時(shí)又亟待支持的區(qū)域;除此之外,增加一項(xiàng)加強(qiáng)邊境合作為新的目標(biāo)3,受援對(duì)象為所有沿歐盟內(nèi)部成員國(guó)邊境線分布的NUTS-3區(qū)域、一些沿歐盟外部邊境線分布的NUTS-3區(qū)域以及所有沿孤立海岸線分布的NUTS-3區(qū)域,其中交叉邊界(cross-border)合作項(xiàng)目占絕大部分。(注:交叉邊界(cross-border)合作項(xiàng)目占絕大部分,約為77%,跨成員國(guó)(transnational)合作項(xiàng)目占19%,跨區(qū)域合作項(xiàng)目(inter-regional)占4%。)政策目標(biāo)的集中迅速反映在歐盟區(qū)域政策的預(yù)算分配上。由于結(jié)構(gòu)基金的功能在于將預(yù)算資源轉(zhuǎn)移到落后地區(qū),因此,在2004-2006年

18、,更大比例的結(jié)構(gòu)基金援助向目標(biāo)1地區(qū)傾斜,大量新入盟成員國(guó)的落后區(qū)域都進(jìn)入目標(biāo)1的范圍。2004年,目標(biāo)1預(yù)算占當(dāng)年結(jié)構(gòu)基金預(yù)算的72.0%,超出2003年的69.3%近3個(gè)百分點(diǎn)。這一比例在2005年繼續(xù)增加至73.2%,2006年增加至73.9%(注:數(shù)據(jù)通過(guò)General budget of the European Union for the financial year 2004、General budget of the European Union for the financial year 2005、General budget of the European Union f

19、or the financial year 2006計(jì)算所得。)。同時(shí),在目標(biāo)區(qū)域的地理集中程度上,2006年,目標(biāo)1、目標(biāo)2地區(qū)的人口達(dá)到歐盟總?cè)丝跀?shù)的40%,是自結(jié)構(gòu)基金改革以來(lái)最高程度的地理層面的集中。同時(shí),從基金援助的部門集中程度來(lái)看,援助領(lǐng)域也按照各階段的政策目標(biāo)進(jìn)行大幅度集中。2000-2006年規(guī)劃期間,援助主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其支出比例上升到總支出的34%,其中一半用于交通網(wǎng)絡(luò),且高度集中在聚合國(guó)家;用于人力資源的支出比例稍有下降(約占24%),工作重點(diǎn)被優(yōu)化為勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和加強(qiáng)教育體系;生產(chǎn)投資支出比例則呈明顯下降趨勢(shì)(約35%),原因在于對(duì)生產(chǎn)性投資采取的運(yùn)行規(guī)則更為

20、嚴(yán)格,這對(duì)包含10個(gè)新入盟國(guó)的“聚合國(guó)家”的影響更為突出。2007-2013年規(guī)劃期內(nèi),援助則主要集中于區(qū)域趨同目標(biāo),81.54%的資金服務(wù)于區(qū)域趨同目標(biāo),15.95%的資金用于提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)率,剩余2.51%的資金用于加強(qiáng)邊境合作。(注:參見EU Financial Framework 2007-2013。)2.政策工具的整合與創(chuàng)新區(qū)域政策工具的整合,同樣是歐盟提高預(yù)算資金使用效率以及提升區(qū)域政策實(shí)施效果的重要措施。首當(dāng)其沖的是結(jié)構(gòu)基金與聚合基金的整合。2007年,歐盟通過(guò)2007-2013年財(cái)政框架為結(jié)構(gòu)基金、聚合基金統(tǒng)一設(shè)立全新的政策目標(biāo),而非此前的僅為結(jié)構(gòu)基金這一核心工具設(shè)立。出

21、現(xiàn)該種變化,一方面與聚合基金預(yù)算占區(qū)域總預(yù)算的比例逐漸攀升有關(guān)(2007年,該比例達(dá)到歷史最高的15.7%(注:數(shù)據(jù)通過(guò)General budget of the European Union for the financial year 2007計(jì)算所得。);另一方面也是加強(qiáng)區(qū)域基金管理效率的必然選擇,二者的整合也進(jìn)一步表現(xiàn)在對(duì)基金運(yùn)行的管理活動(dòng)上。聚合基金被更進(jìn)一步地與結(jié)構(gòu)基金的操作合為一體,其規(guī)劃、管理和監(jiān)控方式均與結(jié)構(gòu)基金保持一致,實(shí)行“自下而上”分權(quán)化管理模式,共同致力于支持2007-2013年財(cái)政框架中的趨同目標(biāo)。候選國(guó)入盟準(zhǔn)備援助計(jì)劃PHARE、PHARA、CBC、ISPA、SA

