當前檢察機關對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀與缺陷

1、當前檢察機關對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀與缺陷關鍵詞行政執(zhí)法行為 檢察監(jiān)督 現(xiàn)狀與缺陷 對策與建議摘 要目前我國對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督體系尚未完全形成，仍存在諸多缺陷。為充分發(fā)揮對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督職能，維護公平正義，需要從多方面完善其體系。當前，我國的行政執(zhí)法行為還有許多不盡如人意的地方，這一定程度影響著我國依法治國進程以及和諧社會建設。之所以出現(xiàn)目前這種現(xiàn)狀，最根本的癥結就是對行政執(zhí)法行為缺乏有效的制約與監(jiān)督。正如孟德斯鳩所說的那樣：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”，法律的有效實施需要完備的法律監(jiān)督和制約機制。盡管各

2、級政黨部門、權力機關、政府內部、新聞部門及社會公眾等力量對行政執(zhí)法行為進行了不同方式的監(jiān)督，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)督局限性也較為明顯。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，擔負著對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，確保法律法規(guī)的統(tǒng)一正確實施的職責。然而，目前我國對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督體系尚未完全形成，仍存在諸多缺陷，檢察機關的法律監(jiān)督職能沒有得到很好的發(fā)揮，存在很大的局限性。為了更好發(fā)揮對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督職能，維護公平正義，我們需要從多方面完善其體系。一、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀目前，從監(jiān)督手段來看，檢察機關對行政執(zhí)法行為監(jiān)督主要有以下四種：（一）、對行政訴訟的監(jiān)督。檢察機關對行政訴訟的監(jiān)

3、督方式包括行政抗訴和對行政訴訟活動的監(jiān)督兩個方面。行政訴訟法第六十四條規(guī)定，檢察機關對法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。行政抗訴無論對于行政審判權還是對于行政權，都具有監(jiān)督功能。行政訴訟法第十條規(guī)定，檢察機關有權對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。這里的“行政訴訟活動”既包括對法院的審判活動的監(jiān)督，也包括對當事人的訴訟活動的監(jiān)督。法律授權檢察機關對行政訴訟活動實行全面監(jiān)督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序。可以說，檢察機關對被告的訴訟活動的監(jiān)督職能既是對訴訟秩序的監(jiān)督，也是對行政權的約束。可是法律沒有明確賦予檢察機關有效的監(jiān)督手段。

4、檢察機關發(fā)現(xiàn)違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強制措施或者建議有權的行政機關予以處理。（二）、查處職務犯罪。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關直接受理立案偵查的國家機關及其工作人員職務犯罪案件包括：貪污賄賂犯罪，瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪。檢察機關設有反瀆職侵權檢察部門和反貪污賄賂檢察部門，分別負責瀆職侵權和貪污賄賂罪案件的偵查工作。就規(guī)范行政權力而言，其主要功能是：通過對瀆職侵權、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構成犯罪的國家工作人員或單位，以此保障行政執(zhí)法行為的正當行使。（三）、立案監(jiān)督。主要對涉嫌構成犯罪而行政執(zhí)法機關處以行政處罰的案件

5、進行立案監(jiān)督。近幾年來，高檢院相繼推出了對經濟領域犯罪案件實施立案監(jiān)督專項行動，加強了對行政執(zhí)法中有案不立、有罪不究、以罰代刑的監(jiān)督力度。對這方面的監(jiān)督，主要通過召開聯(lián)席會議、建立銜接機制和信息共享機制等方式進行。但由于各地檢察機關建立的銜接機制形式不一，內容多樣，沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，因此此項監(jiān)督還需加強。（四）、日常監(jiān)督。主要對特定的行政機關及其工作人員的日常監(jiān)督。在一般行政領域，檢察機關無權對行政機關及其工作人員的一般違法行為進行調查，在偵查、起訴刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)行政機關或者其工作人員有職務違法行為尚未構成犯罪的，只能提出檢察建議，要求有關機關予以處理。但是，全國人大常委會批準國務院發(fā)布

6、的關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定第五條規(guī)定，檢察機關對勞動教養(yǎng)機關的活動實行監(jiān)督。一般認為，這是現(xiàn)行法授權檢察機關對行政機關實行一般監(jiān)督的特例。法律之所以授權檢察機關對勞動教養(yǎng)機關的活動實行監(jiān)督，主要是考慮到勞動教養(yǎng)制度對公民基本人權的影響巨大，不實行直接的日常監(jiān)督難以保障人權。目前，檢察機關對勞動教養(yǎng)的監(jiān)督，主要是通過對勞教場所及其管教人員履行職責的情況實行日常監(jiān)督，接受勞教人員及其家屬的申訴和舉報，調查勞動教養(yǎng)執(zhí)行中的違法行為，以維護勞教人員的合法權益。二、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督存在的問題目前，對于行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督尚處于起步階段，尚存在諸多缺陷。 （一）、檢察監(jiān)督的法律依據(jù)不足。憲法明確規(guī)定

