水權制度建設框架

1、水權制度建設框架水利部出臺 2005.1水是人類生存的生命線， 是經濟發(fā)展和社會進步的生命線， 是可持續(xù)發(fā)展的重要物質基 礎。我國人均水資源占有量低， 時空分布不均勻，是水旱災害十分頻繁的國家。隨著經 濟社會的快速發(fā)展、人口增加、 城鎮(zhèn)化進程加快，水資源供需矛盾日益加劇，水資源與 經濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求越來越迫切。 水資源可持續(xù)利用是我國經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略 問題，加強水資源管理， 推進水資源的合理開發(fā)，提高水資源的利用效率和效益， 實現(xiàn) 水資源的可持續(xù)利用，支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展是當代水利工作的重要任務。 實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用， 關鍵要抓好水資源的配置、 節(jié)約和保護。 在市場經濟條件下，

2、 建立行政管理與市場機制相結合的水權制度， 是優(yōu)化水資源配置， 加強節(jié)約和保護的重 要措施。水權制度是現(xiàn)代水管理的基本制度， 涉及水資源管理和開發(fā)利用的方方面面， 內容廣泛。 在現(xiàn)有的法律法規(guī)中， 已有許多規(guī)定涉及水權制度， 其中部分規(guī)定需要在新的歷史條件 下進行調整， 而水權制度體系中更多的內容尚待作明確規(guī)定。 為理清水權制度的基本內 容，提高對水權制度的認識，推進水權制度建設，現(xiàn)對水權制度建設提出如下意見。 一、水權制度建設的指導思想和基本原則（一）指導思想以黨的十六大精神為指導，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、 依法治國方略、水法規(guī)和中央治 水方針，根據水資源的特點和市場經濟的要求， 優(yōu)化水資源

3、配置、提高水資源的利用效 率和效益、保護用水者權益，建立健全我國的水權制度體系， 為實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利 用、以水資源的可持續(xù)利用支持經濟社會可持續(xù)發(fā)展服務。（二）基本原則1可持續(xù)利用原則建立健全水權制度， 必須堅持有利于水資源可持續(xù)利用的原則。 要將水量和水質統(tǒng)一納 入到水權的規(guī)范之中， 同時還要考慮代際間水資源分配的平衡和生態(tài)要求。 水權是涉水 權利和義務的統(tǒng)一， 要以水資源承載力和水環(huán)境承載力作為水權配置的約束條件， 利用 流轉機制促進水資源的優(yōu)化配置和高效利用， 加大政府對水資源管理和水環(huán)境保護的責 任。2統(tǒng)一管理、監(jiān)督的原則 建立健全水權制度，必須貫徹水資源統(tǒng)一管理、 監(jiān)督的原則。

4、實施科學的水權管理的前 提是水資源統(tǒng)一管理。 水資源統(tǒng)一管理必須堅持流域管理與行政區(qū)域管理相結合、 水量 與水質管理相結合、水資源管理與水資源開發(fā)利用工作相分離的原則。3優(yōu)化配置原則 建立健全水權制度，必須堅持水資源優(yōu)化配置的原則。 要按照總量控制和定額管理雙控制的要求配置水資源。 根據區(qū)域行業(yè)定額、 人口經濟布 局和發(fā)展規(guī)劃、 生態(tài)環(huán)境狀況及發(fā)展目標預定區(qū)域用水總量， 在以流域為單元對水資源 可配置量和水環(huán)境狀況進行綜合平衡后， 最終確定區(qū)域用水總量。 區(qū)域根據區(qū)域總量控 制的要求按照用水次序和行業(yè)用水定額通過取水許可制度的實施對取用水戶進行水權的分配。 各地在進行水權分配時要留有余地， 考

