淺談南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作思考

1、淺談南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作思考摘要：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是當前用地節(jié)約集約制度的一項重要探索，結(jié)合贛江新區(qū)的設(shè)立，以及其區(qū)域經(jīng)濟社會開展的重要契機，本文通過借鑒廣東省深圳市、廣州市的調(diào)研成果，結(jié)合南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實際，針對低效用地再開發(fā)的工作思路及運作模式提出幾點思考建議。關(guān)鍵詞：低效用地再開發(fā)南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工作思路運作模式中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1672-3791202101a-0212-02我國經(jīng)濟正處于結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，如何有效推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，結(jié)合地方實際調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模，優(yōu)化城市布局，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成為亟待解決的

2、問題。2021年以來，廣東、浙江、遼寧等省先后開展低效用地再開發(fā)試點，2021年4月國土資源部制定了?關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的指導(dǎo)意見?，擴大到全國包括江西省在內(nèi)的十個省市開展“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，2021年11月國土資源部又印發(fā)?關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見試行?【1】以下簡稱?指導(dǎo)意見?，這是國土資源部貫徹落實中央決策部署的具體舉措。2021年10月20日，贛江新區(qū)正式掛牌成立，為加快推進贛江新區(qū)經(jīng)濟社會開展，在土地利用的政策方向上先行先試，經(jīng)開區(qū)作為新區(qū)最重要的組團之一，結(jié)合?指導(dǎo)意見?的部署要求，為有效推進南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用，加快低效用地的再開發(fā)

3、工作，通過實地考察深圳市、廣州市等城市更新、土地整備等方面的經(jīng)驗和做法，從而探尋南昌市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的著力點。1低效用地的內(nèi)涵及范圍認定1.1低效用地的內(nèi)涵?指導(dǎo)意見?中規(guī)定的“城鎮(zhèn)低效用地定義為：第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰，不存在爭議。從?指導(dǎo)意見?的改造開發(fā)范圍可以看出，城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵還應(yīng)該包括不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、平安生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地，以及規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。城鎮(zhèn)低效用地是為了解決經(jīng)濟社會開展與城鎮(zhèn)更新改造、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而產(chǎn)生的概念，通過創(chuàng)新用

4、地政策，從而到達改造提升地區(qū)土地節(jié)約集約利用水平。1.2低效用地范圍認定地方政府根據(jù)自身不同的實際進行范圍認定。例如，深圳市是最早提出城市更新概念的城市，在廣東省提出大力推動“三舊改造的背景下，創(chuàng)新土地政策，提升改造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成為深圳、廣州等城市低效用地改造的具體做法。在?深圳市城市更新方法?【2】中，城市更新的主體是針對城市建成區(qū)包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等內(nèi)具有以下情形之一的區(qū)域進行。在長沙市開發(fā)園區(qū)低效用地研究工程中【3】，把低效用地定義為未按要求對土地進行開發(fā)建設(shè)，或土地利用現(xiàn)狀仍有調(diào)整提升潛力的在用建設(shè)用地，認定的范圍具體包括土地經(jīng)濟效益低，土地利用強度低等用

5、地。無錫市結(jié)合實際市情出臺?關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236戰(zhàn)略布局的實施意見?錫政發(fā)2021151號，將低效用地的范圍【4】認定歸納為：布局散亂、設(shè)施落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定需要改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等；落后于國家、省、市產(chǎn)業(yè)政策、“退二進三、產(chǎn)出水平低于同行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地；不符合平安生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；未充分利用的土地；原用地性質(zhì)不符合現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量建設(shè)用地等。2廣州、深圳兩市城市更新模式概述2.1以創(chuàng)新土地政策為抓手，形成系統(tǒng)的更新政策體系深圳市在2021年1月出臺?深圳市城市更新方法實施細那么?、2021年11月出臺?深圳市城市更新方法?、2021年依據(jù)?深圳市城市更新“十三五規(guī)劃?

6、又出臺?關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施?，明確城市更新的任務(wù)、目標、方向，這相繼出臺的一列經(jīng)政府批準的綱領(lǐng)性文件，為深圳市的城市更新提供了具體、標準性的指導(dǎo)。廣州市在2021年出臺?關(guān)于加快推進“三舊改造工作的意見?，2021年又在此根底上出臺補充意見，2021年9月出臺?廣州市城市更新方法?，2021年又出臺?廣州市城市更新方法?的三個配套方法，即?廣州市舊村莊更新實施方法?廣州市舊廠房更新實施方法?廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施方法?簡稱城市更新“1+3政策，這一系列政策的出臺不僅為廣州市的城市更新提供了系統(tǒng)性的政策支持，而且在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升土地利用效率、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮了積

7、極作用，取得了明顯成效。2.2以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型同步升級深圳、廣州兩市根據(jù)城市開展的功能定位，制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，推進舊工業(yè)區(qū)的復(fù)合更新，適當控制“工改商、“工改住數(shù)量，夯實產(chǎn)業(yè)根底，如廣州市劃定了95個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，面積48.7萬畝，逐步開展改造和建設(shè)。在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，珠三角地區(qū)各城市創(chuàng)新了相關(guān)土地用途認定和供地方式，如廣州市規(guī)定，符合產(chǎn)業(yè)方向的新業(yè)態(tài)用地可采用掛牌方式出讓，實現(xiàn)“以工程找土地；深圳市規(guī)定，對不同產(chǎn)業(yè)用地供給方式和供地年限實行差異化管理，進一步提高土地供給的針對性、導(dǎo)向性和有效性，結(jié)合特殊功能區(qū)定位，根據(jù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，實施特殊的土地政策，比方，提及支持前海深

