節(jié)水型城市建設的制度保障

1、    節(jié)水型城市建設的制度保障發(fā)布日期：2009-12-28    文章來源：北大法律信息網(wǎng) 【摘要】制度創(chuàng)新是節(jié)水型城市建設的重要保障。要實現(xiàn)建設節(jié)水型城市的目標需要健全和完善如下制度：理順管理體制，合理調(diào)整水價，推行用水定額管理制度，鼓勵多元化投資以及完善激勵和優(yōu)惠措施?！居⑽恼縏he innovation of legal system forms the basic guarantee for the building of a water-saving city. For the purpose of bui

2、lding of a water-saving city, we need to establish or perfect the following systems, i.e., put the administrative system in order, reasonably adjust the water price, push the system of fixed amount for water consumption, encourage the multisources of investment and consummate the prompting and prefe

3、rential measures . 【關(guān)鍵詞】節(jié)水型城市；制度創(chuàng)新【英文關(guān)鍵詞】water-saving city;innovation of legal system【寫作年份】2009年【正文】     水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，也是全面建設小康社會的重要物質(zhì)保障。2007年7月至2008年6月筆者受S市政府的委托主持編制了S市節(jié)水型示范城市建設規(guī)劃。S市境內(nèi)沒有大的河流，全市工農(nóng)業(yè)及生活用水量的80以上靠外來客水供給，人均地表水資源占有量僅相當于全省平均數(shù)的8.44，屬于貧水區(qū)。而作為一座新興的外向型工貿(mào)旅游港口城市，S市在全省

4、屬于經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，市內(nèi)高耗水的企業(yè)數(shù)量較多。隨著人口增長，工業(yè)化、城市化進程加快，以及人民生活水平的提高，對水資源的需求量會進一步增加，水資源的供需矛盾在S市將會日益突出。在供水總量增加潛力有限的前提下，建設節(jié)水型城市，節(jié)約用水和提高水資源的利用效率是解決S市水資源緊缺問題，實現(xiàn)S市經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的的必由之路。制度創(chuàng)新是節(jié)水型城市建設的重要基礎和保障。筆者根據(jù)S市的實際情況，在借鑒國內(nèi)其它城市經(jīng)驗的基礎上，認為要實現(xiàn)建設節(jié)水型城市的目標需要制定一部諸如S市節(jié)約用水管理辦法此類的專門的規(guī)范性文件，在該文件中健全和完善如下制度：一、理順管理體制（一）明確主管部門節(jié)水型城市建設的前提是實現(xiàn)水資源

5、統(tǒng)一管理。目前，S市水資源管理、防洪、城鎮(zhèn)供水、排水、污水處理、水環(huán)境管理等水管理職能由不同部門來行使，各部門之間存在職能交叉，缺乏必要的協(xié)調(diào)機制。S市雖然早就成立了市節(jié)水辦公室，但目前掛靠市供水公司，實際上未曾開展工作，有名無實。建議S市設立一個獨立的節(jié)水辦公室，賦予其明確的行政管理職權(quán)，由其負責并協(xié)調(diào)本市節(jié)水管理工作，并能夠?qū)崿F(xiàn)與相關(guān)管理部門（如水利、環(huán)保、規(guī)劃、建設、物價等部門）的工作協(xié)調(diào)。作為S市節(jié)水型城市建設領(lǐng)導小組辦公室，S市節(jié)水辦公室具體負責對全市節(jié)水型城市建設進行組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查。    （二）分離政府公共管理和經(jīng)營管理職能逐步將水務市

6、場監(jiān)督管理與水務經(jīng)營相分離，整合政府涉水各管理部門，統(tǒng)一資源、環(huán)境管理和水務市場監(jiān)管；推進供水、配水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等公共服務部門的市場化改革，完善特許經(jīng)營機制，建立水務市場化經(jīng)營管理體制。具體設想如下：第一，政府剝離經(jīng)營職能，切實履行監(jiān)管職能，通過特許經(jīng)營的方式公開向社會配置水服務經(jīng)營權(quán)。目前，市供水公司實質(zhì)上掌握著這種“權(quán)力”，應從該企業(yè)剝離此“權(quán)力”，實現(xiàn)分配權(quán)和供水服務的分離。市供水公司應定位為公益性機構(gòu)，在提供供水服務的同時，兼顧節(jié)水的總體性政策需求。這就需要明確供水公司獲得水資源的成本，強化供水公司水權(quán)的成本意識，并運用此部份的收益來加大公共財政對節(jié)水措施設施的投入，改