5、慮救災、醫(yī)療、公共安全以及其他突發(fā) 事件的用水要求和地區(qū)經濟社會發(fā)展的潛在要求。 國家可根據經濟社會發(fā)展要求對區(qū)域 用水總量進行宏觀調配， 區(qū)域也要根據技術經濟發(fā)展狀況和當地可利用水量， 及時調整 行業(yè)用水定額。國家還要建立水權流轉制度，促進水資源的優(yōu)化配置。4權、責、義統(tǒng)一的原則建立健全水權制度， 必須清晰界定政府的權力和責任以及用水戶的權利和義務， 并作到 統(tǒng)一。權利和義務的統(tǒng)一是國家通過水權配置，實現(xiàn)用水權利社會化成功與否的前提， 也是水權流轉成功與否的前提。5公平與效率的原則建立健全水權制度，公平和效率既是出發(fā)點， 也是歸屬。在水權配置過程中，充分考慮 不同地區(qū)、 不同人群生存和發(fā)展的

6、平等用水權， 并充分考慮經濟社會和生態(tài)環(huán)境的用水 需求。 合理確定行業(yè)用水定額、確定用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和 保障次序。與水資源有償使用制度相銜接，水權必須有償獲得，并通過流轉，優(yōu)化水資 源配置，提高水資源的效用。6政府調控與市場機制相結合的原則 建立健全水權制度， 既要保證政府調控作用， 防止市場失效， 又要發(fā)揮市場機制的作用， 提高配置效率。二、水權制度建設框架 水權制度是界定、 配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以 及用水戶之間的權、責、利關系的規(guī)則，是從法制、 體制、機制等方面對水權進行規(guī)范 和保障的一系列制度的總稱。水權制度體系由水資源所有

7、權制度、 水資源使用權制度、 水權流轉制度三部分內容組成。 （一）水資源所有權制度水法明確規(guī)定 “水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。 ”國務院 是水資源所有權的代表， 代表國家對水資源行使占有、使用、收益和處分的權利。 推行 水資源宏觀布局、省際水量分配、 跨流域調水以及水污染防治等多方面工作，都涉及到 省際之間的利益分配， 必須強化國家對水資源的宏觀管理。 地方各級人民政府水行政主 管部門依法負責本行政區(qū)域內水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督， 并服從國家對水資源的統(tǒng)一規(guī) 劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調配的宏觀管理。國家對水資源進行區(qū)域分配， 是在國家宏觀管理 的前提下依法賦予地方各級人民政

8、府水行政主管部門對特定額度水資源和水域進行配 置、管理和保護的行政權力和行政責任，而不是國家對水資源所有權的分割。 水資源所有權制度建設必須堅持國家對水資源實行宏觀調控的原則， 突出國家的管理職 責。主要內容包括如下幾個方面。1水資源統(tǒng)一管理制度 明確國家對水資源實行統(tǒng)一管理的內涵。 制定國家對水資源實行總量控制和定額管理的 管理辦法。2全國水資源規(guī)劃制度水資源規(guī)劃是水資源配置、保護、 管理和開發(fā)利用的基礎。編制全國水資源開發(fā)利用近 期和中長期規(guī)劃，流域綜合規(guī)劃和水資源規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、水資源配置方案、 水功能區(qū)劃、河流水量分配方案、 旱情緊急情況下的水量調度預案等，建立編制水資源 配置

9、方案和河流水量分配方案的管理制度。3流域水資源分配的協(xié)商機制 包括中央政府調控，流域內各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）政府參加的協(xié)商制度。 4區(qū)域用水矛盾的協(xié)調仲裁機制5水資源價值核算制度 包括對水資源的經濟、 環(huán)境和生態(tài)價值進行評估的制度，對水資源的調查評價，對水資 源可利用量估算，對水資源演變情勢分析等制度。6跨流域調水項目的論證和管理制度7水資源管理體制 規(guī)范水資源的國家宏觀管理體制、 流域管理體制和區(qū)域水管理體制， 規(guī)范水資源配置統(tǒng) 一決策、監(jiān)管的體制和機制。（二）水資源使用權制度 根據水法的有關規(guī)定， 建立水權分配機制、 對各類水使用權分配的規(guī)范以及水量分配方 案。 根據水法對用水實行總量控制