7、檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，享有對國家法律正確實施進行監(jiān)督的權力和職責，而且未限制法律監(jiān)督權的范圍，但在法律層面卻對法律監(jiān)督的范圍大大壓縮。檢察機關對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督只停留在憲法依據(jù)，在法律層面依據(jù)不足，特別是對于行政執(zhí)法行為過程的監(jiān)督幾乎是空白，所以，檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督難以找到明確的法律依據(jù)，立法上的先天不足制約了檢察機關對于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。（二）、檢察機關的監(jiān)督范圍有限。目前檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、查處職務犯罪、立案監(jiān)督、對勞動教養(yǎng)機關的活動實行監(jiān)督等四種情況，而對于行政執(zhí)法機關的一般違法行為則只能通過行政相對人提起行政訴訟，檢察機關才有行使法

8、律監(jiān)督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規(guī)的情況下才可以提起抗訴，但是，實踐中行政案件進入行政訴訟的比例極少，所以檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍是有限的。（三）、檢察機關的監(jiān)督手段薄弱。如人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定第十二條規(guī)定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機關不移送時，也僅能提出“檢察意見”。這種監(jiān)督手段比較弱，并且提出意見的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。對意見不理睬、不執(zhí)行的，檢察機關無有效監(jiān)督手段，而僅因不移送案件而受到刑事制裁的情況更極為鮮見。（四）、檢察機關領導體制不健全 。現(xiàn)行檢察機關實行雙重領導，在這體制下，檢察機關的機構、人員和

9、經費在很大程度上依附于地方行政機關。檢察機關能否獨立行使檢察權，取決于地方黨政領導機關和領導人法治意識的高低以及檢察院嚴格執(zhí)法的堅定性和抗干擾能力的強弱。而檢察機關為了自身的生存和發(fā)展，不得不協(xié)調好與各部門之間的關系，因此難以真正獨立地、實質性地發(fā)揮監(jiān)督作用。 三、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)（一）、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的理論基礎在當代，法治的本質就是以權力制約權力。法國啟蒙思想家孟德斯鳩在論法的精神一文中精辟的指出：“要想保障自由，從國家政治制度角度必須限制政府權力，防止權力濫用和權力腐敗。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”此后，權力制衡理論一直是西方政治

10、學的一個基本原則，英國法學家洛克則進一步提出建立法權、行政權、司法權并立的憲政體制。權力制衡理論的實質就是，平等權力間的制約和均衡，是權力配置上一種使權力系統(tǒng)內各項權力既獨立又互相牽制的權力運作機制，其目的在于防止權力系統(tǒng)出現(xiàn)獨斷專行。雖然我國沒有實行三權分立的憲政摸式，但這并不意味著對權力制衡理論的否定，我國人民代表大會體制下的“一府兩院”實質上就是有中國特色的權力制衡。當今中國，正在著力構建社會主義法治社會，而法治社會，“它的要害，在于如何合理地運用和有效地制約公共權力的問題”1。建設法治國家的核心之一是實現(xiàn)以權力制約權力，我們建立法治社會，就必須實現(xiàn)對行政執(zhí)法權力進行有效制約，監(jiān)督行政機

11、關的擅權與濫權，以保障全社會各群體利益獲得平衡、平等的對待。由于行政權自身的強勢性與難以遏制的膨脹，以及行政權對社會生活的直接干預，意味著對權力的制衡更多地應表現(xiàn)為立法權、司法權對行政權的約束和抑制。我國憲法明確規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，法律監(jiān)督是我國憲法對于人民檢察院的功能定位，人民檢察院行使法律監(jiān)督權的最終目的就是為了保證國家法制的統(tǒng)一、正確實施，實現(xiàn)社會的公平正義。基于檢察機關在我國憲政體制中地位，其能相對超脫于行政機關，以獨立的法律監(jiān)督權監(jiān)督行政機關執(zhí)法行為，因此在現(xiàn)行國家憲政體制中充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能的主動性，是實現(xiàn)對行政執(zhí)法權力有效制約的最佳途徑。因為，從檢察機關行

12、使的監(jiān)督權產生的法理基礎和社會背景看，法律監(jiān)督權最初的性質和功能就是以限制行政權的強大而產生的。（二）、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù) 1、憲法依據(jù)我國憲法第一百二十九條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！保瑖乙愿敬蠓ǖ男问阶鞒鲞@一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國國家制度的一項重要內容，同時確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責中的特殊地位，即檢察機關是國家專門的法律監(jiān)督機關。這意味著檢察機關承擔國家的法律監(jiān)督職能，對國家法律實施的各個領域實施監(jiān)督，既要監(jiān)督司法機關的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機關的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為檢察機關開展行政執(zhí)法行為監(jiān)督