7、善水資源稀缺的現(xiàn)狀。第二，營造市場環(huán)境，建立良好的水權(quán)交易市場和水務市場環(huán)境。特別是通過合理的價格形成機制和公益性消耗(主要為財政的投入）補償機制，既保障經(jīng)營者的盈利，又適應居民和單位的承受能力。第三，按照經(jīng)濟社會發(fā)展要求，設定水資源開發(fā)利用的目標及實現(xiàn)的政策措施，引導水務行業(yè)良性發(fā)展。通過開放水資源開發(fā)利用的資本市場，吸引技術(shù)含量高、資本雄厚的經(jīng)營者參與水務經(jīng)營，提高水務企業(yè)經(jīng)營實體的集約化水平和競爭能力。   (三）健全節(jié)水機構(gòu)，完善基礎設施各片區(qū)應建立節(jié)水管理機構(gòu)，核定人員編制，落實管理資金，明確職責，全面負責轄區(qū)內(nèi)節(jié)水管理和節(jié)水型城市建設。同時，有關(guān)部門和企事業(yè)單位

8、應當配備專職的節(jié)水管理人員，形成一個完整的管理網(wǎng)絡，有效推動節(jié)水管理的工作。建議把各級節(jié)水機構(gòu)定性為具備行政職能的全額撥款事業(yè)單位。建立政府領(lǐng)導負責、各級相關(guān)部門參與的工作機制。把節(jié)水型城市建設作為縣、區(qū)、市人民政府的任期目標，把節(jié)水型社會建設的責任納入各工作崗位的職責之中，納入各單位日常管理和工作考核之中，做到層層有責任，逐級抓落實。政府機構(gòu)應在節(jié)水型社會建設中發(fā)揮表率作用，加強組織領(lǐng)導，帶頭節(jié)約用水。完善水管理基礎設施體系。一是完善基礎水情信息監(jiān)測設施體系，包括地表水情與旱情、地下水、水環(huán)境、鹽漬化、水庫和水土保持信息監(jiān)測與管理等；二是完善農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活取水、用水和排水計量體系建設；三是

9、水管理信息化建設，包括基礎信息平臺建設等。二、合理調(diào)整水價(一）指導思想應在對全市水資源進行科學考察和調(diào)查評估的基礎上，結(jié)合計劃用水管理經(jīng)驗，統(tǒng)籌供給與需求關(guān)系，對可供水量在基本生活需求、生態(tài)和環(huán)境需求、經(jīng)濟需求之間進行科學、合理配置?；旧钣盟枨笥烧Ｕ希ㄟ^行政措施解決。生態(tài)和環(huán)境用水需求是維持生態(tài)系統(tǒng)和水環(huán)境必需的水資源量，難以進入市場，由政府負責提供。農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水等經(jīng)濟用水，具有競爭性、排他性等私有物品特征，可以通過初始水權(quán)（使用權(quán)）配置、市場轉(zhuǎn)讓等形式合理配置。為了實現(xiàn)節(jié)水的目標，應充分運用經(jīng)濟手段，特別是價格杠桿，促進水資源的合理配置和節(jié)約、利用、保護。建立合理的水價形

10、成機制，科學制定水資源費、自來水價格、污水處理費和排污費，促進污水處理和回用。在條件成熟時建立水權(quán)交易市場，充分發(fā)揮市場對水資源配置的作用。(二）引進超定額累進加價制度現(xiàn)行水價形成機制是根據(jù)供水成本由供水公司定價，報物價局審批，沒有全面按照不同的行業(yè)采取不同的收費標準，也沒有建立用水超定額累進加價制度。實踐證明，超定額累進加價制度對于節(jié)水目標的實現(xiàn)是一種比較有效的制度手段，S市應當予以引進。(三）對特殊行業(yè)區(qū)別收費市目前對商業(yè)和工業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營性用水統(tǒng)一收費。而洗車、洗浴、娛樂等行業(yè)是高耗水行業(yè)，由于缺乏節(jié)水的激勵，經(jīng)營者普遍缺乏節(jié)水的意識。因此有必要針對高耗水的特殊行業(yè)征收較高的水價，刺激其經(jīng)