8、港現(xiàn)代效勞業(yè)合作區(qū)在土地供給、地價管理、招商引資、開發(fā)建設(shè)、運營管理、收益調(diào)節(jié)等方面先行先試，為前海的戰(zhàn)略目標落地提供多層次的載體。3南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)工作思路3.1成立專門工作機構(gòu)為推進城鎮(zhèn)低效用地工作再開發(fā)力度，建議強化組織領(lǐng)導(dǎo)，高位推動落實，成立由贛江新區(qū)管委會及各組團主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，經(jīng)發(fā)、財政、住建、規(guī)劃、社發(fā)、城環(huán)、國土等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并且成立城市更新局具體負責此項工作。3.2嚴格工程準入條件經(jīng)開區(qū)作為贛江新區(qū)的組團之一，在工程引入的過程中，發(fā)揮規(guī)劃先行、招商防控作用，遵循重點工程優(yōu)先保障，通過會審制度及工程評審制度的健全，確保優(yōu)質(zhì)

9、工程入?yún)^(qū)投產(chǎn)、出效益，從源頭上防范低效用地的產(chǎn)生。3.3編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃以及年度實施方案結(jié)合經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，結(jié)合經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟開展戰(zhàn)略、功能區(qū)定位并結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護、歷史人文傳承等內(nèi)容，編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施方案。3.4對轄區(qū)內(nèi)的低效用地調(diào)查摸底依據(jù)江西省建設(shè)用地控制指標及國家相關(guān)節(jié)約集約利用標準，從土地利用強度、投入產(chǎn)出水平、經(jīng)濟效益、用地現(xiàn)狀等指標進行排查，以南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主城區(qū)980公頃范圍和白水湖管理處907公頃范圍為調(diào)查范圍進行摸底排查。摸清范圍內(nèi)低效用地和存量建設(shè)用地的實際情況，以

10、第二次土地調(diào)查成果和年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為根底，在進一步實地核實的前提下，將擬列入低效用地的范圍以圖斑的形式標注在遙感影像圖及土地利用總體規(guī)劃圖上，建立開發(fā)區(qū)低效用地數(shù)據(jù)庫和改造臺賬。3.5結(jié)合經(jīng)開區(qū)實際，加大推進節(jié)約集約利用土地力度針對經(jīng)開區(qū)存在局部用而未盡、低效用地的歷史遺留問題，以清理低效用地為著力點，各部門聯(lián)動配合，各司其職，通過加大土地供后監(jiān)管動態(tài)巡查，切實履行監(jiān)管職能進一步加大清理處置力度，逐步建立起了工業(yè)低效用地退出機制，建立土地利用管控長效機制。4南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)運作模式建議4.1調(diào)動原國有土地使用權(quán)人參與低效用地再開發(fā)的積極性在適應(yīng)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的

11、前提下，由符合條件的原國有土地使用權(quán)人自主申請參與開發(fā)，必須報新區(qū)批準。對于不改變原有用途，僅是廠房容積率提高的工業(yè)用地，簽訂補充協(xié)議后，可不再增繳土地出讓價款。對于原國有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒有開發(fā)能力的，可由區(qū)管委會收回重新進行招拍掛，并給予原國有土地使用權(quán)人合理補償。4.2以工程“嫁接方式提高用地效率對企業(yè)效益低下的，催促企業(yè)整改、升級、提效，或與企業(yè)協(xié)商置換到標準廠房生產(chǎn)，或者通過協(xié)商收儲土地；對連續(xù)兩年“零稅收、瀕臨破產(chǎn)的“僵尸企業(yè)用地，由區(qū)管委會與企業(yè)協(xié)商收儲，再通過工程“嫁接、企業(yè)重組、重新招商等方式盤活用地。4.3健全低效用地改造工程倒逼機制對確定為低效用地、閑置用地且又

12、不愿退出的企業(yè)，由開發(fā)區(qū)與企業(yè)簽訂補充協(xié)議，約定企業(yè)的投資強度、投資進度以及稅收奉獻，倒逼企業(yè)早投產(chǎn)早見效。4.4鼓勵轄區(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)鼓勵引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高土地利用效率?？稍圏c符合產(chǎn)業(yè)方向的新業(yè)態(tài)用地采用掛牌方式出讓，實現(xiàn)“以工程找土地的供地方式。對不同產(chǎn)業(yè)用地供給方式和供地年限實行差異化管理，進一步提高土地供給的針對性、導(dǎo)向性和有效性。4.5鼓勵市場主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對納入改造范圍的地塊，允許市場主體參與低效用地再開發(fā)，對前期已通過招拍掛受讓的土地，可以試點協(xié)議方式出讓給該市場主體。市場主體依據(jù)規(guī)劃條件對改造地塊進行方案編制和拆遷補償方案，并報新區(qū)批準后，按協(xié)議方式供地。參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的，可以根據(jù)新區(qū)相關(guān)規(guī)定，配建一定比例的產(chǎn)業(yè)用房、根底設(shè)施以及公共效勞設(shè)施。5結(jié)語城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要以創(chuàng)新、共享的理念完善各項工作機制，南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要牢牢把握贛江新區(qū)開展的新機遇，以廣東省城市更新的實踐經(jīng)驗為借鑒，有效破解用地難題，加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)升級及土地利用方式，合理國土資源空間布局，為積極探索經(jīng)開區(qū)土地管理新政提供有力支撐。參考文獻