環(huán)境成本的社會分擔(dān)與環(huán)保市場

1、環(huán)境成本的社會分擔(dān)與環(huán)保市場閻 林提 要：環(huán)境成本，既環(huán)境治理的投入在社會上分擔(dān)問題是世界上尚未解決的難題。環(huán)境成本是社會用于環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)污染末端治理和用于支付環(huán)境監(jiān)督的管理費(fèi)用等的資源耗費(fèi)，環(huán)境成本在不同社會成員之間的分擔(dān)可以有各種方式：由生產(chǎn)者承擔(dān)；由消費(fèi)者分擔(dān)或者由社會分擔(dān)，既由政府從財(cái)政中出資，更多的情況是由各級政府和不同社會成員之間分擔(dān)。我國政府對環(huán)境成本的社會分擔(dān)原則尚未確定，更沒有明確寫入具法律效力的文本中。  環(huán)境治理的供給政策基本上具備，但是市場需求政策還不具備，而需求政策是先于供給政策而起作用的。市場需求不足表現(xiàn)在我國許多工業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境市場容量過小，市

2、場遲遲不能啟動，其原因之一是環(huán)境治理成本究竟怎么分擔(dān)從原則上就不明確，環(huán)境治理項(xiàng)目出資者沒有落實(shí)。成本分擔(dān)問題不解決，則環(huán)境市場有行無市，環(huán)境產(chǎn)業(yè)有潛在市場沒有有效需求的老大難問題無法解決，可以說環(huán)境成本的完整分擔(dān)及其建立有效的分擔(dān)制度，是環(huán)境市場從潛在市場向有效需求的市場轉(zhuǎn)化的條件?！坝行枨蟛蛔恪边@個(gè)困繞環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)界的問題，需要從環(huán)境成本分擔(dān)問題入手，從理論上解決原則問題和認(rèn)識問題，從管制政策上解決設(shè)計(jì)方案問題。  社會上環(huán)境治理活動發(fā)生的前提條件需要多個(gè)條件同時(shí)并存，環(huán)境法規(guī)的存在，有效的環(huán)境成本分?jǐn)偡椒?，政府對環(huán)境治理成本承擔(dān)的責(zé)任主體和出資責(zé)任有明確的認(rèn)定，環(huán)境管制

3、和經(jīng)濟(jì)管制體系的相互配合協(xié)作。政府對環(huán)境事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管制制度對環(huán)境成本分?jǐn)偲鹬?guī)制性的作用。這幾個(gè)條件缺一不可。政府如果沒有明確的規(guī)定環(huán)境治理出資責(zé)任人，社會上大量的環(huán)境問題找不到責(zé)任人的后果是十分嚴(yán)峻的。在政府和社會成員之間合理的分?jǐn)偔h(huán)境成本對環(huán)境保護(hù)市場的健康發(fā)展關(guān)系重大，沒有一個(gè)合理合法的環(huán)境成本分?jǐn)偡桨?，對環(huán)境市場的危害可能是致命的。  (1)合理的分?jǐn)偝杀究梢允弓h(huán)境治理責(zé)任分散化，可以提高政府出資的投資效率，有限的環(huán)境投入對社會環(huán)境治理起到更大的拉動效應(yīng)；社會分?jǐn)偔h(huán)境成本的結(jié)構(gòu)趨于合理和穩(wěn)定。環(huán)境治理成本分?jǐn)偝鲑Y者多元化符合環(huán)境治理由全社會良好環(huán)境的受益者共同承擔(dān)的原則

4、。  (2)合理的分?jǐn)偔h(huán)境成本，環(huán)境治理出資者的落實(shí)得到法律保障，增加環(huán)境投入總額，提高環(huán)境投入占GDP的比例這一國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)才有保障。  (3)減少環(huán)保部門和經(jīng)濟(jì)部門的矛盾沖突，降低交易成本，提高資源配置效率。  1.環(huán)境成本分擔(dān)的現(xiàn)狀  不同環(huán)境治理領(lǐng)域承擔(dān)環(huán)境成本的責(zé)任主體不同。在工業(yè)領(lǐng)域大致有三種情況，一種是生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)環(huán)境成本，這些行業(yè)的環(huán)境治理成本計(jì)入生產(chǎn)成本，傳遞到產(chǎn)品價(jià)格中，由消費(fèi)者分擔(dān)環(huán)境成本。一種是純粹由生產(chǎn)者承擔(dān)環(huán)境成本，成本不打入產(chǎn)品價(jià)格，這指的是實(shí)行價(jià)格管制的行業(yè)。第三種是由政府和企業(yè)共同分擔(dān)環(huán)境成本。在由市場定價(jià)

