環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法問題的法律分析及思考

1、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法問題的法律分析及思考2010年04月30日21:03 東方法眼曾憲元229人次瀏覽評(píng)論0條字號(hào):T|T 環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題存在,嚴(yán)重地制約了環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作的開展。因此有必要對(duì)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法過程中存在的問題從法律層面作出剖析并找出相應(yīng)對(duì)策以適應(yīng)時(shí)代的需要。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的具體行為方式主要有四種:第一、行政檢查、監(jiān)督。即環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi),對(duì)行政管理相對(duì)人貫徹落實(shí)法規(guī)情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督,督促他們自覺遵守法規(guī),正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)。第二、行政許可和行政審批。即環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)賦予行政管理相對(duì)人某種權(quán)利,準(zhǔn)予從事某

2、方面活動(dòng)(如在管理范圍內(nèi)修建建筑物的行政行為。第三、行政處罰。指環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)依法對(duì)違反法律法規(guī)應(yīng)受懲罰的行政管理查對(duì)人給予的行政制裁。第四、行政強(qiáng)制執(zhí)行。指行政主管機(jī)關(guān)在作出行政處理和行政處罰決定,對(duì)行政管理相對(duì)人科以義務(wù)后,行政管理相對(duì)人逾期不起訴又不履行義務(wù)時(shí),環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到履行義務(wù)相對(duì)的狀態(tài)(如吊銷許可證。一行政執(zhí)法中存在的問題第一、在作出具體行政行為時(shí)遺漏行政相對(duì)人。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)遺漏主體,沒有把行政管理相對(duì)人全部列出,而僅列了一部份,損害其它共有人的合法權(quán)益。放縱遺漏主體繼續(xù)違法,執(zhí)法的公正性受到老百姓責(zé)問。同時(shí)也是

3、違法事實(shí)沒有查清的一種情形。第二、錯(cuò)列行政管理相對(duì)人。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)依法應(yīng)該針對(duì)的是行政管理相對(duì)人,而實(shí)施行政行為時(shí)列寫的行政管理相對(duì)人卻出現(xiàn)了錯(cuò)誤,是與行政管理相對(duì)人有一定關(guān)系的人或其它。為企業(yè)或者個(gè)體經(jīng)營(yíng)業(yè)主(老板打工的人經(jīng)常被錯(cuò)列為被處罰人,處罰個(gè)體工商戶和獨(dú)資個(gè)人企業(yè)時(shí),將其字號(hào)和獨(dú)資企業(yè)作為被處罰人,企業(yè)主和個(gè)體工商戶個(gè)人作為法定代表人,而沒有處罰個(gè)體工商戶本人和獨(dú)資個(gè)人企業(yè)主,違法的個(gè)人不承擔(dān)法律責(zé)任。從而放縱了違法的個(gè)人。第三、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法主體錯(cuò)誤。在委托執(zhí)法中,實(shí)施行政行為的責(zé)任機(jī)關(guān)依法應(yīng)該是委托機(jī)關(guān),而在作出具體行政行為時(shí)卻是被委托的行政主體的名義實(shí)施

4、行政行為。第四、執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)查處案件中,大部分人員因?yàn)榉梢庾R(shí)差,法律、法規(guī)知識(shí)相對(duì)欠缺。因此不重視履行必要的處理手續(xù),隨意簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。立案審批、決定審批、重大事項(xiàng)集體討論等內(nèi)部程序流于形式或者沒有,調(diào)查具體內(nèi)容不清,缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實(shí)的證據(jù),環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不依法取樣和告知,不告知當(dāng)事人的陳述申辯和聽證的權(quán)力等問題,法律文書沒有依法送達(dá),法律文書沒有認(rèn)定的事實(shí)。執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)不出示證件,執(zhí)法方法簡(jiǎn)單,在執(zhí)法人員中普遍存在著一種“管你沒商量”的執(zhí)法態(tài)度,執(zhí)法時(shí)不論大事小事,先開罰單,拿錢走人,缺乏對(duì)違法當(dāng)事人的說服教育。第五、濫用自由裁量權(quán)。法律法規(guī)授予

