淺析我國(guó)閑置土地問(wèn)題

1、淺析我國(guó)閑置土地問(wèn)題淺析我國(guó)閑置土地問(wèn)題摘要：閑置土地造成了我國(guó)土地資源的極大浪費(fèi)，在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不成熟，土地利用及城市規(guī)劃的滯后，制度的不完善，這一問(wèn)題呈嚴(yán)重化趨勢(shì)。本文分析了目前土地閑置的主要原因，探討如何預(yù)防解決土地閑置問(wèn)題。關(guān)鍵詞：閑置土地；成因；利用；一、閑置土地概述1.1閑置土地的定義1999年國(guó)務(wù)院頒布的閑置土地處理辦法中所謂閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的部門同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。本文里探討的"閑置土地"的含意并非僅僅包括閑置土地處理辦法中所定義的，還擴(kuò)大到年久失修的破敗房屋，停工待料的闌尾樓，廢棄

2、的工廠，長(zhǎng)期不用的倉(cāng)庫(kù)，早就被遺棄的鐵路和無(wú)船掛靠的老碼頭等等。1.2歷年來(lái)我國(guó)對(duì)于閑置土地的相關(guān)政策1980年，土地管理法中規(guī)定對(duì)于辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地1年以上未動(dòng)工建設(shè)的，收取閑置費(fèi)；連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回土地使用權(quán)。1994年，城市房地產(chǎn)管理辦法對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地做出規(guī)定：超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿l年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金2倍以下的土地閑置費(fèi)；滿2年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。其中，由于不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。1999年，閑置土地處置辦

3、法(國(guó)土資源部令第5號(hào))對(duì)閑置土地進(jìn)行了詳細(xì)定義和說(shuō)明，并規(guī)定了閑置土地處理方式。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)200428號(hào))，重申嚴(yán)禁閑置土地。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等9部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(國(guó)辦發(fā)【2006】37號(hào))，要求加大對(duì)閑置土地的處置力度。對(duì)超出合同約定動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開發(fā)的，依法從高征收土地閑置費(fèi)，并責(zé)令限期開工、竣工；滿2年未動(dòng)工開發(fā)的，無(wú)償收回土地使用權(quán)。對(duì)雖按照合同約定日期動(dòng)工建設(shè)，但開發(fā)建設(shè)面積不足1/3或己投資額不足l/4，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，按閑置土地處置。2007年，國(guó)土資源部

4、下發(fā)關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知，提出土地閑置費(fèi)按最高限(土地出讓金20%)收取，對(duì)于依法可以無(wú)償收回的，將堅(jiān)決無(wú)償收回。2007年，國(guó)土資源部等部門聯(lián)合發(fā)布土地儲(chǔ)備管理辦法。辦法規(guī)定，各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場(chǎng)的需要，合理確定儲(chǔ)備土地規(guī)模，儲(chǔ)備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地。2008年，國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知(國(guó)發(fā)200813號(hào))，要求嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)。2009年國(guó)土資源部下發(fā)的關(guān)于開展第二次全國(guó)土地調(diào)查中"批而未用"土地核實(shí)工作的通知1.3我國(guó)土地閑置現(xiàn)狀據(jù)國(guó)土資源

5、部表明，截至2009年年底，全國(guó)仍然約有1萬(wàn)公頃閑置土地，其中土地閑置大體有兩類原因：一類是企業(yè)自身原因造成的，在1萬(wàn)公頃閑置土地中占46%左右；另一類是政府原因、政府有關(guān)部門工作原因造成的，包括規(guī)劃調(diào)整、土地經(jīng)濟(jì)糾紛造成司法查封等，致使土地不能按期開發(fā)，在1萬(wàn)公頃閑置土地中占54%。土地的大量閑置，造成了諸多不良影響，直接導(dǎo)致土地低效利用和資源的浪費(fèi)，影響了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市功能的全面提升，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。二、土地閑置原因城市閑置土地處置方式創(chuàng)新思路下圖是閑置土地形成過(guò)程框圖，揭示了閑置土地的形成原因及形成機(jī)制，造成土地閑置既有開發(fā)商因素也有地方政府因素。2.1現(xiàn)行土地管理

