農(nóng)村宅基地管理的問(wèn)題與對(duì)策.doc

1、農(nóng)村宅基地管理的問(wèn)題與對(duì)策本文作者：賀潤(rùn)仁原創(chuàng)投稿農(nóng)村宅基地管理的問(wèn)題與對(duì)策農(nóng)村宅基地管理是國(guó)土資源管理最基層、 最前沿的工作， 直接涉及到農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定與和諧。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提高，加上新農(nóng)村建設(shè)、 土地綜合整治、 集體土地流轉(zhuǎn)等新方針政策的出臺(tái)與實(shí)施，農(nóng)村宅基地管理成為了國(guó)土資源管理的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。 一、現(xiàn)狀與問(wèn)題經(jīng)過(guò)二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實(shí)施， 農(nóng)村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)利、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展， 農(nóng)村宅基地本身性質(zhì)以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大

2、變化， 農(nóng)村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問(wèn)題， 有的問(wèn)題還表現(xiàn)得比較突出。加快對(duì)宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注與熱議的重點(diǎn)，當(dāng)前有些地區(qū)探索實(shí)施的一些改革模式也招致評(píng)論與爭(zhēng)議。歸納起來(lái)，當(dāng)前宅基地管理存在的問(wèn)題主要有：1 、建房布局散、亂，用地貪大求全。目前， 農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃， 盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中有些地方制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃， 但規(guī)劃的控管作用并不明顯， 加上農(nóng)村村民居住歷史就較為分散， 受各種因素影響， 農(nóng)民建房選址比較困難，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往出現(xiàn)公路修到哪、 自己的責(zé)任田在哪， 房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見(jiàn)新村”。由于農(nóng)民大多屬單門獨(dú)院選址建房， 加上在宅基地

3、供應(yīng)上現(xiàn)行的是集體所有、 農(nóng)民無(wú)償獲得和無(wú)償使用的制度， 造成農(nóng)村宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”， 讓農(nóng)民有多占地、占好地的沖動(dòng)，在占用土地上貪大求全，除修建房屋外，還要修建畜舍、廁所等附屬設(shè)施，加上房屋四周堆占破壞影響的土地，占地面積往往會(huì)突破各地規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。Loca 另外，農(nóng)民圖進(jìn)出方便，各家各戶還要獨(dú)修建道路，這樣占用的土地面積就更大了。2、違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實(shí)需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農(nóng)民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險(xiǎn)；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉(zhuǎn)讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地

4、方，農(nóng)民不等批準(zhǔn)“先斬后奏”。這些都導(dǎo)致農(nóng)村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。在農(nóng)民建房違法案件查處當(dāng)中， 法律規(guī)定只能補(bǔ)辦手續(xù)或強(qiáng)制拆除， 而農(nóng)民違法所建的房屋按照規(guī)定能補(bǔ)辦手續(xù)的僅為少數(shù)， 大部分要強(qiáng)制拆除。但真正要拆除農(nóng)民用大半輩子乃至一輩子心血蓋起來(lái)的房屋， 現(xiàn)實(shí)情況中是很難行得通的。正因?yàn)檫`法建房難以拆除到位， 違法者形成有恃無(wú)恐的心理， 造成違法建房惡性循環(huán)。3、流轉(zhuǎn)遭遇瓶勁，改革勢(shì)在必行。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展， 農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中， 一些在農(nóng)村擁有宅基地的人， 希望能將因各種原因長(zhǎng)期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下， 如城市郊區(qū)、 城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口

5、和貧困地區(qū)的農(nóng)民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)， 這些都是明令禁止的， 但由于利益等方面的驅(qū)使，這些年農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買賣時(shí)有發(fā)生，自發(fā)形成農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)。加快集體土地管理改革創(chuàng)新， 促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)已迫在眉睫。二、原因剖析困擾當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的原因是多方面的， 既有法律政策方面的原因，也有機(jī)制體制方面的原因。 1、現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強(qiáng)。至今，我國(guó)還沒(méi)有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)， 農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。與立法較為完備的

6、城市房地產(chǎn)管理相比， 農(nóng)村宅基地管理方面的立法明顯滯后，并且操作性不強(qiáng)。如對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定， 在字面上 看是極為嚴(yán)肅的， 但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看， 在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大， 可操作性不強(qiáng)且難以執(zhí)行到位，導(dǎo)致村民違法占地建房得不到有效制止。 2 、規(guī)劃管理滯后，農(nóng)村陋習(xí)影響深遠(yuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)， 在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想， 對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入很少， 大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒(méi)有規(guī)劃， 導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無(wú)章可循，雜亂無(wú)序?？傮w上來(lái)看， 農(nóng)村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個(gè)數(shù)字規(guī)劃，與實(shí)際差距較大，沒(méi)有落實(shí)到具體村莊和地塊的點(diǎn)面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)

7、劃普遍缺乏。近些年來(lái)， 少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然搞了規(guī)劃， 但大都不夠成熟，有的規(guī)劃不是十分科學(xué)合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。另外， 農(nóng)民建房受農(nóng)村一些陋習(xí)的影響十分深遠(yuǎn)， 如農(nóng)民在修建房屋時(shí)，就坐向、看風(fēng)水、講龍脈相當(dāng)盛行，選宅基地不是先請(qǐng)基層國(guó)土資源所人員察看，而是先請(qǐng)“風(fēng)水”先生，“風(fēng)水”好了就行，哪怕法律禁止也要強(qiáng)行修建， 特別是“風(fēng)水”好的地段甚至出現(xiàn)搶建現(xiàn)象。3、執(zhí)法過(guò)于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來(lái)， 國(guó)家對(duì)土地管理的重視程度一度上升， 監(jiān)管政策也相繼出臺(tái)，但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強(qiáng)制執(zhí)行