5、環(huán)保行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán),是為了讓行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行法律法規(guī),以便在實(shí)施行政處罰時(shí)收到事半功倍的效果。但是某些行政執(zhí)法人員在使用自由裁量權(quán)時(shí),卻喪失了合理公正的原則,使自由裁量權(quán)的實(shí)施偏離法的目的,變成了濫用自由裁量權(quán)。按照單位負(fù)責(zé)人事先的交待,或處理的行政管理相對(duì)人是自己的親朋好友,根據(jù)需要給予的處罰,如有可能,則不立案不處罰或者最高額處罰;接受了行政管理相對(duì)人的宴請(qǐng),或者收受了相對(duì)人的禮物,本該重罰的輕罰,本該處罰的不罰,以管理相對(duì)人的態(tài)度好壞決定處罰,特別是行政相對(duì)人為自己的行為申辯時(shí),還加重處罰。第六、適用法律不準(zhǔn)確、適用法律錯(cuò)誤或者沒有法律依據(jù)。因?yàn)榘讣聦?shí)和證據(jù)存在

6、問題,容易造成適用法律錯(cuò)誤。適用法律是有嚴(yán)格條件限制的,只有符合該法特定條款的全部要件時(shí),才能適用該法條處理。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法人員往往出現(xiàn)這樣的問題,一違法行為應(yīng)當(dāng)受一法特定條款的處罰,在沒有收集主要證據(jù)的情況下就直接適用了該法條,或者是收集了部分證據(jù)符合該法條規(guī)定的一個(gè)要件,就適用了該法條,實(shí)際上應(yīng)當(dāng)適用他法才是正確的。另外執(zhí)法時(shí)適用的法律與其他法律、法規(guī)相抵觸的情況也時(shí)有發(fā)生。如向從事餐飲業(yè)的個(gè)體工商戶征收排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例的規(guī)定征收,但因國(guó)家排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的,省、自治區(qū)、自轄市人民政府可以制定地方排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),在省、自治區(qū)、自轄市人民政府未制定地方排污費(fèi)

7、征收標(biāo)準(zhǔn)的情況下,向該個(gè)體工商戶征收了排污費(fèi),沒有法律依據(jù)。二存在問題形成的原因分析上述問題存在的原因多種多樣,有行政執(zhí)法的環(huán)境影響,自身的執(zhí)法能力不高,有歷史形成的因素,法律本身的不足等。主要原因還有下列情形。(一客觀方面有環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的環(huán)境影響第一、公民對(duì)于環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的認(rèn)識(shí)問題。相當(dāng)一部分公民的法律意識(shí)不強(qiáng),不能很好配合環(huán)境保護(hù)行政主管部門的執(zhí)法,導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法困難,以至受阻。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人治理污染的積極性和主動(dòng)性不高,持觀望態(tài)度。少數(shù)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,追求高利潤(rùn),污染設(shè)施雖然建成但卻不能很好運(yùn)行。有時(shí)為了應(yīng)付檢查或逃避處罰,往往采取白天開晚上停,檢查時(shí)開檢查后停,從而導(dǎo)

8、致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量得不到明顯改善。有的企業(yè)限期治理一拖再拖,對(duì)本地區(qū)污染物總量排放控制增加了難度。還有個(gè)別企業(yè)竟然視國(guó)家法律于不顧,遲遲不上治污項(xiàng)目,明明知道所排放的污染物嚴(yán)重污染環(huán)境,危害人的身體健康,就是不予積極治理。第二、政府有關(guān)部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的對(duì)象除少數(shù)是普通公民外,更多的是法人和其它組織,而且涉及國(guó)計(jì)民生,極易引起地方保護(hù)和行政干預(yù),少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡薄,受短期效益和本位利益驅(qū)動(dòng),搞一些“招商引資”“重點(diǎn)工程”等,產(chǎn)生了地方保護(hù)思想,不按法律法規(guī)辦事,隨意指使他人從事違反法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,擅自主張,進(jìn)行行政干預(yù),以權(quán)代法、以言代法、致使環(huán)境保護(hù)行