6、體制和政策的不完善是閑置土地大量存在的內(nèi)因首先是土地利用規(guī)劃失效問(wèn)題。各層次土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是政府管理土地的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)最優(yōu)利用土地提供了重要保障。目前的土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)威性還不夠，還有"規(guī)劃趕不上變化"的現(xiàn)象，或者是地方政府更改了城市規(guī)劃使得原來(lái)協(xié)議約定好的項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)審批。其次是土地供給機(jī)制問(wèn)題，有的地方為了彌補(bǔ)財(cái)政和建設(shè)資金的不足，多渠道和計(jì)劃、市場(chǎng)兩種雙軌機(jī)制供應(yīng)土地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，造成多頭供給的問(wèn)題。再次是地方政府在當(dāng)初的出讓協(xié)議中承諾負(fù)責(zé)拆遷,但礙于各種因素而無(wú)法履約，導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。最后是隨著土地一級(jí)市場(chǎng)的建立,土地的商品價(jià)值得到市場(chǎng)的確

7、認(rèn),土地市場(chǎng)供不應(yīng)求的狀況導(dǎo)致閑置土地的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)初的供給價(jià)格,價(jià)格的巨大差異給閑置土地使用權(quán)所有者帶來(lái)了潛在的獲利機(jī)會(huì).但由于目前土地二級(jí)市場(chǎng)建立的滯后,迫使開發(fā)商持地觀望.2.2市場(chǎng)機(jī)制缺位是引發(fā)土地閑置的外因土地自身的價(jià)值規(guī)律和價(jià)格杠桿作用被人為扭曲，政府供應(yīng)價(jià)與市場(chǎng)交易價(jià)之間存在的價(jià)差，直接導(dǎo)致了開發(fā)商為追逐利益濫占土地。在區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件差別不大及追求利益的驅(qū)使下，通過(guò)土地交易的隱形市場(chǎng)，使得出讓廉價(jià)土地形成盲目競(jìng)爭(zhēng)，造成了極度分散的非農(nóng)建設(shè)用地的土地利用模式，閑置土地也隨之而來(lái)。這說(shuō)明區(qū)位優(yōu)勢(shì)下的利益驅(qū)動(dòng)，是造成閑置土地的一個(gè)根本內(nèi)在因素。2.3開發(fā)商囤地、投機(jī)鉆營(yíng)、

8、牟取厚利是土地閑置形成的必然結(jié)果土地是稀缺資源，其價(jià)格主要取決于兩個(gè)因素：稀缺性和需求量。資源越稀缺，其價(jià)格越高，反之則反。對(duì)資源需求量越大，其價(jià)格越高，反之則反。歷來(lái)人們以購(gòu)置房地產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)其財(cái)富的保值增值。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，土地價(jià)格和商品房?jī)r(jià)格上升是必然趨勢(shì)。此外，囤積和炒賣土地遠(yuǎn)比正常的開發(fā)房地產(chǎn)要來(lái)得快，利潤(rùn)也高。因?yàn)殚_發(fā)房地產(chǎn)一般周期較長(zhǎng)，大約為3年，而炒賣土地常常是瞬間即成。投機(jī)商追求的是超額利潤(rùn),充分利用我利用二元土地制度的缺陷，肆意瘋狂地圈地。2.4土地稅的漏洞我國(guó)的土地稅收一直對(duì)抑制土地的投機(jī)活動(dòng)，盤活閑置土地起到了一定的作用，然而，土地稅也存在漏洞，導(dǎo)致閑置土地問(wèn)題的解決不如

9、預(yù)期。行政事業(yè)單位使用的是無(wú)償劃撥的土地；或者由上級(jí)機(jī)關(guān)劃撥補(bǔ)償經(jīng)費(fèi),無(wú)需本單位花錢獲得的土地。行政事業(yè)單位對(duì)土地閑置不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任。一些行政事業(yè)單位貪大求全，不切實(shí)際地準(zhǔn)備蓋新樓,常因條件不成熟而無(wú)限期拖延開工,使政府無(wú)償劃撥的土地長(zhǎng)期閑置不用。2009年9月26日，國(guó)務(wù)院最新發(fā)布的關(guān)于集約用地的通知開發(fā)商囤地行為再出狠招，除重申要嚴(yán)格執(zhí)行土地閑置兩年無(wú)償收回的政策外，通知明確，國(guó)土資源部正在制定辦法，將對(duì)閑置房地產(chǎn)用地征繳增值地價(jià)。然而現(xiàn)實(shí)中開發(fā)商經(jīng)常開發(fā)一半，留一半的政策來(lái)應(yīng)對(duì)土地閑置稅的征收，或是找尋各種理由拒交閑置稅，如根據(jù)周圍商居的特點(diǎn)，在做規(guī)劃調(diào)整，等待政府的批文；拍賣文件中