10、和定額管理相結合的制度規(guī)定，確定各類用水戶的合理用水量，為分配水權奠定基礎。 水權分配首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用 水，優(yōu)先權的確定要根據社會、經濟發(fā)展和水情變化而有所變化，同時在不同地區(qū)要根 據當地特殊需要，確定優(yōu)先次序。要做到科學、合理分配水權，必須建立兩套指標，即水資源的宏觀控制指標和微觀定額 體系。 根據全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量和可利用量確定控制指標，通過定額 核定區(qū)域用水總量，在綜合平衡的基礎上，制定水資源宏觀控制指標，對各省級區(qū)域進 行水量分配。 各行政區(qū)域再按管理權限向下一級行政區(qū)域分配水量。根據水權理論和經濟發(fā)展制定分行業(yè)、 分地區(qū)的萬元國內生產總值用水定額

11、指標體系，以逐步接近國際平均水平為總目標， 加強管理， 完善法制， 建設節(jié)水防污型社會。 通過建立微觀定額體系， 制定出各行政區(qū)域的行業(yè)生產用水和生活用水定額， 并以各行各業(yè)的用水定額為主要依 據核算用水總量，在充分考慮區(qū)域水資源量以及區(qū)域經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境情況的基礎 上，科學地進行水量分配。水資源使用權制度主要包括以下內容。1水權分配（ 1）建立流域水資源分配機制，制定分配原則，明確分配的條件、機制和程序。重點 工作是研究區(qū)域水資源額度的界定，包括水資源量的配置額度和水環(huán)境容量的配置額 度。（ 2）建立用水總量宏觀控制指標體系。對各省級區(qū)域進行水量分配，進而再向下一級 行政區(qū)域分配水量， 流

12、域機構和區(qū)域負責向用水戶配置水資源。 區(qū)域配置的水資源總量 不超過區(qū)域宏觀控制指標，流域內各區(qū)域配置的水資源總量不超過流域可配置總量。（ 3）建立用水定額指標體系。合理確定各類用水戶的用水量，為向社會用水戶分配水 權奠定基礎。 制定各行政區(qū)域的行業(yè)生產用水和生活用水定額， 并以各行各業(yè)的用水定 額為主要依據核算用水總量，依據宏觀控制指標，科學地進行水量分配。（ 4）建立水權的登記及管理制度。對用水戶的初始水權進行登記和確認，保證初始水 權的基本穩(wěn)定，并對初始水權的調整、流轉和終止進行規(guī)范。（ 5）制定水權分配的協(xié)商制度。建立利益相關者利益表達如聽證等機制，實現(xiàn)政府調 控和用水戶參與相結合的水權

13、分配的協(xié)商制度。（ 6）建立對各類水使用權分配的規(guī)范。建立和完善水能、水溫、水體、水面及水運使 用權的配置制度，建立健全相關監(jiān)管制度，規(guī)范利用市場機制進行配置的行為。（ 7）完善大型用水戶和公共取水權的配水機制。建立配水方案制定、調整以及相關用 水戶參與的相關制度。（ 8）建立公共事業(yè)用水管理制度，保障救災、醫(yī)療、公共安全以及涉及衛(wèi)生、生態(tài)、 環(huán)境等突發(fā)事件的公共用水。（ 9）建立生態(tài)用水管理制度，強化生態(tài)用水的管理，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需求。（ 10）制定干旱期動態(tài)配水管理制度、緊急狀態(tài)用水調度制度。規(guī)定特殊條件下水量分 配辦法，對特殊條件和年份（如干旱年）各類用水水量進行調整和分配。2取

