海南省村財(cái)管理情況的調(diào)查與思考

1、海南省村財(cái)管理情況的調(diào)查與思考         為了全面了解海南省村財(cái)（建制村和村民小組財(cái)務(wù)）管理的基本情況，為省委省政府提供決策依據(jù)，我們于近期對(duì)全省村財(cái)管理情況進(jìn)行了全面的調(diào)查，初步掌握了全省村財(cái)管理基本情況，并對(duì)我省目前村財(cái)管理的各種形式和今后工作思路進(jìn)行了一些思考。    一、全省村財(cái)管理現(xiàn)狀    （一） 村財(cái)管理的類型    目前我省村財(cái)管理方式有兩大類，一類是村財(cái)自管，即由村（組）按照民主理財(cái)

2、的原則實(shí)行集體資產(chǎn)和帳目自我管理；另一類是在村民自愿委托的前提下，將村（組）集體資產(chǎn)和帳目委托具有會(huì)計(jì)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)管理，統(tǒng)稱村財(cái)委托管理。村財(cái)委托管理主要有以下三種形式：一是村財(cái)站管，即村民自愿委托設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的會(huì)計(jì)服務(wù)站來(lái)管理村（組）集體資產(chǎn)和帳目，主要措施是事前預(yù)留少量備用金，事中通過在銀行支票上加蓋服務(wù)站的印鑒實(shí)行大額現(xiàn)金使用監(jiān)督,事后用正規(guī)憑證入帳，每月底在村（組）公開帳目。澄邁縣的做法就是這種形式的代表。二是村帳站審，即資產(chǎn)和帳目都由村（組）管理，憑證、帳簿、報(bào)表等會(huì)計(jì)資料定期交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）會(huì)計(jì)核算站審核，主要措施是事前村里開支，事后帳目審核。儋州市目前的做法就是這一形式。三是村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

3、管，即村民自愿委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理村（組）集體資產(chǎn)和帳目，主要措施是事前報(bào)資金使用計(jì)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)批準(zhǔn)后使用資金，事后用正規(guī)憑證入帳，定期公開帳目。東方市的4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和萬(wàn)寧市的萬(wàn)城、東澳，五指山市的南圣、水滿、毛道等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）采取的就是這一形式。    （二）村財(cái)管理的分布    至2006年4月底止，全省18個(gè)市縣200個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，實(shí)行村財(cái)自管的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有145個(gè)，占72.5%；實(shí)行村財(cái)委托管理的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有55個(gè)，占27.5%，其中村財(cái)站管的有29個(gè)，村帳站審的有17個(gè)，村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管的有9個(gè)。   

4、 二、村財(cái)自管的主要做法、成效和存在問題    （一）村財(cái)自管的主要做法和成效    我省實(shí)行村財(cái)自管的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），雖然采取的具體措施不盡相同，但做法基本一樣，主要有以下幾條。一是建立健全村財(cái)管理制度。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，完善村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村委會(huì)主任的職責(zé)和權(quán)限，制定和執(zhí)行資金管理和財(cái)務(wù)審批制度。二是規(guī)范監(jiān)督制約機(jī)制。通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生村民民主理財(cái)小組，參與制定本村的財(cái)務(wù)計(jì)劃和制度，檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，否決不合理開支，對(duì)本村財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督。通過村務(wù)公開，定期公布各項(xiàng)財(cái)務(wù)收

5、支情況，讓村民了解監(jiān)督。通過縣、鄉(xiāng)兩級(jí)職能部門對(duì)村財(cái)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)公布。三是加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。通過加大對(duì)村（組）財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)力度，提高村（組）財(cái)會(huì)隊(duì)伍政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，從而提高財(cái)務(wù)管理水平。村財(cái)自管取得了一定成效，產(chǎn)生了積極的影響。一是推進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。村財(cái)自管培養(yǎng)了村干部和廣大村民的民主理財(cái)習(xí)慣，增強(qiáng)了他們的民主法制觀念，促進(jìn)了黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度的完善。二是促進(jìn)了農(nóng)村基層的社會(huì)穩(wěn)定。村財(cái)自管把村財(cái)管理置于廣大村民的參與和監(jiān)督之下，使村（組）集體資產(chǎn)的使用和分配民主化、透明化，消除了暗箱操作下的猜疑，密切了干群關(guān)系。三是調(diào)動(dòng)了廣大村民的積極性。村