9、政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中事難做,案難辦,大大增加了執(zhí)法工作的難度。第三、受經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制,我國(guó)中西部很大一部分工業(yè)企業(yè)的規(guī)模和檔次較低,由于歷史欠賬太多,污染物很難作到達(dá)標(biāo)排放,污染治理難度較大。人們的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣行為使違法活動(dòng)屢見不鮮。實(shí)踐過程中,不少當(dāng)事人認(rèn)為行政主管部門對(duì)其依法實(shí)施監(jiān)督管理是跟他們過不去,認(rèn)為行政執(zhí)法人員用大帽子壓人、威嚇?biāo)麄?在心里上產(chǎn)生了對(duì)立情緒,在行為上往往對(duì)依法履職責(zé)表現(xiàn)出不配合,甚至竭力阻撓。第四、我國(guó)環(huán)保立法過于原則和粗略,還有缺失和斷層,可操作性不強(qiáng)。1、有關(guān)的配套立法也存在遲緩和缺位,長(zhǎng)期以來貫徹“宜粗不宜細(xì)”的原則,有些規(guī)定在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法

10、規(guī)中的條文一般只列舉一個(gè)宏觀大致的方向,對(duì)于其中涉及操作的一些概念、范圍、術(shù)語缺乏必要的解釋和限制性規(guī)定,指向性也不強(qiáng),在實(shí)踐中難以操作。和關(guān)于實(shí)施排污許可證、限期治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、飲用水源保護(hù)等制度的配套法規(guī)至今尚不能及時(shí)出臺(tái)。環(huán)保法第37條規(guī)定:“未經(jīng)環(huán)保行政主管部門同意,擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施,污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的,由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令安裝使用,并處以罰款”中規(guī)定對(duì)違反該條規(guī)定的違法行為并處罰款,但沒有明確罰款的數(shù)額,不能直接依據(jù)該條作出處罰決定,可操作性差。環(huán)境保護(hù)法對(duì)違法行為都只作了可并處罰款的原則規(guī)定而沒有規(guī)定具體數(shù)額,其它法律法規(guī)有的作了相應(yīng)規(guī)定,有的沒有作相應(yīng)規(guī)

11、定,這勢(shì)必會(huì)造成有法不能依的局面。明確性和可操作性不強(qiáng),環(huán)境保護(hù)法第29條規(guī)定,“對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位,限期治理”,但對(duì)于何謂“造成環(huán)境嚴(yán)重污染”卻沒有做出進(jìn)一步的規(guī)定,實(shí)踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、總量控制制度、集中控制制度的適用范圍更是充滿了彈性,增加了落實(shí)的難度導(dǎo)致在一些層面上無法可依。環(huán)保行政執(zhí)法人員素質(zhì)相對(duì)較低,對(duì)法律理透徹造成了執(zhí)法中的偏差。2、法律觀念已落后于時(shí)代的發(fā)展。1989年通過的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法受時(shí)代的局限又一直未作修改,在法律觀眾上都已不適應(yīng)形勢(shì)。第六條規(guī)定,“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控

12、告?！敝腥A人民共和國(guó)大氣污染防治也有類似表述,而我國(guó)憲法、民法、刑法特別的行政訴訟法作出的相應(yīng)表述是公民、法人和其它組織,沒有個(gè)人和單位之分,單位一詞在法律上也沒有明確規(guī)定和解釋,概念本身就不清。在環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員將較大規(guī)模的個(gè)體工商戶、有字號(hào)的個(gè)體工商戶、號(hào)為修理廠之類的個(gè)體工商戶、獨(dú)資個(gè)人企業(yè)作為單位予以處罰,而放縱了違法個(gè)人。而按行政訴訟法的規(guī)定是以公民、法人和其它組織分類適用法律的,簡(jiǎn)單地適用環(huán)境保護(hù)法就會(huì)造成環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的偏差,法人以自己的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)承擔(dān)法律責(zé)任,而被列為法定代表人的應(yīng)當(dāng)被處罰的人依法就不應(yīng)隨后責(zé)任。3、法律法規(guī)之間存在沖突。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法中,存