14、水管理（ 1）修訂取水許可制度實施辦法。（ 2）制定取水許可監(jiān)督管理辦法。對取得取水許可的單位和個人進行監(jiān)督管理，包括 對水的使用目的、水質等方面的監(jiān)督管理。（ 3）制定國際邊界河流和國際跨界河流取水許可管理辦法。對于向國際邊界河流和國 際跨界河流申請取水的行為進行許可管理，包括取水限額、取水河段、水質要求等。（ 4）制定取水權終止管理規(guī)定，明確規(guī)定取水權的使用期限和終止時間。（ 5）建立健全水資源有償使用制度，盡快出臺全國水資源費征收管理法規(guī)。為了進一 步規(guī)范水資源費的征收和管理， 應制定出臺全國性的水資源費征收管理的法規(guī)， 各地據 此修訂地方水資源費的征收和管理實施辦法。3水資源和水環(huán)境保

15、護 建立水權制度的核心之一是提高用水效率和效益、 有效保護水資源。 應盡快完善水資源 節(jié)約和保護制度，建設節(jié)水防污型社會。（ 1）制定全國節(jié)約用水管理法律法規(guī)，建立節(jié)水型社會指標體系。（ 2）保護水環(huán)境，加強提高水環(huán)境承載能力的制度建設。完善環(huán)境影響評價制度、水 功能區(qū)劃管理及保護制度， 建立并實施生態(tài)用水和河道基流保障制度以及區(qū)域水環(huán)境容 量分配制度。（ 3）完善控制排污的制度。依據有關法律法規(guī)，建立和完善排污濃度控制與總量控制 相結合的制度、 邊界斷面水質監(jiān)測制度、 入河排污口管理制度、 污染事件責任追究制度、 污染限期治理制度、排污行為現(xiàn)場檢查制度以及其他各項排污管理制度。（ 4）完善地

16、下水管理及保護制度。為保護地下水資源，要充分考慮代際公平原則，不 能破壞地下水平衡。要完善地下水水位和水質監(jiān)測、開采總量控制、 限采區(qū)和禁采區(qū)的 劃定及管理、超采區(qū)地下水回補等方面的制度。4權利保護根據國家有關物權的法律法規(guī)， 規(guī)范政府和用戶、 用戶和用戶間的關系， 維護國家權益， 保護水權擁有者權利。（三）水權流轉制度 水權流轉即水資源使用權的流轉，目前主要為取水權的流轉。 水權流轉不是目的， 而是 利用市場機制對水資源優(yōu)化配置的經濟手段， 由于與市場行為有關， 它的實施必須有配 套的政策法規(guī)予以保障。 水權流轉制度包括水權轉讓資格審定、 水權轉讓的程序及審批、 水權轉讓的公告制度、 水權轉

17、讓的利益補償機制以及水市場的監(jiān)管制度等。 影響范圍和 程度較小的商品水交易更多地由市場主體自主安排，政府進行市場秩序的監(jiān)管。1水權轉讓方面（ 1）制定水權轉讓管理辦法。對水權轉讓的條件、審批程序、權益和責任轉移以及對 水權轉讓與其他市場行為關系的規(guī)定，包括不同類別水權的范圍、轉讓條件和程序、內 容、方式、期限、水權計量方法、水權交易規(guī)則和交易價格、審批部門等方面的規(guī)定。（ 2）規(guī)范水權轉讓合同文本。統(tǒng)一水權轉讓合同文本格式和內容。（ 3）建立水權轉讓協(xié)商制度。水權轉讓是水權持有者之間的一種市場行為，需要建立 政府主導下的民主協(xié)商機制。政府是水權轉讓的監(jiān)管者。（ 4）建立水權轉讓第三方利益補償制度。明確水權轉讓對周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán) 境等造成的影響進行評估、補償的辦法。（ 5）實行水權轉讓公告制度。水權轉讓主體對自己擁有的多余水權進行公告，有利于 水權轉讓的公開、公平和效率的提高，公告制度要規(guī)定公