10、明確規(guī)定是凈地出讓，而現(xiàn)有的土地上其他建筑物和附著物，需要時(shí)間清理；市政道路沒(méi)修通等來(lái)延遲土地的開發(fā)。三、對(duì)策土地閑置已成為影響我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題，為加強(qiáng)土地利用和閑置土地管理，可通過(guò)以下幾方面完善3.1增強(qiáng)城市規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性對(duì)于規(guī)劃調(diào)整致使土地閑置，國(guó)土管理部門必須加強(qiáng)與規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)盡量保持連貫和前后的一致性，城市規(guī)劃確實(shí)需要進(jìn)行調(diào)整或修改的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知土地使用權(quán)人，要求其完善相關(guān)手續(xù)并積極為其辦理，同時(shí)要維護(hù)土地使用權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。3.2建立健全土地閑置預(yù)防體系這個(gè)體系的核心在于加快推進(jìn)土地使用制度改革和行政審批制度改革。3.2.1是要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)

11、性用地和工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，大力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地的有償使用進(jìn)程，不斷提高建設(shè)用地初始配置的市場(chǎng)化程度，建立起反映資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制、成本機(jī)制和利益約束機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)閑置土地的有效制約作用。3.2.2是要按照"經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)"的改革要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，梳理調(diào)整有礙于市場(chǎng)配置的行政審批事項(xiàng)和程序，徹底改變"重審批輕監(jiān)管"的管理模式，努力建立起土地出讓行為的事前、事中和事后的監(jiān)督機(jī)制，從管理體制與模式上預(yù)防閑置土地現(xiàn)象的發(fā)生。3.2.3是對(duì)那些有閑置土地前科的單位和開發(fā)商，政府可

12、以給于在一定時(shí)間內(nèi)不予批地的懲罰。3.3建立健全土地閑置處置體系3.3.1修訂統(tǒng)一的閑置土地情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括責(zé)任主體和責(zé)任范圍、閑置起算時(shí)點(diǎn)(法律規(guī)定占用耕地以用地批準(zhǔn)之日，而出讓土地則以合同約定開工日期、合同生效等)、閑置有效計(jì)算時(shí)段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)、以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)。3.3.2摸清所在區(qū)域的閑置土地狀況。要對(duì)閑置土地的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布、成因有一個(gè)基本的了解，在調(diào)查清理的基礎(chǔ)上建立閑置土地名冊(cè)，即一塊地一張表。并定期對(duì)已批未竣工項(xiàng)目進(jìn)行清理，對(duì)新增的閑置土地要及時(shí)納入到閑置土地管理范圍

13、中來(lái)。3.3.3修改完善現(xiàn)有閑置土地收回程序規(guī)定。收回閑置土地作為行政處罰行為，建議其程序應(yīng)按照行政處罰法規(guī)定的法定程序操作，以避免執(zhí)行過(guò)程中程序違法問(wèn)題的發(fā)生。具體程序：立案對(duì)閑置土地進(jìn)行認(rèn)定并通知土地使用權(quán)人，要求相對(duì)人限期舉證申辯舉行聽證作出決定報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)對(duì)收回決定進(jìn)行公告送達(dá)收地決定書等待相對(duì)人救濟(jì)(復(fù)議和行政訴訟)終止土地有償使用合同或撤消建設(shè)用地批準(zhǔn)書注銷土地登記和土地證書強(qiáng)制收回土地。3.3.4針對(duì)不同類型的閑置土地，可采取改變土地利用方式來(lái)彌補(bǔ)造成的損失。A.打造臨時(shí)綠地城市的一些閑置土地由于種種原因暫時(shí)不能開發(fā)，可改為臨時(shí)綠地，既可以增加城市的綠化面積、提高綠地率，美化