5、的情況下企業(yè)會把自己的環(huán)境治理費(fèi)用攤?cè)肷a(chǎn)成本，在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行傳遞，最終由消費(fèi)者分擔(dān)環(huán)境成本。真正由生產(chǎn)者獨(dú)自分擔(dān)環(huán)境成本只發(fā)生在有經(jīng)濟(jì)管制存在的情況下，因?yàn)閮r(jià)格控制，環(huán)境治理成本無法傳遞到產(chǎn)品價(jià)格中去。在公共領(lǐng)域，如城市公共設(shè)施建設(shè)，城市垃圾和生活污水處理等公用事業(yè)領(lǐng)域，由政府和消費(fèi)者承擔(dān)環(huán)境成本是普遍的做法。  1.1政府的出資方式  1.1.1 尚未納入計(jì)劃  政府出資能否落實(shí)，要看環(huán)境投入是否納入了計(jì)劃，是否納入政府“年度財(cái)政預(yù)算”。目前國家財(cái)政預(yù)算中和城市一級政府還沒有安排污染治理資金的有關(guān)規(guī)定。長期以來，屬于政府出資興建的治理項(xiàng)目都是由當(dāng)?shù)卣畯呢?cái)政上

6、臨時(shí)批一點(diǎn)，由上級政府臨時(shí)擠一點(diǎn)，國際援助補(bǔ)充一點(diǎn)來完成。哪一個(gè)環(huán)節(jié)上的資金出現(xiàn)不到位的現(xiàn)象，工程就非延期不可，許多大型環(huán)境治理工程項(xiàng)目都是因?yàn)榕涮踪Y金不到位而夭折。  1.1.2 缺少總量控制和指標(biāo)  政府年度環(huán)境投入的資金額度沒有總量的概念和指標(biāo)，更缺乏計(jì)劃。政府的環(huán)境投入在資金供給數(shù)量上沒有保證，而且政府用于環(huán)境的投資供給分配權(quán)被分散到多個(gè)部門，各部門之間缺少協(xié)調(diào)和互相溝通，導(dǎo)致各類環(huán)境治理資金供給很不平衡，畸高畸低。環(huán)境治理資金供給的年際分布不均勻。在建的環(huán)境工程項(xiàng)目在年際之間波動很大。資金供給不固定給環(huán)保產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展造成極大的困難。  政府出資部分的供

7、給方式顯然對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)很不利，作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，需要在年際間保持生產(chǎn)能力的穩(wěn)定，如果環(huán)境市場規(guī)模忽大忽小，產(chǎn)業(yè)界就無法建立合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃沒有準(zhǔn)確的投資資金預(yù)測，環(huán)境投入也沒有辦法進(jìn)行量化。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力要么轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)，要么經(jīng)常性的處于危機(jī)和動蕩之中。  我國政府分配環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目資金的方式是立項(xiàng)拿錢。環(huán)境投入資金隨著項(xiàng)目走，立項(xiàng)給錢的思維定勢是現(xiàn)行政府資源分配模式的主流，這種模式把政府承擔(dān)的環(huán)境成本和為突發(fā)性災(zāi)害事件提供資金的方式等同起來。這種分配模式，是不符合環(huán)境保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展的需要的。1999年，我國政府用發(fā)行110億元國債進(jìn)行大城市的生活

8、污水處理廠，但關(guān)鍵設(shè)備需要從國外引進(jìn)，對國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的拉動并不大。  1.1.3 環(huán)境成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)的偏斜  政府出資和社會出資的比值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家由社會承擔(dān)的環(huán)境成本比例高于發(fā)展中國家。一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)候，民間的經(jīng)濟(jì)力量薄弱，因此需要更多的由政府提供環(huán)境治理費(fèi)用。此外發(fā)展中國家一般政府稅賦水平高，民間積累的財(cái)富少，企業(yè)的獲利能力低。而我國目前環(huán)境成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)的主要問題是由社會承擔(dān)的環(huán)境成本比例偏高，政府財(cái)政出資的比例偏低。這種結(jié)構(gòu)和我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段之間有脫節(jié)之處，只有在少數(shù)沿海經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，由社會多支出環(huán)境成本是可以被接受的，但是對中西