6、財(cái)自管讓村民依法自我管理村（組）集體資產(chǎn)，大大激發(fā)了他們的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和當(dāng)家作主的責(zé)任感。    （二）村財(cái)自管的存在問題    一是財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)。有的村（組）不按照規(guī)定在銀行設(shè)立帳戶；有的村（組）作帳不及時(shí)，不規(guī)范；有的審批制度不健全，無(wú)審批、無(wú)經(jīng)手；有的票據(jù)不規(guī)范，白條充帳現(xiàn)象泛濫。二是會(huì)計(jì)人員素質(zhì)不高。大多數(shù)村（組）會(huì)計(jì)人員文化水平不高，沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平偏低。三是會(huì)計(jì)檔案資料流失嚴(yán)重。有些前任會(huì)計(jì)變動(dòng)后，不辦理移交手續(xù)，有的后任會(huì)計(jì)發(fā)現(xiàn)前任帳目有問題，拒絕接收，使財(cái)務(wù)帳目的連續(xù)性遭到破壞。四是監(jiān)督工作不到位。有些

7、村民認(rèn)為村財(cái)是集體的，和個(gè)人關(guān)系不大，對(duì)財(cái)務(wù)收支漠不關(guān)心。有些村（組）形式上成立了村民民主理財(cái)小組，但沒有真正履行職責(zé)。                    三、創(chuàng)新村財(cái)管理形式的積極探索    村財(cái)自管存在的問題和漏洞引起了社會(huì)各界，特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，思考和探索了一些新的管理辦法，形成了澄邁縣、儋州市、東方市三種主要形式。   

8、（一）澄邁村財(cái)站管的主要做法、成效和問題    澄邁縣于2002年全面推行了村財(cái)委托村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站管理的制度。目前，全縣已有157個(gè)村委會(huì)、898個(gè)村民小組實(shí)行了村財(cái)委托管理制度，覆蓋面達(dá)98%。在實(shí)行村財(cái)管理體制創(chuàng)新的過程中，澄邁縣堅(jiān)持村（組）集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、受益權(quán)“四權(quán)”不變，在各鎮(zhèn)設(shè)立村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站，經(jīng)村民授權(quán)委托后管理村（組）資產(chǎn)和帳目。村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站人員和業(yè)務(wù)歸縣財(cái)政部門管理，人員工資和工作經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算。澄邁縣村財(cái)站管的主要成效：一是幫助村民摸清了村（組）資產(chǎn)的家底。通過清理帳目，摸清村財(cái)?shù)讛?shù)，并張榜公布，建立了一本明白帳。同時(shí)，對(duì)

9、一些村干部隱瞞資金收入問題進(jìn)行了查糾，避免了集體資金的損失。二是幫助村（組）規(guī)范了財(cái)務(wù)管理。通過統(tǒng)一開設(shè)帳戶，統(tǒng)一核算口徑，統(tǒng)一使用票據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范村財(cái)管理。三是加大了對(duì)村（組）干部的監(jiān)督力度。村財(cái)管理逐步從以往單一的內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督。    在調(diào)研過程中，也發(fā)現(xiàn)澄邁這一形式存在一些需要思考的問題：一是村財(cái)鎮(zhèn)管的名稱值得商榷。事實(shí)上，“澄邁縣××鎮(zhèn)村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站”這一名稱名不副實(shí)。因?yàn)樵摲?wù)站不隸屬鎮(zhèn)政府，是縣財(cái)政局派出的會(huì)計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，村（組）在辦理資金往來(lái)手續(xù)時(shí)，并無(wú)鎮(zhèn)政府的審批程序。二是增加了縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。全縣13

10、個(gè)村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站（工作點(diǎn)）事業(yè)編制62個(gè)（現(xiàn)有工作人員54名），加上每年工作經(jīng)費(fèi)20-30萬(wàn)元，每年財(cái)政負(fù)擔(dān)80-100萬(wàn)元。而2005年納入全縣13個(gè)服務(wù)站（工作點(diǎn)）管理的村（組）帳戶全年資金往來(lái)總收入2524萬(wàn)元，總支出2442萬(wàn)元，年底總余額1284萬(wàn)元。相比較之下，管理費(fèi)用偏高。三是造成了一些新的不方便。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，不少村（組）離服務(wù)站幾十公里，報(bào)一次帳很不方便，還要增加路費(fèi)等開支。四是自愿授權(quán)委托手續(xù)有待嚴(yán)密和完善。在老城鎮(zhèn)大亭村委會(huì)仲音三村民小組，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)該村民小組共有64戶，只有37戶簽名同意村財(cái)委托管理，僅占58%，不是澄邁縣全面開展村財(cái)鎮(zhèn)（站）管工作方案中規(guī)定的2/3