11、營者努力減少新鮮水的使用量，并采取措施重復利用水，如中水的使用、污水的回收再用等。(四）工業(yè)用水是節(jié)水的關(guān)鍵市的用水大戶集中在工業(yè)領(lǐng)域，工業(yè)用水占S市供水公司供水的70以上，著眼于工業(yè)用水的節(jié)約便是把握住了S市節(jié)水問題的關(guān)鍵。因此，有必要提高工業(yè)用水企業(yè)的節(jié)水積極性。單純的行政強制性命令無法達到良好的效果，但通過制度設定使企業(yè)不節(jié)水就會增加企業(yè)成本則顯得尤為有效，其中就包括超定額累進水價制度及與其配套的用水定額管理制度。三、推行用水定額管理制度市目前沒有實行用水定額管理制度，供水公司基本上按需供給新鮮水。而且沒有實行超額累進收費制度，供水價格又較低，這就使節(jié)水管理力度削弱，工業(yè)用水重復利用率不

12、高，導致不合理用水量的大幅增長。用水定額管理制度的建立，將進一步強化用水戶的節(jié)水意識。(一）核定用水數(shù)額可在市節(jié)水辦公室召集下，由水務處、環(huán)保局等部門統(tǒng)一核定用水主體的用水數(shù)額。供水公司不參與用水數(shù)額的核定，由于其本質(zhì)上具有經(jīng)營性質(zhì)，由其核定用水主體的用水限額不合適也不現(xiàn)實。用水數(shù)額核定的依據(jù)視S市整體供水能力、具體的行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)數(shù)量等因素而定。先由企業(yè)申請用水數(shù)額，相關(guān)主管部門再對該企業(yè)用水消耗量進行估算（需水預測）。對核定結(jié)果進行公示，由公眾參與節(jié)水，起到監(jiān)督的作用，各企業(yè)之間也可以相互監(jiān)督。(二）工業(yè)用水是定額管理的重點在工業(yè)用水方面，實行總量控制、計劃用水、定額管理。促進

13、企業(yè)技術(shù)升級和節(jié)水技術(shù)改造，提倡清潔生產(chǎn)，逐步淘汰耗水量大、技術(shù)落后的工藝和設備。工業(yè)節(jié)水以提高工業(yè)用水重復利用率和改造高用水工藝設備為重點。節(jié)水重點對象是用水大廠、污染大戶，要通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)限制發(fā)展高用水行業(yè)。(三）建立用水指標交易制度建議S市在定額用水管理的基礎上，建立用水指標交易制度。S市節(jié)水辦公室可建立用水指標交易中心，作為用水指標管理、儲備與交易的專門機構(gòu)。水權(quán)交易需要在S市政府的指導下，建立一套完善的水權(quán)交易規(guī)則和交易程序，本著公平、公開和自愿交易原則，實現(xiàn)水權(quán)的順利交易，達到水資源的優(yōu)化配置。水權(quán)交易制度包括以下內(nèi)容：第一，明確用水指標轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。對用水指標轉(zhuǎn)讓的條件、方

14、式、程序、權(quán)益和責任轉(zhuǎn)移等進行細化。第二，建立用水指標轉(zhuǎn)讓公示制度。要求用水指標轉(zhuǎn)讓主體對自己擁有的多余水權(quán)和轉(zhuǎn)讓意愿進行公告，明確轉(zhuǎn)讓時間、水量水質(zhì)、期限、轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。第三，建立用水交易指標評估制度。根據(jù)對第三方利益的可能影響，由市節(jié)水辦公室評估確定交易指標額度。如果對第三方的影響在允許的范圍內(nèi)，出具不反對意見；如果超過了允許范圍，提出合理交易指標的建議或?qū)Φ谌嚼娴难a償建議。第四，建立用水指標交易轉(zhuǎn)讓登記和公示制度。在交易達成以后，轉(zhuǎn)讓主體應該在市節(jié)水辦公室辦理用水指標交易登記，同時市節(jié)水辦公室應該公示交易的相關(guān)內(nèi)容，如交易主體、水量、期限等信息。四、鼓勵多元化投資市在規(guī)劃期內(nèi)要增加

15、供水量，需要新建自來水廠，鋪設輸水管道，修建水庫。城市管網(wǎng)也需要改造，要逐步形成環(huán)狀供水，提高供水安全性。對單一供水干管的鎮(zhèn)區(qū)進行連網(wǎng)，形成至少為兩條供水主干管的供水管網(wǎng)。對于污水處理，雖然S市目前已有數(shù)家污水處理廠，但遠遠無法滿足需求，就地排放的現(xiàn)象仍很嚴重。因此，在規(guī)劃期內(nèi)要擴建、新建數(shù)個污水處理廠，同時污水管道也需要改造、建設，還要新增中水回用管道等設施。為了保證S市的供水和節(jié)約用水要新建大量的水務基礎設施，而這些設施投資巨大，僅靠政府投資會給政府財政背上巨大的包袱，政府財政事實上也無力承擔。因此，有必要鼓勵多元化的投資，采取多種融資渠道，在政府投資的基礎上，吸引民間資本、企業(yè)資金、銀行