14、城市、服務(wù)市民，減少沙塵、凈化空氣，而且開發(fā)商和政府部門都可以暫時(shí)拋開這一棘手的問(wèn)題。臨時(shí)綠地的建造也非常適合分期開發(fā)的地產(chǎn)項(xiàng)目。如果一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目，把未開發(fā)的土地臨時(shí)綠化起來(lái)，打造優(yōu)美的環(huán)境，必然會(huì)提高銷售率，也為城市綠化作了貢獻(xiàn)。臨時(shí)綠地的建設(shè)費(fèi)用由誰(shuí)出?綠化建設(shè)原則上應(yīng)該由開發(fā)商出資，但也可由政府出資，或雙方合資，或企業(yè)投資等各種渠道。若是政府出資，需征政府同意后才可開發(fā)。將來(lái)，地產(chǎn)商開發(fā)該土地時(shí)，需賠償綠化建設(shè)費(fèi)用給原來(lái)的出資方。B.建立旅游景點(diǎn)廢棄的工廠，長(zhǎng)期不用的倉(cāng)庫(kù)，與其荒廢，不如改造成具有特點(diǎn)的旅游景點(diǎn)或是建立藝術(shù)家的聚集區(qū)，變荒地為寶，既解決了土地閑置問(wèn)題，又為政府增加了財(cái)政收

15、入。3.4建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度3.4.1是建立建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。應(yīng)建立涵蓋建設(shè)用地基礎(chǔ)信息、規(guī)劃控制指標(biāo)及開竣工信息、土地投資及利用強(qiáng)度信息以及履約保證金和違約責(zé)任等信息的已供建設(shè)用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)具體建設(shè)用地的出讓金支付、土地交付和工程開竣工情況進(jìn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，從而建立土地閑置的預(yù)測(cè)、預(yù)警和快速處直機(jī)制。3.4.2是建立建設(shè)用地開發(fā)利用督查制度。充分運(yùn)用在線監(jiān)測(cè)信息，建立以基層國(guó)土資源所為主的日常督查制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地開發(fā)利用全過(guò)程的檢查跟蹤，主動(dòng)預(yù)防和及時(shí)查處土地閑置行為。同時(shí)，積極擴(kuò)大遙感應(yīng)用范圍，加大批后監(jiān)管的精細(xì)化管理力度。3.4.3采取土地開發(fā)

16、利用情況信息公開制度。通過(guò)信息技術(shù)將土地出讓各個(gè)環(huán)節(jié)可在官方網(wǎng)站實(shí)行公開，創(chuàng)造公開、公平、公正市場(chǎng)環(huán)境，為社會(huì)監(jiān)督土地閑置提供順暢的渠道。3.5完善土地稅收制度國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)土地稅的征收相關(guān)條例作一次補(bǔ)充修訂。對(duì)行政單位使用的土地如出現(xiàn)閑置問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，繳納閑置稅，從而約束行政單位的浪費(fèi)土地行為。土地增值稅的征收領(lǐng)域可擴(kuò)大，不必局限在土地流轉(zhuǎn)階段，在開發(fā)商閑置期間也可按一定比例收取。此前，一些開發(fā)商規(guī)避閑置土地禁令的慣用手法是以挖坑表示破土動(dòng)工，但此后并無(wú)實(shí)質(zhì)的開發(fā)進(jìn)度。對(duì)于開發(fā)商逃避閑置稅的理由，我們可以在開發(fā)商拿地時(shí)要其上交一份開發(fā)進(jìn)度表。對(duì)開發(fā)進(jìn)度要嚴(yán)格施行監(jiān)督制度。四、總結(jié)土地閑置問(wèn)題是個(gè)社會(huì)性的問(wèn)題，也是政府急需解決的課題，對(duì)此問(wèn)題我們需要從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)清我國(guó)閑置土地的狀況，完善土地各項(xiàng)制度和政策，盤活閑置土地，改善我國(guó)土地市場(chǎng)。參考文獻(xiàn)：1嚴(yán)政,陳建杰.有關(guān)閑置問(wèn)題的思考與建議J.探索研究2羅娟.發(fā)展臨時(shí)綠地J.花卉園林，2005，