9、部地區(qū)來說，就會產(chǎn)生企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題。  1.2 各國環(huán)境成本分擔(dān)方式仍在探索之中  世界各國對環(huán)境成本在社會上的分擔(dān)方式的選擇，都處于探索之中。并沒有一種固定的模式，即使在同一國家同一領(lǐng)域，成本分擔(dān)方案也在不斷修訂和探索之中。  環(huán)境成本分擔(dān)方案的選擇能否成功，取決于有沒有形成一種激勵機(jī)制，讓“治理者得益，污染者，不治理者受損”。但是我們對一些基本的治理原則問題還是模糊的。對“誰污染誰治理”的環(huán)境治理原則理解有誤。以為工業(yè)界應(yīng)當(dāng)由企業(yè)單獨(dú)進(jìn)行出資治理。“誰污染誰治理”是早期實(shí)行的制度準(zhǔn)則，這種提法缺少量化指標(biāo)和可操作性。后來進(jìn)行了一定的修改，提出了“排污收費(fèi)，

10、污染者負(fù)擔(dān)”，污染者付費(fèi)等新提法。但是和早期的口號差別不大。  2.影響環(huán)境成本分擔(dān)的幾個(gè)要素  2.1衡量環(huán)境成本分擔(dān)  政府承擔(dān)環(huán)境成本的合法性依據(jù)是以“誰受益，誰治理”原則為基礎(chǔ)的。環(huán)境是一種典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由受益者承擔(dān)成本，全社會承擔(dān)環(huán)境成本的具體體現(xiàn)是政府財(cái)政出錢，這是政府的基本職責(zé)。政府要求企業(yè)分擔(dān)環(huán)境成本，同時(shí)自己要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，而不能以“誰污染誰治理”為由，推卸政府的管理責(zé)任。我們對環(huán)境成本分擔(dān)方式是否有效率，一向注意不夠。一些沒有經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效率的治理，其根源是環(huán)境成本分擔(dān)方式不合理，很多情況下會使環(huán)境治理活動無法發(fā)生或不能完成，此外

11、，因?yàn)槌鲑Y問題沒有解決，環(huán)境執(zhí)法對運(yùn)行設(shè)備的監(jiān)督問題和監(jiān)測的經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)無法解決，大量已建成的治污設(shè)備無法維持運(yùn)行。據(jù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，我國環(huán)境設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)不佳，有2/3不能正常運(yùn)行。  2.2環(huán)境成本分擔(dān)的談判機(jī)制  環(huán)境成本分擔(dān)是在社會各成員之間進(jìn)行的利益分配，是通過談判和討價(jià)還價(jià)來達(dá)成協(xié)議的一種博弈過程，環(huán)境成本分擔(dān)需要靠高層次的談判達(dá)成各方共同認(rèn)可的協(xié)議，我國目前尚缺乏正規(guī)的談判機(jī)制解決這類問題，仍然盛行由行政長官拍板定案的傳統(tǒng)行政管理方式，這種決策方式顯然是難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的。我國在環(huán)境成本分擔(dān)的談判中一個(gè)重要弊病是部門利益色彩極強(qiáng)，分擔(dān)環(huán)境治理成本的決策中

12、特別需要防止因?yàn)檫^多的考慮和顧及部門利益的平衡而犧牲了經(jīng)濟(jì)效益的傾向。  環(huán)境成本在各社會利益集團(tuán)之間的分擔(dān)，是一個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)肅的社會資源再分配問題。談判和決策過程需要有詳細(xì)而可操作的法律作為依據(jù)，在法律文本指導(dǎo)性原則性偏強(qiáng)而細(xì)則欠缺的時(shí)候，需要依靠有法律效力的政府行業(yè)主管部門的政策文本做依據(jù)，而且要求決策者的仲裁公正，決策者要能超越部門利益，以全民的和國家的最高利益為重，對制度進(jìn)行大膽創(chuàng)新，如果沒有這種創(chuàng)造性，那些陳舊的成本分擔(dān)方式就無法糾正。  2.3補(bǔ)償機(jī)制對環(huán)境成本分擔(dān)模式的形成是不可缺少的  我國目前還沒有建立或沒有完全建立一套針對工業(yè)界和城市生活污染治理

