證券自律監(jiān)管的國(guó)際比較與我國(guó)證券自律監(jiān)管體制的完善

1、趙福建.證券自律監(jiān)管的國(guó)際比較與我國(guó)證券自律監(jiān)管體制的完善J.中國(guó)集團(tuán)經(jīng)濟(jì),2008.5一、證券自律監(jiān)管體制的國(guó)際比較各個(gè)國(guó)家由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)及證券市場(chǎng)的發(fā)育程度不同進(jìn)而導(dǎo)致了其監(jiān)管體制并不完全相同,從總體上區(qū)分,世界上各個(gè)國(guó)家的證券監(jiān)管體制大致可以分為三種類型:傳統(tǒng)自律模式、法定型監(jiān)管模式、中間型監(jiān)管模式。(一英國(guó):傳統(tǒng)自律型證券監(jiān)管模式英國(guó)是一個(gè)具有典型自律傳統(tǒng)的國(guó)家,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)使英國(guó)的市場(chǎng)對(duì)政府的干預(yù)具有天然的戒備心理,各種會(huì)員式的行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)成了英國(guó)市場(chǎng)管理的主要力量。從證券市場(chǎng)監(jiān)管的類型上看,英國(guó)是“自律監(jiān)管”的典型代表,強(qiáng)調(diào)“自我監(jiān)管”、“自我約束”,英國(guó)的證券業(yè)自律監(jiān)管從

2、監(jiān)管主體分為兩個(gè)層次,第一層次是由證券交易所構(gòu)成的一線監(jiān)管;第二層次是由證券交易所協(xié)會(huì)、收購(gòu)與合并問(wèn)題專門小組和證券業(yè)理事會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)組成。英國(guó)的證券交易所實(shí)際上行使著英國(guó)證券市場(chǎng)的日常監(jiān)管職能。英國(guó)的第二層次的證券自律監(jiān)管體系由三個(gè)非政府機(jī)構(gòu)組成,主要為英國(guó)證券交易所協(xié)會(huì),其實(shí)質(zhì)屬于行業(yè)協(xié)會(huì),它由倫敦證交所和英國(guó)其他六個(gè)地方性證券交易所的經(jīng)紀(jì)商和自營(yíng)商組成。通過(guò)對(duì)交易所的自律,為交易所監(jiān)管其會(huì)員提供各種行為規(guī)則,從而實(shí)質(zhì)上成為監(jiān)管英國(guó)證券市場(chǎng)的重要自律機(jī)構(gòu)。英國(guó)企業(yè)收購(gòu)和合并問(wèn)題專門小組,它是一個(gè)由英格蘭銀行總裁提議設(shè)立的研究機(jī)構(gòu),其職責(zé)是起草管制企業(yè)并購(gòu)的規(guī)則。英國(guó)證券業(yè)理事會(huì),它是由英格蘭

3、銀行提議而設(shè)立的一個(gè)由10個(gè)以上專業(yè)協(xié)會(huì)代表組成的民間證券管理組織。其主要工作是制定、執(zhí)行有關(guān)交易的各項(xiàng)規(guī)則。該理事會(huì)下設(shè)一個(gè)常務(wù)委員會(huì),負(fù)責(zé)調(diào)查證券業(yè)內(nèi)人士根據(jù)有關(guān)規(guī)則提出的投訴。(二美國(guó):集中統(tǒng)一監(jiān)管模式美國(guó)政府對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要通過(guò)美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC進(jìn)行,SEC是依照1934年證券交易法而成立的,SEC作為對(duì)美國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的獨(dú)立超然機(jī)構(gòu),擁有規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等諸多權(quán)力,SEC在證券市場(chǎng)管理中的權(quán)威性是無(wú)與倫比的,從而形成了一個(gè)集中、統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu),執(zhí)行命令非常迅速,監(jiān)管效率極高。美國(guó)目前共有八個(gè)國(guó)家證券交易所及一個(gè)全國(guó)證券商協(xié)會(huì),其他還有各種