22、PARD、CARDS以及針對(duì)土耳其的財(cái)政工具等一系列歐盟對(duì)候選國(guó)、潛在候選國(guó)的援助計(jì)劃與財(cái)政工具,也在2007-2013年規(guī)劃期內(nèi)被整合為入盟先期援助工具(IPA)。按照整合之后的目標(biāo),IPA集中援助候選國(guó)與潛在候選國(guó)的以下5類項(xiàng)目:經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變與制度建設(shè);與歐盟成員國(guó)、其他符合IPA條件的國(guó)家之間的跨境合作;區(qū)域發(fā)展(交通、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展);人力資源;農(nóng)業(yè)發(fā)展。作為將該工具的實(shí)施效果向更深層次與更核心工具的整合,其中第目標(biāo)被確定為幫助候選國(guó)通過(guò)多年度規(guī)劃,在以后分別獲得和運(yùn)用基金工具ERDF、ESF、EAFRD。在整合既有政策工具的同時(shí),歐盟也集中創(chuàng)新了若干政策工具。2007-20

23、13年規(guī)劃期內(nèi),歐盟新增了歐洲地域合作工具集(EGTC),致力于推動(dòng)和促進(jìn)跨境協(xié)作、跨國(guó)協(xié)作與區(qū)域協(xié)作。EGTC的援助目標(biāo)可以是成員國(guó)、區(qū)域或地方政府、協(xié)會(huì)以及任何其他公共組織。EGTC的意義非常重大,其對(duì)結(jié)構(gòu)基金操作方式的突破在于,要達(dá)成成員國(guó)之間的合作,將不再需要預(yù)先簽訂國(guó)際協(xié)議,僅由成員國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)再公布與合作部門所達(dá)成的協(xié)議即可。歐盟還與EIB等金融機(jī)構(gòu)合作,新增委員會(huì)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合援助工具(Jaspers-Jeremie-Jessica(注:Jaspers(Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions):通過(guò)聚集

24、專家、資源并通過(guò)更加系統(tǒng)的整合,支持各成員國(guó)聚合政策的執(zhí)行,幫助提高趨同目標(biāo)下援助項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量與運(yùn)行速度;Jeremie(Joint European Resources for Micro to medium Enterprise):是由委員會(huì)與歐洲投資銀行、歐洲投資基金(EIF)聯(lián)合推行的區(qū)域政策工具,致力于滿足歐盟的中小型企業(yè)在發(fā)展中日益增長(zhǎng)的金融需求;Jessica(Joint European Support for Sustainable Investment in City Area):是委員會(huì)與歐洲投資銀行、歐洲發(fā)展銀行理事會(huì)合作實(shí)施的區(qū)域政策工具,致力于促進(jìn)歐盟城市區(qū)域持

25、續(xù)投資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工作崗位的增加。),尋求與金融部門聯(lián)合執(zhí)行區(qū)域政策的可能性。3.政策執(zhí)行的強(qiáng)化區(qū)域政策的執(zhí)行,也在進(jìn)行著越來(lái)越深入的“自下而上”的分權(quán)化管理模式改革。該管理模式的主要內(nèi)容是規(guī)范歐盟、成員國(guó)中央政府及地方政府三者的權(quán)力關(guān)系。該模式首先針對(duì)結(jié)構(gòu)基金的運(yùn)行,規(guī)定由成員國(guó)中央政府負(fù)責(zé)對(duì)結(jié)構(gòu)基金援助的申請(qǐng),并向歐盟解釋援助的內(nèi)容、形式及用途,由恰當(dāng)層級(jí)的地方政府負(fù)責(zé)政策的決策與具體執(zhí)行,歐盟則負(fù)責(zé)制定結(jié)構(gòu)基金管理規(guī)則,并通過(guò)有力的監(jiān)督和評(píng)估影響成員國(guó)的政策執(zhí)行,使之按歐盟意圖執(zhí)行或調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。具體說(shuō),該基金管理模式逐漸形成了如下幾方面特點(diǎn):一是最低層級(jí)原則,即在遵循歐盟結(jié)構(gòu)基金使

26、用原則的前提下,援助計(jì)劃由直接相關(guān)的最低層級(jí)的地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。地方政府在實(shí)施過(guò)程中,需要建立專門的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu),前者負(fù)責(zé)制定具體項(xiàng)目計(jì)劃和年度實(shí)施報(bào)告,進(jìn)行項(xiàng)目的前期與中期評(píng)估;后者負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行審查,審批項(xiàng)目年度實(shí)施報(bào)告,同時(shí)對(duì)前期與中期評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督;二是明確的激勵(lì)和約束機(jī)制。所有受援國(guó)接受的援助都要被抽取4%的保證金,用于成功合作項(xiàng)目的追加投資,地方政府如果執(zhí)行有關(guān)項(xiàng)目較為成功,將會(huì)獲得額外的援助資金;三是歐盟對(duì)基金運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查。受援地區(qū)的項(xiàng)目計(jì)劃要提交委員會(huì)備案,并定期向委員會(huì)提供財(cái)政支出等宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),供其評(píng)估和監(jiān)督。對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃所做的任何