13、的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。  以往，我們過多的強(qiáng)調(diào)了依靠企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理，強(qiáng)調(diào)依靠技術(shù)進(jìn)步解決降低環(huán)境治理成本的思路，但是，我們還應(yīng)當(dāng)對技術(shù)進(jìn)步過程的時(shí)間長度有足夠的認(rèn)識，盡管從理論上講，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)者對價(jià)格是極為敏感的，為了維持市場競爭力，就會千方百計(jì)的降低成本，減少自己的損失，這就形成了技術(shù)進(jìn)步的動力。由生產(chǎn)者分擔(dān)更多的環(huán)境成本有利于技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，是技術(shù)進(jìn)步的推進(jìn)器和驅(qū)動力。企業(yè)有動力選擇低污染的技術(shù)，降低進(jìn)行末端環(huán)境治理的成本，正是在這個(gè)意義上，我們說環(huán)境法規(guī)是技術(shù)革新的強(qiáng)大動力。但是，技術(shù)進(jìn)步需要一個(gè)過程，技術(shù)進(jìn)步需要相當(dāng)大的投入和能力的培養(yǎng)；在技術(shù)得到更新之前的這段時(shí)間內(nèi)

14、，還需要政府對生產(chǎn)者進(jìn)行的鼓勵措施，企業(yè)才不至于因?yàn)楦冻鲞^多的環(huán)境治理成本而影響了整個(gè)行業(yè)的正常運(yùn)行和市場競爭力，影響到國民經(jīng)濟(jì)的增長速度。  對實(shí)行管制的行業(yè)政府需要采取各種特殊的政策，采用鼓勵方式來引導(dǎo)企業(yè)出資進(jìn)行治理。政府對被管制企業(yè)的環(huán)境治理進(jìn)行補(bǔ)償是由管制關(guān)系決定的。從法理上講，政府和產(chǎn)業(yè)的管制與被管制，是由一個(gè)隱型的契約關(guān)系約束著的，新的環(huán)境法規(guī)出臺，企業(yè)需要新增支出用于污染治理而額外增加了生產(chǎn)性支出，政府要求產(chǎn)業(yè)新增成本卻不得加價(jià)，使企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)起碼的利潤率是損害了產(chǎn)業(yè)財(cái)產(chǎn)，因此企業(yè)有權(quán)要求由政府補(bǔ)償自己的損失，在政府的財(cái)政中支出一部分作為政府違約的補(bǔ)償，多年來，歐美一

15、些管制行業(yè)通過司法訴訟爭得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)利，這是補(bǔ)償機(jī)制的形成來源。企業(yè)要求補(bǔ)償?shù)暮侠硇砸罁?jù)在于：企業(yè)和政府的管制機(jī)構(gòu)有約在先，管制者違約在后，國家從財(cái)政上拿出一筆錢對這部分損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府也可以明確答復(fù)不進(jìn)行補(bǔ)償，由生產(chǎn)者自行解決額外成本，依靠自己內(nèi)部挖潛降低其他生產(chǎn)成本提高效率；那么就需要國家在法律層面上給予明確的規(guī)定，如果要由國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，需要對補(bǔ)償提供相應(yīng)的原則和規(guī)制細(xì)則。無論采取那種方法，政府都應(yīng)當(dāng)有明確的說法和法律依據(jù)。  2.4 價(jià)格管制機(jī)制  我國管制涉及范圍十分廣泛，從建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)開始到投資額的確定，項(xiàng)目層層審批，還有定價(jià)機(jī)制，政府的管制無處不在

16、。這些管制都在某些方面限制了企業(yè)的環(huán)境治理和資金的支配權(quán)力。  對管制產(chǎn)業(yè)，世界各國大多采取由生產(chǎn)者分擔(dān)環(huán)境成本，而由政府控制住價(jià)格，不許向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本，以防止出現(xiàn)通貨膨脹的危險(xiǎn)。這是一種思路，另一種思路是解除管制，打破壟斷，用競爭的方式解決問題，應(yīng)當(dāng)說，無論是自由化的解決方案還是管制下的解決方案，都在不斷修改之中，例如日本政府對電力行業(yè)的治理項(xiàng)目的撥款和補(bǔ)貼方式就經(jīng)過了多次的調(diào)整，至今還沒有找到穩(wěn)定的方案。  一般的說，有管制存在，就需要有政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境管制的配合才能較穩(wěn)妥的解決讓管制企業(yè)出資進(jìn)行污染治理建設(shè)的問題，維持對產(chǎn)業(yè)的管制，而又沒有補(bǔ)償?shù)那闆r下，即使