13、提供了根本法上的依據(jù)。2、單行法律依據(jù)我國刑法和刑事訴訟法分別規(guī)定，人民檢察院通過查處行政執(zhí)法工作人員貪污賄賂、瀆職侵權犯罪，而對違法行政行為進行監(jiān)督。當行政執(zhí)法工作人員的違法行政行為達到構成犯罪的程度，人民檢察院就會依照刑事法律去追究其貪污賄賂、瀆職侵權犯罪責任，在追究犯罪的過程中，行政執(zhí)法活動自然會同時就受到強有力的監(jiān)督。行政訴訟法第十條規(guī)定：“人民檢察院有權對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督?！?、第六十四條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動方式。以上這些規(guī)定均表明，檢察機關

14、具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責。3、其他法律依據(jù)2001年7月國務院頒布的行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定和2001年12月最高人民檢察院制定的人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定，均明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關有權監(jiān)督。人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則第八章規(guī)定，人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議，說明檢察機關在辦案時發(fā)現(xiàn)行政機關違法行政情況的，可以通過發(fā)檢察建議的形式提出意見，促使行政機關自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)督職責。全國人大常委會批準國務院發(fā)布的關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定第五條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關的活動實行監(jiān)督?！?，我國的

15、勞動教養(yǎng)制度被認為是一種行政處罰，勞動教養(yǎng)機關在隸屬關系上也屬于行政機關，上述規(guī)定充分說明現(xiàn)行法授權檢察機關對行政機關執(zhí)法行為直接進行監(jiān)督方面邁出了現(xiàn)實中重要一步，也為檢察機關監(jiān)督行政權提供了有力的法規(guī)基礎。以上幾點，為檢察機關監(jiān)督行政執(zhí)法行為提供了具體的法律依據(jù)，充分說明檢察機關享有對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的獨特權力，同時，也說明開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，是檢察機關的神圣職責。（三）、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的必要性目前，我國正處于社會轉型期，即由傳統(tǒng)的計劃經濟轉向現(xiàn)代市場經濟，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現(xiàn)和相互交織。就行政權而言，作為管理國家和社會事務的公權力，權力范圍及于社

16、會生活各個方面。如果對行政權缺乏規(guī)范和有效監(jiān)督，行政許可、行政審批、行政處罰等行政執(zhí)法行為就有可能會發(fā)生權力濫用、超越職權等危害行政權的現(xiàn)象。在征地拆遷、企業(yè)改制、社會保障、資源利用、環(huán)境保護等社會管理權行使中出現(xiàn)的一些瀆職、侵權等腐敗現(xiàn)象，有些已演變?yōu)樯鐣狳c問題。加強對行政權的規(guī)范，并加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督已成為一種強烈的社會呼聲。三、加強和改進對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的對策和建議 （一）、完善法律規(guī)定 這是解決對行政執(zhí)法行為監(jiān)督不力的根本方法，通過制訂、完善、落實檢察監(jiān)督權在行政執(zhí)法行為方面的具體法律規(guī)定，提升檢察機關對行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督的法律地位，強化對行政執(zhí)法活動的

17、監(jiān)督權，明晰權責范圍，規(guī)范監(jiān)督程序，增強監(jiān)督的可操作性。從而為檢察機關實施行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機制，同時還應明確規(guī)定行政主體接受檢察監(jiān)督的法定義務以及具體的法律責任。（二）、明確檢察監(jiān)督范圍主要是明確檢察機關對一般違法行政執(zhí)法活動監(jiān)督的范圍。檢察機關不可能也沒有必要對所有行政行為進行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍應當是有限的。具體包括：一是公民、法人和其他組織向檢察機關申訴的侵犯其人身、財產權利的行政違法行為。這類違法行為，行政相對人可以通過行政復議、行政訴訟來保護自己的權利。但行政復議和行政訴訟在對權利的保護上都存在很大的局限性，對這類違法行為監(jiān)督不力，因而客觀上需要檢察機關以其特

18、殊的方法和手段彌補上述監(jiān)督手段的不足，參與此類監(jiān)督。雖然這種監(jiān)督是局部的，啟動需要公民、法人和其他組織向檢察機關的控告申訴，但如果監(jiān)督到位，對從整體上促進依法行政必將起到重要作用。二是行政執(zhí)法人員違法行政破壞國家管理秩序，損害國家利益的行為。對于這種違法行政行為，檢察機關應當主動進行監(jiān)督，也應當是檢察機關監(jiān)督的重點。（三）、強化檢察機關監(jiān)督手段針對檢察監(jiān)督手段太弱的問題，在當前法律立法的情況下，為有效開展對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，應當規(guī)定檢察機關對其受理的行政違法案件有以下權力：1、審查權，即對行政執(zhí)法機關所作出的處理決定是否適當，是否合法有審查的權力；當然審查權的行使并不影響行政決定的執(zhí)行效力，但檢察機關認為行政決定不合法時，可以向作出決定的行政執(zhí)法機關提出檢察建議。2、調查權，即檢察機關對行政執(zhí)法行為是否合法進行，對查處的違法案件處理程序、調查認定的事實，當事人的具體違法行為性質，違法行為的大小等，認為必要時，可以要求行政執(zhí)法機關配合開展調查或自行決定開展調查取證。3、調卷權，為了掌握行政執(zhí)法機關開展行政違法案件查處情況及處理結果，以便開展對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督工作，檢