13、在的一個(gè)比較突出的問題是法律規(guī)定之間常常自相矛盾。例如環(huán)保法第37條規(guī)定,“未經(jīng)環(huán)保行政主管部門同意,擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施,污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的,由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令安裝使用,并處以罰款”。從該條文的表述來看,如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施,其超標(biāo)排放污染物行為并非違法。但是,依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”,而“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),必須執(zhí)行”。因此,超標(biāo)排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規(guī)定之間互相沖突的情況,在我國(guó)的環(huán)境立法中不是個(gè)別的現(xiàn)象。由于立法上的沖突,實(shí)踐中在環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)常常讓人無所適從,法律的尊嚴(yán)也因此而

14、被大打折扣。三解決行政執(zhí)法中存在的問題的法律對(duì)策解決當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法過程中存在的一些問題,除了要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)外,應(yīng)逐步完善環(huán)境法律、法規(guī),盡快修改完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),在明確職責(zé)的同時(shí),要設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。減少原則性規(guī)定,增強(qiáng)可操作性,使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細(xì)化,并規(guī)定具體措施,增加環(huán)境保護(hù)部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限,規(guī)定具體監(jiān)督措施。主要從以下幾個(gè)方面入手。(一、完善和強(qiáng)化執(zhí)法手段。第一、加強(qiáng)環(huán)保政績(jī)考核,促使各級(jí)政府切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作。按照環(huán)境法律,地方政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),更應(yīng)高度重視環(huán)境執(zhí)法,在任期內(nèi)逐步改善環(huán)境質(zhì)量。建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制度、主要領(lǐng)導(dǎo)

15、干部離任環(huán)境保護(hù)制度,實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。一是在法律上明確地方各級(jí)人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任,建立并完善環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究制。要加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育,樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀。第二、增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)多項(xiàng)制度的可操作性。對(duì)環(huán)境法律法規(guī)中義務(wù)性條款均要設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰條款。建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“雙罰”制度。針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷,確立既罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度。第三、賦予環(huán)環(huán)境保護(hù)行政部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段,如查封、扣押、沒收等,落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境

16、違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”權(quán)等。加大企業(yè)違法成本,降低守法成本。在環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中要充分認(rèn)識(shí)到,對(duì)環(huán)境資源的破壞造成的損害后果的嚴(yán)重性遠(yuǎn)比整垮一個(gè)污染企業(yè)的后果嚴(yán)重。應(yīng)該采取各種措施,加大對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)的處罰力度,讓超標(biāo)排污企業(yè)承受不起,甚至不惜讓其關(guān)閉,從而促使污染企業(yè)自覺調(diào)整自己的行為。同時(shí),要從稅收、金融等經(jīng)濟(jì)政策方面給予自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)支持和鼓勵(lì),使其得到實(shí)惠,從而降低守法成本。(二、健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)制,完善執(zhí)法程序第一、健全執(zhí)法機(jī)制從外部機(jī)制政府各職能部門之間,互相協(xié)調(diào)、共同參與,要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制,堅(jiān)持地方一把手負(fù)總責(zé),分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負(fù)其責(zé)的責(zé)任制,責(zé)任落實(shí)到

17、部門、崗位和人員,形成強(qiáng)有力的齊抓共管執(zhí)法機(jī)制。形成齊抓共管機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)測(cè)站負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè),監(jiān)理站調(diào)查取證,環(huán)保法制部門處理與收繳分離機(jī)制。第二、完善充實(shí)環(huán)境執(zhí)法的各項(xiàng)規(guī)章制度,如執(zhí)法工作程序,行政征收工作程序,以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度,如執(zhí)法工作程序,排污費(fèi)征收工作程序,以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度,環(huán)境執(zhí)法考證辦法、行政賠償追究制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度,等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化,提高執(zhí)法法制化,減少執(zhí)法的隨意性和人為性。(三、理順執(zhí)法體制,加強(qiáng)環(huán)境稽查。建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu),明確其行政執(zhí)法主體地位,進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境稽查工作。逐步開展環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部稽查和環(huán)境保護(hù)行政稽查,切實(shí)加大對(duì)環(huán)境