4、地方性的證券業(yè)協(xié)會(huì)和其他職業(yè)共同體等,這些組織構(gòu)成了美國(guó)證券自律監(jiān)管的重要力量,其中規(guī)模最大的自律組織的就是全國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)(NASD,其會(huì)員證券商達(dá)5000多家;其次為紐約證券交易所(NYSE,會(huì)員證券商有500多家,多數(shù)證券商同時(shí)為NYSE和NASD的會(huì)員。紐約證券交易所是聯(lián)邦政府指定的自律組織,其責(zé)任不僅監(jiān)督股票交易,且須監(jiān)視所有NYSE會(huì)員與會(huì)員券商,以檢查其是否遵循NYESE、SEC以及其他政府管理機(jī)構(gòu)制定的證券監(jiān)管規(guī)則。NASD是一個(gè)非營(yíng)利性的會(huì)員制行業(yè)協(xié)會(huì),其工作人員最初由志愿人員組成,如今會(huì)員已囊括在SEC注冊(cè)券商的90%。NASD的市場(chǎng)管理部門是其最大的部門,其監(jiān)察及管理N

5、asdaq的股票交易市場(chǎng),以及非在證券交易所掛牌上市交易的股票交易市場(chǎng):柜臺(tái)交易市場(chǎng)(OTC,其行使的權(quán)力包括會(huì)員注冊(cè)準(zhǔn)入、自律規(guī)則的制定、日常交易監(jiān)管(主要對(duì)場(chǎng)外交易OTC市場(chǎng)、會(huì)員糾紛的調(diào)解與仲裁、處罰等,對(duì)美國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管發(fā)揮著重要作用。(三法國(guó):中間型監(jiān)管模式歐洲大陸國(guó)家的證券監(jiān)管模式大多是介于美國(guó)模式與英國(guó)模式之間,既注重政府的直接監(jiān)管,又注重民間組織的自律監(jiān)管,其中以法國(guó)和德國(guó)最為典型,本文主要介紹法國(guó)的監(jiān)管模式。法國(guó)對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管既強(qiáng)調(diào)政府的直接干預(yù),又注重自律機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管。法國(guó)對(duì)證券業(yè)監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)有證券交易所管理委員會(huì)、證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)和證券交易所協(xié)會(huì)和證券交易所協(xié)會(huì)三家。

6、其中,證券交易所管理委員會(huì)是法國(guó)政府監(jiān)管證券的職能機(jī)構(gòu),受財(cái)政部監(jiān)督,該委員會(huì)的成員亦由財(cái)政部任命。委員會(huì)的主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)對(duì)證券市場(chǎng)的交易情況進(jìn)行監(jiān)管;對(duì)各有關(guān)證券的規(guī)則提出制定和修改建議;有權(quán)對(duì)參與證券交易的公司和證券交易所的營(yíng)業(yè)行為進(jìn)行檢查審核;決定對(duì)證券報(bào)價(jià)的承認(rèn)或撤銷,在一定范圍內(nèi)確定傭金的標(biāo)準(zhǔn);還可對(duì)證券交易所的交易程序做出決定;確保上市公司及時(shí)、準(zhǔn)確披露相關(guān)信息資料,證券交易所委員會(huì)是法國(guó)政府對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的最重要機(jī)構(gòu)。證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)和證券交易所協(xié)會(huì)均為行業(yè)自律機(jī)構(gòu)。其中,證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)是由全國(guó)證券交易所的經(jīng)紀(jì)人組成,主要職權(quán)包括:組織實(shí)施證券市場(chǎng)交易的監(jiān)督管理;監(jiān)管協(xié)會(huì)成員和證

7、券經(jīng)紀(jì)人的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng);審查申請(qǐng)上市公司的資料,并將審查意見提交證券交易所委員會(huì)通過(guò);稽核檢查和懲處證券經(jīng)紀(jì)人的違法行為。證券交易所協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是向證券交易所監(jiān)管委員會(huì)提供咨詢,并監(jiān)督證券經(jīng)紀(jì)人的活動(dòng)。二、我國(guó)證券自律監(jiān)管體制的缺陷經(jīng)過(guò)多次改革,目前我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制基本上形成了以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)的政府集中統(tǒng)一監(jiān)管模式,證券法規(guī)定目前我國(guó)的證券監(jiān)管體制為:“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”“在國(guó)家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下,依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì),實(shí)行自律管理”。但是該模式與美國(guó)的集中統(tǒng)一監(jiān)管模式有本質(zhì)的區(qū)別,該監(jiān)管模式具有如下特點(diǎn):(一證券業(yè)協(xié)