8、力弱。國(guó)土資源管理部門只能向違法主體下發(fā) 責(zé)令停止違法行為通知 書 ，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強(qiáng)制執(zhí)行方面的權(quán)力。土地問(wèn)責(zé)過(guò)松過(guò)軟。對(duì)農(nóng)民違法建房大都采取罰款方式變通了結(jié)其違法行為， 真正拆除違法建筑物、追究法律責(zé)任的寥寥可數(shù)。在監(jiān)管問(wèn)責(zé)上，失之過(guò)寬，究之過(guò)軟，起不到應(yīng)有的警示作用，在基層干部職工心中， 對(duì)農(nóng)民建房管理“因公違法”、 “法不責(zé)眾”的心理普遍存在。有些地方土地問(wèn)責(zé)的地方保護(hù)主義還比較突出。在日常監(jiān)管方面， 存在缺位越位的現(xiàn)象， 如有些國(guó)土資源部門處于唯錢管地的狀態(tài)，出于部門利益追求和生存考慮，忽視、放松甚至“放縱”農(nóng)民建房用地管理； 有些鄉(xiāng)

9、鎮(zhèn)政府在國(guó)土資源管理體制改革后，對(duì)農(nóng)村土地管理重視不夠，履責(zé)不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的雙重身份，越權(quán)、越位審批；另外，涉土管理的相關(guān)部門在政策銜接和工作步調(diào)上也不是很協(xié)調(diào)有序。三、工作建議加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)村宅基地管理，必須對(duì)當(dāng)前宅基地本身的性質(zhì)、功能以及外圍環(huán)境有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機(jī)制體制入手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢(shì)下的宅基地管理方式。 1、健全宅基地管理法律法規(guī)。要借土地管理法修改之機(jī)，加快農(nóng)村宅基地立法工作，國(guó)家可出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理辦法 、 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法等法律法規(guī)，同時(shí)要配套建立完善的違法處理、管理收費(fèi)、失職問(wèn)責(zé)等方面的

10、政策文件，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政的措施，使農(nóng)村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進(jìn)行修改完善，特別要注重其可操作性，增強(qiáng)法規(guī)政策的執(zhí)行力。2、加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理。嚴(yán)格按照控制建設(shè)用地總量、合理布局、改善居住條件、保護(hù)耕地的原則， 因地制宜， 科學(xué)制定適合農(nóng)村宅基地發(fā)展的村莊建設(shè)規(guī)劃，合理地規(guī)劃村莊、農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，同時(shí)要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)， 加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入， 創(chuàng)造農(nóng)民集中成片建房、節(jié)約集約用地的平臺(tái)。要本著節(jié)約集約用地的原則， 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃控制， 嚴(yán)格控制新增宅基地用地計(jì)劃， 嚴(yán)格控制新增宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，

11、把農(nóng)村宅基地新增用地計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增的耕地面積掛鉤，對(duì)宅基地實(shí)行總量控制。3、規(guī)范宅基地審批管理。要加強(qiáng)鄉(xiāng)、村、組三級(jí)的審核作用，基層國(guó)土資源所要全程參與農(nóng)村宅基地從申請(qǐng)到確權(quán)登記的整個(gè)過(guò)程，真正做到“三到場(chǎng)”。要嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件， 認(rèn)真貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，堅(jiān)決貫徹各地農(nóng)村宅基地面積規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)報(bào)批程序， 對(duì)農(nóng)村村民需要申請(qǐng)宅基地和經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地， 要在其所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公示。要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的初始、 變更登記工作， 對(duì)農(nóng)村宅基地登記實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地檔案建設(shè)，推行電子檔案管理信息化，充分發(fā)揮地籍檔案在農(nóng)村宅基地監(jiān)

12、督管理上的作用。4、穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。要修訂現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度， 完善農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)制度， 建立規(guī)范、 有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)體系， 讓農(nóng)村宅基地在一定范圍區(qū)域有序流轉(zhuǎn)， 讓農(nóng)民在一定期限內(nèi)能對(duì)宅基地及其上面的住宅享有充分的處置權(quán)， 建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制， 讓農(nóng)民享有更大的土地收益權(quán)利。制定農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)政策， 農(nóng)民主動(dòng)將空閑的宅基地返還給集體的， 地方政府給予他們一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償， 對(duì)那些符合宅基地申請(qǐng)條件而又主動(dòng)放棄農(nóng)村宅基地進(jìn)城居住的農(nóng)民， 地方政府在購(gòu)房上給予政策獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。鼓勵(lì)農(nóng)民將空閑的宅基地退出來(lái)， 由集體經(jīng)濟(jì)組織再重新分配或者由地方政府規(guī)劃進(jìn)行土地整理。 5、加強(qiáng)宅基地日常監(jiān)管。要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)政策的宣傳，結(jié)合廣大農(nóng)村實(shí)際，按照“貼近群眾、貼近實(shí)際、貼近生活”的原則，采取行之有效的宣傳形式， 加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民以及基層干部的國(guó)土資源法律法規(guī)及有關(guān)方針政策的宣傳教育， 加大對(duì)所謂“風(fēng)水先生”的教育管理， 引導(dǎo)農(nóng)民依法依規(guī)和節(jié)約集約