27、調(diào)整及改動(dòng),都要及時(shí)通告委員會(huì)及其他成員國(guó)。同時(shí),項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與委員會(huì)通過(guò)年度會(huì)晤機(jī)制交換意見,委員會(huì)派人以觀察員身份參與項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作,并在地方政府完成項(xiàng)目的前期與中期評(píng)估基礎(chǔ)上,進(jìn)行項(xiàng)目的事后評(píng)估。4實(shí)際上,由于歐盟、成員國(guó)中央政府、地方政府之間利益的多重性,“自下而上”分權(quán)化管理模式越來(lái)越廣泛地影響到所有歐盟區(qū)域政策的實(shí)施,并由于其對(duì)區(qū)域問(wèn)題優(yōu)秀的挖掘能力以及對(duì)政策實(shí)施良好的掌控能力而逐漸內(nèi)化為歐盟區(qū)域政策執(zhí)行的普遍原則。四、歐盟東擴(kuò)后共同區(qū)域政策的總結(jié)與思考1.從總體上說(shuō),共同區(qū)域政策的必要性是毋庸置疑的,歐盟將繼續(xù)擴(kuò)展成員國(guó),并繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)共同區(qū)域政策的探索與完善。雖然歐盟整體的地

28、區(qū)發(fā)展差距并未得到明顯改觀,甚至有所惡化,但僅以此評(píng)價(jià)共同區(qū)域政策是不具說(shuō)服力的。在共同區(qū)域政策的支持下,一方面,仍要維持各方從歐盟獲取利益的相對(duì)平衡;另一方面,要在經(jīng)濟(jì)、政治與文化上對(duì)成員國(guó)、非成員國(guó)保持相當(dāng)?shù)奈?必須堅(jiān)持深化其政策效用。2.東擴(kuò)帶來(lái)的利益分化在本階段已成現(xiàn)實(shí),并顯示在共同區(qū)域政策的預(yù)算分配上。EU15的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算從2000年開始逐步縮減,在2004-2006年間,其預(yù)算額度持續(xù)由315億歐元降低到305億,下降約3%。如果從2000年開始計(jì)算,直至2006年,EU15的結(jié)構(gòu)基金預(yù)算總共下降約7%?？梢哉J(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,東擴(kuò)帶來(lái)的問(wèn)題并不在于表面的財(cái)政緊張,而在于是否能

29、夠迎來(lái)歐盟整體經(jīng)濟(jì)的普遍增長(zhǎng),以削弱在轉(zhuǎn)移支付行為上各成員國(guó)之間明顯的利益分化,從而增強(qiáng)聯(lián)盟的凝聚力。3.2007-2013年財(cái)政框架支持了上述分析的可能性。在支出框架的5大項(xiàng)目中,最重要的部分是“增長(zhǎng)和就業(yè)”項(xiàng)目,所占比重高達(dá)44.1%,包含競(jìng)爭(zhēng)力和凝聚力兩大子項(xiàng),增強(qiáng)聯(lián)盟凝聚力被置于該項(xiàng)目之下。這佐證了歐盟開始認(rèn)識(shí)到無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)力的提高還是凝聚力的增強(qiáng),最終都要有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)擴(kuò)大。當(dāng)前最重要的事務(wù)是爭(zhēng)取迎來(lái)歐盟整體經(jīng)濟(jì)的普遍增長(zhǎng),全面激活歐盟整合后的龐大市場(chǎng)與資源,進(jìn)而緩解由于歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢帶來(lái)的各成員國(guó)在歐盟共同政策上的利益分化。4.從2000-2003年間的東擴(kuò)預(yù)備政策以及東擴(kuò)后

30、不斷變化的區(qū)域政策可以看出,表面的財(cái)政緊張與深層的利益分化嚴(yán)重,促使歐盟持續(xù)修改區(qū)域政策的運(yùn)行原則。歐盟開始寄希望于充分調(diào)動(dòng)成員國(guó)對(duì)解決自身區(qū)域問(wèn)題的積極性,以應(yīng)對(duì)全歐盟越來(lái)越嚴(yán)峻的區(qū)域問(wèn)題?！白韵露稀狈謾?quán)化管理模式改革,一方面給予成員國(guó)和地方政府更大的決策空間,促使成員國(guó)在區(qū)域問(wèn)題上更多地投入財(cái)政資源與行政資源;另一方面把歐盟從區(qū)域政策的具體執(zhí)行過(guò)程中解脫出來(lái),通過(guò)其對(duì)成員國(guó)區(qū)域政策的監(jiān)督與管理,使成員國(guó)的區(qū)域政策不偏離歐盟制定的戰(zhàn)略方向。也就是說(shuō),歐盟開始試圖發(fā)揮反應(yīng)型區(qū)域政策的作用,引導(dǎo)成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)入歐盟大框架下的共同區(qū)域政策,使之作為傳統(tǒng)的積極型援助政策的有力補(bǔ)充,擴(kuò)充歐盟區(qū)域政策的實(shí)力,以有效應(yīng)對(duì)日漸緊張的歐盟預(yù)算和日趨復(fù)雜的區(qū)域問(wèn)題。5.共同區(qū)域政策的直接目的是實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)