16、資金、國外資金進入S市的水務基礎設施的建設中來。在節(jié)水型城市的建設過程中，用最少的財政資金，完成盡可能多的基礎設施建設。(一）按基礎設施的性質(zhì)采用不同的投資方式多元化投資首先要分清不同的基礎設施的性質(zhì)。由城市水務基礎設施提供的產(chǎn)品和服務具有公共物品和私人物品的混合屬性，所以完全由市場進行資源配置或完全由政府投資的體制都不適用。而且城市水務基礎設施中不同性質(zhì)和類型的設施的投融資運營規(guī)律有很大的區(qū)別，必須根據(jù)城市水務基礎設施的不同類型采用不同的投融資運營方式。具體來說，非經(jīng)營性的水務基礎設施如水土保持設施、水資源保護設施等屬于公共物品，由社會公眾共同消費，共同受益，無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益。這類設施要由

17、政府投資。而城市供水、污水處理等水務項目則屬于準公共物品，雖然其也有公共物品的性質(zhì)，但是其具有單獨消費、供應易于排除的基本特征，應該引入市場機制，鼓勵社會資金參與建設和運營。在S市規(guī)劃期內(nèi)要修建的水廠、污水處理廠只要水費機制能夠到位都屬于可以產(chǎn)生經(jīng)營收益的準公共物品。即使是水庫項目，也可以通過收取取水費用而產(chǎn)生經(jīng)營性收益。因此，這些項目都應當大量吸引社會資金的進入。供水和排水管網(wǎng)的情況比較特殊，一般理論認為供水和排水管網(wǎng)具有自然壟斷性，在一個城市中重復建設多套給排水管網(wǎng)是不符合經(jīng)濟效率原則的,一般只能由一家公司或政府建設和經(jīng)營一套城市給排水管網(wǎng)系統(tǒng)。S市目前投入運營的污水處理廠也是廠區(qū)采用BO

18、T方式，而管網(wǎng)則是政府投資。但是其他地區(qū)的實踐表明，“廠網(wǎng)合一”的方式也是可行的。就是在非政府資金投資于水廠或污水處理廠時，將廠區(qū)以外一定區(qū)域的關(guān)聯(lián)管網(wǎng)劃入特許項目之中，由該水廠或污水處理廠負責建設、維護和管理。采取“廠網(wǎng)合一”方式的優(yōu)點是：其一，水廠或污水處理廠的內(nèi)部挖潛非常有限，而優(yōu)化管網(wǎng)設計和提高質(zhì)量管理可以挖掘的節(jié)水潛力卻是驚人的，可以大大降低管網(wǎng)漏損率，防止浪費，營利性的企業(yè)更有動力來節(jié)約漏損的水量。其二，未來的供水和污水處理服務將是多樣化的。在分質(zhì)供水的時代，“廠網(wǎng)合一”可以使水廠和污水處理廠直接面對用戶，按照用戶不同的要求，鋪設不同的管道向用戶提供自來水、中水或符合一定處理標準的

19、污水，同時收取不同的水價。這可以大大提高水廠和污水處理廠的附加值，使各種不同類型的水資源優(yōu)化配置。因此，S市在規(guī)劃期內(nèi)，在有條件的地方可以試行“廠網(wǎng)合一”的投資方式，將管網(wǎng)的建設、維護和管理也打包放入非政府投資的水廠和污水處理廠中。(二）各種不同投資方式的比較分析在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府通過運作相應的制度體系使得企業(yè)在節(jié)水、污水處理等方面的需求由隱性轉(zhuǎn)為顯性。企業(yè)需要各種水務服務商來為其服務，水務產(chǎn)品或服務提供商主要依靠自己擁有或經(jīng)營的水務設施、專業(yè)技術(shù)提供水務產(chǎn)品或服務,其將這種服務直接賣給政府、企業(yè)或個人,并從中獲利。但是不同的設施的市場化能力是不同的。一般來說，市場化能力較高的領(lǐng)域是污