11、以上。此外，在該村民小組入戶征求6名戶主的意見時(shí)，還發(fā)現(xiàn)在表上簽名同意村財(cái)委托管理的4名戶主中，有2名戶主說(shuō)名字不是他簽的，也不知道有這回事。    （二）儋州村帳站審的探索過程    儋州市于2003年開始,先后探索了村財(cái)鎮(zhèn)審（批）、村帳鎮(zhèn)管、村帳站審三種村財(cái)管理形式。最先開始的是村財(cái)鎮(zhèn)審（批），即村（組）集體資產(chǎn)和帳目都由鎮(zhèn)政府直接管理審批，主要措施是事前報(bào)批，事后報(bào)銷。實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)審（批）過程中，儋州市發(fā)現(xiàn)村財(cái)交鎮(zhèn)政府直接管理審批，易給鎮(zhèn)政府挪用或平調(diào)村財(cái)創(chuàng)造條件。經(jīng)過認(rèn)真研究，市委市政府將村財(cái)鎮(zhèn)審（批）改為村帳鎮(zhèn)管，即集體資金和

12、帳目都由村（組）管理，憑證、帳簿、報(bào)表等會(huì)計(jì)資料定期交鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算站審核，主要措施是事前村里開支，事后鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算站審核帳目。但是由于“村帳鎮(zhèn)管”這個(gè)名稱與實(shí)際操作不相符，且容易讓人產(chǎn)生誤解，以為鎮(zhèn)政府參與了村財(cái)管理。因此，“村帳鎮(zhèn)管”被更名為“村帳站審”。    （三）東方村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管的試點(diǎn)做法    2004年10月起，東方市先后在天安鄉(xiāng)、東河鎮(zhèn)、大田鎮(zhèn)和江邊鄉(xiāng)開展了村財(cái)委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理的試點(diǎn)工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立了村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管服務(wù)站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)擔(dān)任服務(wù)站站長(zhǎng)，實(shí)行對(duì)村財(cái)開支進(jìn)行審批式的直接管理。主要措施是事前報(bào)資金使用計(jì)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)

13、）長(zhǎng)批準(zhǔn)后使用資金，事后用正規(guī)憑證入帳，定期公開帳目。萬(wàn)寧市的萬(wàn)城、東澳鎮(zhèn)采取的也是這一做法。                    除了上述幾種形式外，五指山、瓊海市也進(jìn)行了一些探索。自2003年起，五指山市南圣鎮(zhèn)、水滿鄉(xiāng)、毛道鄉(xiāng)3個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）試行村財(cái)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（組）分別管理的形式，即各級(jí)政府下?lián)芙o村（組）的轉(zhuǎn)移支付資金等各類撥款和村集體土地征用補(bǔ)償款等資金納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府帳戶，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接管理，

14、其他村集體經(jīng)濟(jì)收入由村（組）自我管理。瓊海市也曾借鑒澄邁的做法，在個(gè)別鎮(zhèn)探索過村財(cái)委托管理，但是并未推行。主要考慮：一是瓊海市大部分村（組）村民自治工作基礎(chǔ)好，村民自我管理規(guī)范，財(cái)務(wù)公開及時(shí)、真實(shí)，群眾比較滿意目前的管理辦法；二是取消農(nóng)業(yè)稅后，集體經(jīng)濟(jì)收入少的村（組）或空殼村（組）增多；三是按照澄邁的做法設(shè)立村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站，全市約需增加會(huì)計(jì)人員編制40-50人，增加市財(cái)政負(fù)擔(dān)。    （四）對(duì)我省幾個(gè)創(chuàng)新形式的思考    調(diào)研組經(jīng)過對(duì)上述幾種探索形式的比較，認(rèn)為澄邁的村財(cái)站管是一種合法的、為民服務(wù)的、有效的過渡性措施。首先，在接受村財(cái)

15、鎮(zhèn)管服務(wù)站服務(wù)之前，規(guī)定所有村（組）都要召開村民會(huì)議或以書面的形式進(jìn)行全民公決，取得2/3村民同意。其次，村財(cái)鎮(zhèn)管服務(wù)站人員及辦公經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算，不增加村（組）負(fù)擔(dān)，是為民提供公共服務(wù)的舉措。    對(duì)于儋州市的村帳站審，調(diào)研組認(rèn)為：村帳站審對(duì)村財(cái)?shù)氖罩闆r起到了一定的事后監(jiān)督作用，但是缺乏事前和事中監(jiān)督，監(jiān)督力度不夠，并不能有效遏制村干部隨意花錢的現(xiàn)象。對(duì)于東方、五指山市村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審批的管理形式，調(diào)研組認(rèn)為：由于這種形式帶有行政審批的成份，易演變?yōu)閺?qiáng)制管理，加上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村財(cái)具有審批權(quán)，主觀性大，易出現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平調(diào)、挪用村（組）集體資產(chǎn)的現(xiàn)象。