8、會(huì)目前尚屬聯(lián)誼性質(zhì)的組織,對(duì)會(huì)員監(jiān)管的能力較差中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)是我國(guó)證券法明確規(guī)定的唯一自律監(jiān)管組織,證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管工作雖然取得一些成績(jī),但由于缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和有效性,自律性管理體系缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性,現(xiàn)實(shí)中存在以下主要問(wèn)題:第一,證券業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力和職責(zé)沒有真正到位,法律授予的自律監(jiān)管權(quán)力難以實(shí)施;第二,證券業(yè)協(xié)會(huì)在某種意義上還是政府機(jī)構(gòu)的附庸,并未真正代表會(huì)員利益,證券業(yè)協(xié)會(huì)難以在法律授權(quán)之外進(jìn)行自主性監(jiān)管;第三,證券業(yè)協(xié)會(huì)體制不順,導(dǎo)致自律組織重疊;第四,證券業(yè)協(xié)會(huì)不能反映會(huì)員的利益和要求,不能對(duì)違法違規(guī)會(huì)員給予必要的懲戒。(二滬深證券交易所難以有效行使自律監(jiān)管職能我國(guó)證券交易所管理辦

9、法明確規(guī)定了證券交易所的自律監(jiān)管職能,但是,在實(shí)踐中,證券交易所仍難以有效發(fā)揮自律監(jiān)管作用,主要表現(xiàn)在以下方面:1、政府是交易所的直接發(fā)起人和設(shè)計(jì)者,交易所的治理結(jié)構(gòu)受政府干預(yù)嚴(yán)重。與英國(guó)和美國(guó)自發(fā)成立交易所不同,上海和深圳證券交易所的設(shè)立主要來(lái)自官方的規(guī)劃和籌辦,據(jù)資料記載,上海和深圳證券交易所的設(shè)立動(dòng)議和籌備運(yùn)作完全是政府一手安排,政府(地方政府是這兩個(gè)交易所得以設(shè)立的主要推動(dòng)力。政府主導(dǎo)下的交易所難以建立其獨(dú)立運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu),如:“交易所的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)由證監(jiān)會(huì)提名,理事會(huì)選舉產(chǎn)生”、“總經(jīng)理、副總經(jīng)理由證監(jiān)會(huì)任免”、“證券交易所中層干部的任免報(bào)證監(jiān)會(huì)備案,財(cái)務(wù)、人事部門負(fù)責(zé)人的任免報(bào)

10、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)”。而作為交易所的權(quán)力機(jī)關(guān)理事會(huì)的成員任命,法規(guī)規(guī)定有近半數(shù)的成員(不超過(guò)1/2,不少于1/3由政府直接委派;此外在會(huì)員單位中有哪些單位擔(dān)任理事單位,會(huì)員大會(huì)并無(wú)決定權(quán),由政府指定,理事單位的選舉只帶有程序性。政府直接介入交易所內(nèi)部組織,使得我國(guó)的證券交易所既無(wú)法建立會(huì)員制也無(wú)法建立公司制的治理結(jié)構(gòu),會(huì)員利益無(wú)法體現(xiàn),自律只能成為一句空話。2、政府型構(gòu)了交易所的內(nèi)部規(guī)則,控制了交易所的經(jīng)營(yíng)大權(quán)。我國(guó)交易所的大小規(guī)則絕大多數(shù)都是由政府決策的,如T+1制度、漲停板制度等,均是在證監(jiān)會(huì)的授意下建立的;又如對(duì)于上市公司上市申請(qǐng)的審核批準(zhǔn)權(quán),發(fā)達(dá)國(guó)家一般都是由交易所決定,但我國(guó)卻是證監(jiān)會(huì)在行使

11、。總之,對(duì)于證券交易所的日常事務(wù),基本上是證監(jiān)會(huì)直接控制和指揮,交易所自律缺乏自主性導(dǎo)致自律監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮。3、交易所自律監(jiān)管權(quán)力不足,受政府影響較深。實(shí)踐中,我國(guó)的證券交易所身處一線卻沒有足夠的監(jiān)管權(quán),對(duì)一些重大違規(guī)行為如中科事件、銀廣廈造假案顯得無(wú)能為力。由于交易所自主性制定監(jiān)管規(guī)則受線,其自身亦無(wú)法自主創(chuàng)造自律監(jiān)管權(quán)力,導(dǎo)致了一些原本由證券交易所自主享有的監(jiān)管權(quán)力受到政府的侵蝕。三、完善我國(guó)證券自律監(jiān)管體制的建議(一完善自律監(jiān)管組織的治理結(jié)構(gòu),保證其獨(dú)立自主決策針對(duì)中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì),應(yīng)當(dāng)改革其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制,限制政府官員兼任證券業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo),改組理事會(huì),使會(huì)員大會(huì)成為證券業(yè)協(xié)會(huì)的

