人民監(jiān)督員的監(jiān)督與人大代表的監(jiān)督比較

1、人民監(jiān)督員的監(jiān)督與人大代表的監(jiān)督比較        人民監(jiān)督員的監(jiān)督與人大代表的監(jiān)督比較檢察機(jī)關(guān)推行人民監(jiān)督員制度已經(jīng)2年多了，*縣人民檢察院自2004年12月實(shí)施人民監(jiān)督員制度以來，共辦理3件不起訴案件，人民監(jiān)督員通過審查案件進(jìn)行表決，均同意檢察機(jī)關(guān)擬不起訴意見。在實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度的一些不足和缺陷也逐漸顯露出來。筆者認(rèn)為，把人民監(jiān)督員制度與人大的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，既可以完善人民監(jiān)督員制度，還能使人大的監(jiān)督賦予具體內(nèi)容。一、人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)建是最高人民檢察院結(jié)合檢察工作實(shí)際，針對檢

2、察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中的決定逮捕、撤銷案件和不起訴等容易發(fā)生執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入的外部監(jiān)督機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定，將專門工作與群眾路線相結(jié)合而創(chuàng)建的一項(xiàng)新制度。推行人民監(jiān)督員制度的核心內(nèi)容，就是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在查辦直接受理的自偵案件中，凡是犯罪嫌疑人不服決定逮捕的，偵查部門提出撤銷案件的，公訴部門提出對案件作不訴處理的，都必須經(jīng)過人民監(jiān)督員的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)：中華人民共和國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡诙邨l第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和

3、國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利?！毙淌略V訟法第六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾。”專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合是我國刑事訴訟的一項(xiàng)基本原則。人民檢察院組織法第七條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！边@些法律條款體現(xiàn)了我國法律制度和訴訟制度的人民性，明確了有關(guān)國家職能活動必須堅持群眾路線和群眾觀點(diǎn)的要求，為人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生和發(fā)展提供了堅實(shí)

4、的憲法和法律基礎(chǔ)。由此可見，人民監(jiān)督員制度就是把憲法、刑事訴訟法和人民檢察院組織法等法律規(guī)定的人民群眾的法定監(jiān)督權(quán)利具體化、規(guī)范化。二、人民監(jiān)督員制度的法理基礎(chǔ)在我國現(xiàn)行的檢察制度中，雖然包含著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的制約以及人民群眾的監(jiān)督，這些監(jiān)督制約機(jī)制也都發(fā)揮著自己的特點(diǎn)和作用，但隨著我國司法體制改革的不斷深入，其局限性也不可避免地顯露出來，即缺乏一種新的具有具體內(nèi)容和規(guī)范程序的外部監(jiān)督機(jī)制。人民監(jiān)督員制度，就是人民監(jiān)督員按照既定的程序和規(guī)則監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動，這意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要對其他機(jī)關(guān)

5、和國家工作人員是否依法履行職務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，又要自覺地接受其他機(jī)關(guān)、人民群眾和社會各界的監(jiān)督制約。對于檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的案件而言，檢察機(jī)關(guān)集立案偵查權(quán)、逮捕權(quán)、起訴權(quán)于一身，在上述諸環(huán)節(jié)中無任何外部制約權(quán)力存在。人民監(jiān)督員制度的建立，意味著通過制度化、規(guī)范化和程序化的途徑，由人民群眾通過人民監(jiān)督員介入檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動，把人民群眾對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，使檢察權(quán)的行使受到社會公眾的監(jiān)督，有效地促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員公正執(zhí)法、文明辦案。三、人民監(jiān)督員的產(chǎn)生及監(jiān)督的范圍及程序根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試

6、行）的相關(guān)規(guī)定，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生條件是：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）擁護(hù)中華人民共和國憲法；（三）年滿23歲；（四）作風(fēng)正派，堅持原則，有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書。人民監(jiān)督員的任期與本屆檢察長的任期相同。目前在司法實(shí)踐中納入人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍事項(xiàng)的僅限于檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的三項(xiàng)工作：（1）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（2）擬撤銷案件的；（3）擬不起訴的。此外，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有下列情形之一，有權(quán)提出糾正意見：應(yīng)當(dāng)立案而不立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍

7、結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法的。四、大代表監(jiān)督的法律依據(jù)以及人大代表的產(chǎn)生人大監(jiān)督是指全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會按照一定的法定權(quán)限和程序，對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施行為進(jìn)行合法性、合理性的審查活動。人大及其常委會的監(jiān)督性能屬于權(quán)力性監(jiān)督，這一性質(zhì)是         由我們根本政治制度所決定的。我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表行使自己的權(quán)力，因而人大監(jiān)督實(shí)

8、質(zhì)上是人民的監(jiān)督。它是以人民作為后盾，以國家強(qiáng)制力作保證的國家權(quán)力監(jiān)督。全國人民代表大會的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。每一選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)。五、人大代表監(jiān)督的范圍、途徑及存在的不足人大監(jiān)督工作是緊緊抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，聽取和審議“