16、0;   四、對(duì)加強(qiáng)村財(cái)管理的幾點(diǎn)建議       （一）務(wù)必認(rèn)清村財(cái)?shù)男再|(zhì)    村財(cái)管理體制淵源于人民公社。因?yàn)槿嗣窆缡侨?jí)（公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）所有制，所以當(dāng)時(shí)設(shè)立三級(jí)財(cái)務(wù)，村（組）財(cái)務(wù)由原生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)財(cái)務(wù)演變而來(lái)，是集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的財(cái)務(wù)，由財(cái)政部印發(fā)的村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（財(cái)會(huì)200412號(hào)）規(guī)范。由于村集體組織中的“經(jīng)濟(jì)合作社”（原生產(chǎn)隊(duì)演變而成）和“經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”（原生產(chǎn)大隊(duì)演變而成）是由社員（16歲以上、60歲以下的勞動(dòng)力）組成的，而村（組）是由所有村民組成的。所以村財(cái)不

17、應(yīng)僅僅是村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員所有，而應(yīng)是全體村民（含16歲以下及60歲以上村民）所有。這就是說(shuō),村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全體村民，管理權(quán)屬于村民委員會(huì)或村民小組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)合作社。村集體資產(chǎn)既不屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有，也不屬于國(guó)家所有，與各級(jí)財(cái)政管理的國(guó)有資產(chǎn)在性質(zhì)上不同。    （二）努力健全內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制    我省各市縣積極探索村財(cái)委托管理的初衷主要是村財(cái)自管的方式目前還存在種種問題，造成一些不良后果。而村財(cái)自管存在這些問題的根源是自我管理不到位。在這種情況下，村財(cái)委托管理無(wú)疑是一種適用于內(nèi)部民主監(jiān)督不到位

18、的地方和不到位的時(shí)期的管理形式。這種形式是否能作為方向性、永久性的措施還有待探討。調(diào)研組認(rèn)為，村民自治是我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基層的管理體制，是社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的重要組成部分。村財(cái)管理屬于村民自治范疇，村財(cái)管理的漏洞不是因?yàn)闆]有制度，而是因?yàn)橹贫葓?zhí)行不力和不落實(shí)造成的。待村民自治制度完善了、規(guī)范了，村民自己能管好自己資產(chǎn)的時(shí)候，村財(cái)委托管理的歷史任務(wù)也就完成了。    要從根本上解決村財(cái)管理存在的問題，必須按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步加大村（組）內(nèi)部民主監(jiān)督和財(cái)務(wù)公開力度。一是規(guī)范民主決策機(jī)制。凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都要召開村民會(huì)議或村民代表

19、會(huì)議實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。二是完善民主管理制度。要組織全體村民結(jié)合本村（組）實(shí)際，討論制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度等，規(guī)范村（組）干部和村民行為，增強(qiáng)村民自我管理村財(cái)?shù)哪芰ΑＲ鶕?jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的實(shí)際，制定不同的財(cái)務(wù)開支審批標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限，不斷規(guī)范村（組）集體財(cái)務(wù)收支審批程序。三是強(qiáng)化民主監(jiān)督制度。要公開推選村民民主理財(cái)小組成員（村干部及村主要干部的法定近親屬不能擔(dān)任），賦予其必要的權(quán)力和職責(zé)，將所有財(cái)務(wù)收支活動(dòng)納入村民民主理財(cái)小組的監(jiān)督之下。并將詳細(xì)的村財(cái)收支情況定期在村務(wù)公開欄上公開，接受村民監(jiān)督。  

20、                  （三）有選擇地推行外部專業(yè)監(jiān)督制度    澄邁縣村財(cái)管理形式的探索，為我省加強(qiáng)村財(cái)管理提供了可行的、有效的過渡性外部專業(yè)監(jiān)督制度，可以考慮在村財(cái)數(shù)額較大，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度不健全或不落實(shí)，群眾意見較多的地方推行。在推行時(shí)可進(jìn)行進(jìn)一步的完善：在計(jì)劃推行的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的現(xiàn)有財(cái)稅（會(huì)計(jì)）機(jī)構(gòu)增掛村財(cái)委托代理服務(wù)站牌子，工作經(jīng)費(fèi)列入市縣財(cái)政預(yù)算。服務(wù)站實(shí)行集中代理服務(wù)和分散指導(dǎo)服務(wù)相結(jié)合的辦法，爭(zhēng)取服務(wù)面覆蓋所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）每一村（組）。集中代理服務(wù)的對(duì)象是通過召開村民會(huì)議討論同意委托會(huì)計(jì)服務(wù)站服務(wù)的村（組），由會(huì)計(jì)服務(wù)站直接代理村（組）資產(chǎn)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。分散指導(dǎo)服務(wù)的對(duì)象是因民主監(jiān)督到