12、決策核心,對(duì)會(huì)長(zhǎng)的選舉不應(yīng)當(dāng)由證監(jiān)會(huì)提名,進(jìn)一步增強(qiáng)證券業(yè)協(xié)會(huì)的民間色彩。改組其會(huì)員結(jié)構(gòu),證券交易所、證券登記結(jié)算公司應(yīng)當(dāng)退出證券業(yè)協(xié)會(huì),使得證券業(yè)協(xié)會(huì)真正成為券商利益的代表,增進(jìn)其在會(huì)員中的權(quán)威性。對(duì)于我國(guó)滬深兩大證券交易所,首先應(yīng)當(dāng)明確兩大交易所的性質(zhì),以改變我國(guó)證券交易所既非會(huì)員制亦非公司制的現(xiàn)狀,無(wú)論是會(huì)員制還是公司制,增強(qiáng)交易所獨(dú)立性無(wú)疑是未來(lái)改革的方向。要明晰其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善、優(yōu)化其治理結(jié)構(gòu),在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰的基礎(chǔ)上,交易所自律監(jiān)管才具備真正的動(dòng)力來(lái)源。充分發(fā)揮會(huì)員大會(huì)在交易所決策中的核心作用,減少證監(jiān)會(huì)對(duì)交易所內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)過(guò)多的干預(yù)。(二充分合理配置自律監(jiān)管組織職權(quán),樹立自律組織的

13、威信自律組織實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力不足已經(jīng)成為制約我國(guó)證券自律監(jiān)管發(fā)展的瓶頸,在當(dāng)前我國(guó)缺乏自律傳統(tǒng)的情況下,通過(guò)法律充分授予自律組織監(jiān)管職權(quán),無(wú)疑是加強(qiáng)自律的好方式,建議在我國(guó)證券法中明確規(guī)定證券交易所自律地位,并規(guī)定“證券交易所可以根據(jù)交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則,對(duì)會(huì)員實(shí)施自律監(jiān)管,交易所有權(quán)對(duì)會(huì)員及其雇員等進(jìn)行檢查、調(diào)查、處分,交易所可以設(shè)立解決會(huì)員之間或會(huì)員與客戶之間發(fā)生的糾紛的調(diào)節(jié)或仲裁制度”。證監(jiān)會(huì)一方面要在具體監(jiān)管過(guò)程中充分授予證券交易所監(jiān)管職權(quán),另一方面要堅(jiān)持限權(quán)原則,有所為有所不為,充分保障具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的證券交易所發(fā)揮一線監(jiān)管的作用。對(duì)于我國(guó)的證券業(yè)協(xié)會(huì),應(yīng)當(dāng)賦予其在行業(yè)自律規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

14、制定,證券從業(yè)人員資格管理,調(diào)解與仲裁會(huì)員之間爭(zhēng)端以及對(duì)我國(guó)將來(lái)的場(chǎng)外交易市場(chǎng)的管理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。在目前我國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)先天發(fā)育不足的情況下,除了對(duì)其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善外,還應(yīng)當(dāng)加大法律法規(guī)對(duì)其授權(quán)力度,證監(jiān)會(huì)把以前對(duì)券商管理的權(quán)限應(yīng)當(dāng)適當(dāng)委托給證券業(yè)協(xié)會(huì)行使,政府權(quán)力的收縮與協(xié)會(huì)權(quán)力擴(kuò)張應(yīng)同步進(jìn)行。(三加強(qiáng)政府監(jiān)管與自律監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)1、應(yīng)當(dāng)完善政府對(duì)證券自律組織的監(jiān)管。證券自律監(jiān)管組織所代表的行業(yè)利益會(huì)容易與社會(huì)公共利益發(fā)生沖突,證券業(yè)協(xié)會(huì)從本質(zhì)上還是券商利益的代表,而證券交易所往往也會(huì)被贏利的目標(biāo)所局限。損害中小股東利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí),證券自律組織可能引發(fā)行業(yè)自閉,妨礙競(jìng)爭(zhēng)。因此,政府必須加強(qiáng)對(duì)證券自律監(jiān)管組織的監(jiān)管。