9、一府兩院”的工作報告，認(rèn)真開展執(zhí)法檢查、評議等多項(xiàng)代表活動，發(fā)現(xiàn)并解決問題，督促“一府兩院”提高依法行政、公正司法水平，支持和促進(jìn)三個文明建設(shè)。但從目前縣級人大監(jiān)督實(shí)踐來看,監(jiān)督工作還很薄弱，仍有走形式、走過場的情形，與憲法和法律賦予的權(quán)力還有很大差距，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是監(jiān)督力度不夠大。審議“一府兩院”工作報告，每年都花費(fèi)大量人力、財力、物力精心籌備年度人代會，而會議從開始到結(jié)束只有二到三天時間，代表大會也往往是提交什么樣的報告，就批準(zhǔn)什么樣的報告，一般不作任何改動，且年年都是那幾項(xiàng)議題，就報告審報告的多、重復(fù)發(fā)言的多，能夠提出高質(zhì)量意見的少，提出針對性強(qiáng)的建議更少。二是監(jiān)督手段不具

10、體。在現(xiàn)有的監(jiān)督方式中，大多是采用會議審議、執(zhí)法檢查、視察和評議等彈性監(jiān)督形式，由于我國現(xiàn)行體制等多方面的原因，監(jiān)督起來往往是重程序、輕實(shí)效，重查糾、輕追究，反映在監(jiān)督實(shí)踐中，就是程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少。六、兩者之間的異同相同之處是兩者都是代表人民行使的監(jiān)督權(quán)力，都是通過一定的程序，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)而達(dá)到監(jiān)督的目的。不同之處在于人大代表的選舉、任期和進(jìn)行監(jiān)督的范圍、程序、以及人大代表享有的權(quán)力都是按照法律進(jìn)行的。而人民監(jiān)督員制度畢竟是一項(xiàng)改革探索，目前它仍然是檢察機(jī)關(guān)單方面的“善意作為”。它所出臺的直接依據(jù)是高檢院的規(guī)定，而缺乏國家專門的法律來支撐，沒有上升到國家行為的高度。但人民監(jiān)督員

11、的監(jiān)督已經(jīng)介入到具體的辦案環(huán)節(jié)中，從這點(diǎn)來說，則剛好彌補(bǔ)了人大監(jiān)督的缺陷，為人大切實(shí)履行監(jiān)督職能提供了切實(shí)可行的工作思路。七、完善人民監(jiān)督員制度的設(shè)想一是人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)從人大代表中產(chǎn)生。目前，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、監(jiān)督的程序以及辦公機(jī)構(gòu)、辦公經(jīng)費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，都是由檢察機(jī)關(guān)的單方面行為支配的，人民監(jiān)督員進(jìn)行的監(jiān)督，變相成為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。要改變這種狀況，必須從人員、經(jīng)費(fèi)、等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，人民監(jiān)督員應(yīng)該從人大代表中產(chǎn)生，盡管人大代表的法律身份生成了相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)利甚至權(quán)力，但沒有檢察機(jī)關(guān)主動導(dǎo)入接受監(jiān)督的程序，人大對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督難以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。我國人民代表大會制度下的“一府兩院”制，排除任何行

12、政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人對檢察權(quán)的干預(yù)，由產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)的同級人大委派人大代表擔(dān)任人民監(jiān)督員，則解決了個案監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)。同時，人大代表由民選產(chǎn)生，是法定的“人民”代表，其廣泛代表性足以解決人民監(jiān)督員代表社會監(jiān)督的正當(dāng)期望，可以克服由檢察機(jī)關(guān)“預(yù)選”或“內(nèi)定”所造成的先天性制度缺陷。同時，由人大代表擔(dān)任人民監(jiān)督員，進(jìn)行個案監(jiān)督及其他檢察執(zhí)法監(jiān)督，正是人大監(jiān)督的具體方式和途徑。二是人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)該作為人大的派駐機(jī)構(gòu)從檢察機(jī)關(guān)分離出來，其辦公經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財政預(yù)算。只有這樣，人民監(jiān)督員的監(jiān)督才不受檢察機(jī)關(guān)的束縛，真正起到外部監(jiān)督的效果。三是必須保證人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。由于人民監(jiān)督員的權(quán)力沒有法律保

13、障，若檢察機(jī)關(guān)不支持，則可輕易否決監(jiān)督員的意見。目前，人民監(jiān)督員制度賦予人民監(jiān)督員的是一種審查和表決的權(quán)力，只有檢察長或檢委會同意，其表決才生效，否則只能引起上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核之程序，這種復(fù)核在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改變的機(jī)率很低。如2005年我省檢察機(jī)關(guān)通過人民監(jiān)督員共辦理“三類案件”266件。其中人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)意見的有14件16人，占案件總數(shù)的6%。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序?qū)⑵浔頉Q意見轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定，從而加強(qiáng)人民監(jiān)督員表決意見的剛性，提高人民監(jiān)督員制度的實(shí)效。可通過以下幾種情形來保證這種效力：（1）對于以全票或者以多數(shù)票通過的表決意見，檢察長應(yīng)當(dāng)指令有關(guān)部門執(zhí)行，無需提交檢察委員會決定。（2）檢察長或檢察委員