20、水分散處理和中水回用設施。污水分散處理和中水回用項目適用于居民小區(qū)、寫字樓、大型酒店和市政管網(wǎng)難以覆蓋的城市邊緣地區(qū),其投資規(guī)模小,不需要大型的管網(wǎng)建設，技術(shù)要求相對較低,用戶群明確,收費過程簡單,較適宜于私人機構(gòu)建設和運營。S市在這一領(lǐng)域要充分發(fā)揮市場的作用，積極鼓勵私人機構(gòu)在工業(yè)集控區(qū)、居民小區(qū)等附近建設分散式的小型的污水處理設施和中水回用設施，為周邊的企業(yè)和居民提供節(jié)水和水處理服務。同時要大力鼓勵企業(yè)、酒店和居民小區(qū)的開發(fā)商自建附帶的污水分散處理和中水回用設施。相反，集中式的水處理和回用設施需要大規(guī)模地興建城市管網(wǎng),其建設成本較大，一般市場化的能力比較低，政府介入比較深。目前主要采用以下

21、幾種融資方式：（1）債權(quán)融資，就是水務企業(yè)通過向國內(nèi)商業(yè)銀行、開發(fā)銀行、國外銀行、國際金融組織申請貸款，以今后所獲得的收益償還貸款的模式。（2）股票融資模式，水務企業(yè)通過發(fā)行股票的方式,在資本市場上籌集水務建設和經(jīng)營資金。國內(nèi)已有多家水務公司成功地實現(xiàn)了上市融資。（3）組建合資企業(yè)。通過國有資本與國外資本或者國內(nèi)的民營資本、股份制企業(yè)的資本成立合資企業(yè)，由合資企業(yè)對水務設施進行管理、維護和經(jīng)營。（4）發(fā)行市政債券。由地方政府或其授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行,用于當?shù)爻鞘谢A設施和社會公益性項目建設的有價證券。（5）BOT模式。由項目所在地政府或所屬政府機構(gòu)為一個長期的基礎設施的建設和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議

22、作為項目融資的基礎,由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營該項目獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給相應的政府機構(gòu)。BOT模式在中國的基礎建設領(lǐng)域已經(jīng)引入了二十余年，相對比較成熟。比較以上各種融資方式，就S市而言，發(fā)行市政債券并不合適。因為這項融資方式目前還不成熟，在水務領(lǐng)域也沒有成功的先例。而其他四種方式，S市在規(guī)劃期內(nèi)建設水務設施的過程中都可以廣泛地予以采用，特別是應當大力推動采取成立合資企業(yè)的方式和BOT方式來融資。首先是因為合資企業(yè)方式和BOT方式在國內(nèi)的水務基礎設施領(lǐng)域采用較多，相對都比較成熟。特別是S市現(xiàn)有的污水處理廠

23、也是采用BOT的方式建設的，在這方面有一定的經(jīng)驗。其次，S市所在的地區(qū)民營資本充足。通過成立合資企業(yè)的方式可以有效地吸納民營資本進入水務基礎設施的建設，既解決了融資的難題，也為民營資本的投資創(chuàng)造了一條途徑。第三，采用合資方式和BOT方式還可以引入具有專業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)的國內(nèi)外長期從事水務業(yè)務的廠商進入，不僅融到了資金，而且融到了技術(shù)和管理，將促使S市水務設施的維護、經(jīng)營、使用和管理與國內(nèi)外先進水平接軌。五、完善激勵和優(yōu)惠措施目前S市鼓勵節(jié)約用水的優(yōu)惠政策尚不到位，用水主體的節(jié)水積極性不高。用水主體在利用水資源時關(guān)注最多的還是經(jīng)濟和成本問題，在現(xiàn)有的制度條件下，節(jié)水往往意味著較大的投入，特別是一些經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生產(chǎn)困難的企業(yè)，更無經(jīng)濟實力在節(jié)水方面增加投入。因此，只有加大制度創(chuàng)新力度，建立以水權(quán)、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟手段為主的節(jié)水機制，才能解決成本、收益不對稱的問題，才能從根本上建立水資源優(yōu)化配置的長效機制，更好地促進S市的節(jié)水防污工作。(一）效益引導用水主體（主要是企業(yè)）擁有成本最小化的用水觀念，政府要認識到這一客觀規(guī)律，加強對用水主體在效益方面的引導，強化企業(yè)在用水方面的成本意識，使用水主體認識到節(jié)水對自己有