17、有認(rèn)真的排污收費(fèi)制度存在，環(huán)境治理成本分擔(dān)問題也是一個(gè)難點(diǎn)和環(huán)境市場的瓶頸，我國的電力部門潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用的困難處境技術(shù)典型的例子。  2.5 幾個(gè)尚未確定的分擔(dān)原則  在環(huán)境成本分擔(dān)問題上，政府的責(zé)任和分擔(dān)原則有幾個(gè)尚未明確的問題：  第一個(gè)沒有明確的問題是，哪些環(huán)境治理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由政府出資，哪些領(lǐng)域由企業(yè)出資從事治理，特別是由政府和企業(yè)共同出資的部分分擔(dān)比例的確定，目前還沒有具有法律效力的文本把責(zé)任確定下來。我們常說環(huán)境法規(guī)不能落實(shí)的主要原因是執(zhí)法不嚴(yán)，問題并非這么簡單，在上述情況下執(zhí)法不嚴(yán)就不是主要原因，應(yīng)當(dāng)說環(huán)境成本分擔(dān)原則的確定和治理責(zé)任的明確是先于環(huán)境

18、管制和環(huán)境執(zhí)法而起作用的。  第二個(gè)沒有明確的問題是，由企業(yè)出資部分還沒有在國家的投資制度和政策上得到確認(rèn)和通過。在電力行業(yè)的電力裝備設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范大綱和投資條例上，都沒有環(huán)境治理裝置的相關(guān)規(guī)定。在發(fā)電行業(yè)和鍋爐行業(yè)大型裝備的技術(shù)設(shè)計(jì)大綱中，就沒有補(bǔ)充進(jìn)環(huán)境污染防治相關(guān)組件的條例，污染治理設(shè)備的生產(chǎn)和運(yùn)行仍然游離于正規(guī)的大型工業(yè)裝備生產(chǎn)之外，處于邊緣狀態(tài)。  第三個(gè)沒有明確的問題是，對被管制企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境成本計(jì)入生產(chǎn)成本和打入產(chǎn)品價(jià)格沒有明確的說法，企業(yè)界人士將這種現(xiàn)象稱之為不給出路，這些行業(yè)的治理出資問題實(shí)際上處于僵局。采納那種成本分擔(dān)方式是政府的選擇，如果因?yàn)樾枰S持管制

19、現(xiàn)狀，所有的政策都不能調(diào)整，導(dǎo)致某一工業(yè)領(lǐng)域不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境達(dá)標(biāo)，政府作為國家法規(guī)的執(zhí)行者和責(zé)任主體可以采取其他措施，提請立法機(jī)構(gòu)重新審議各類法律，將原定的環(huán)境目標(biāo)推遲執(zhí)行或降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或不予以追究責(zé)任，這些做法都意味著將降低環(huán)境投資在社會投資總量中的份額。但是目前政府經(jīng)濟(jì)管制部門并沒有進(jìn)行明確的答復(fù)，而是模糊處理，采取不置可否的態(tài)度。  無論選擇那種方式，政府決策者的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是，是否符合全社會環(huán)境治理成 本最小化和治理效率最大化，及其是否符合社會公平原則這兩條原則。假如某個(gè)分擔(dān)方案沒有效率，造成污染治理活動不能正常進(jìn)行，就需要在不同社會成員之間對環(huán)境成本進(jìn)行重新分擔(dān)?；蛘咴鎏硇碌?/p>

20、輔助措施和配套的政策與制度。  3.政府的職責(zé)和生產(chǎn)者的責(zé)任要分清，要承擔(dān)共同責(zé)任  政府對環(huán)境擁有兩大責(zé)任，其一是直接出資責(zé)任，其二是對由誰出資進(jìn)行規(guī)則的設(shè)計(jì)，對各類社會成員的出資責(zé)任義務(wù)進(jìn)行分配，并負(fù)責(zé)監(jiān)督保證實(shí)施。具體到政府的各部門，是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，由經(jīng)濟(jì)部門和綜合部門負(fù)責(zé)決策由誰來分擔(dān)成本和分擔(dān)的比例，兩大部門必須攜手配合，分擔(dān)環(huán)境成本的全過程才能完成。而我們今天恰恰還做不到這一點(diǎn)。  社會上對政府的環(huán)境責(zé)任存有種種誤解，對政府的過度依賴和對政府承擔(dān)環(huán)境成本責(zé)任的片面理解和推卸作為企業(yè)和公民應(yīng)盡的環(huán)境治理職責(zé)交織在一起。環(huán)境保護(hù)是政府的責(zé)任并不等同于

21、政府在所有領(lǐng)域都全額出資進(jìn)行治理，承擔(dān)環(huán)境治理的無限責(zé)任。全社會所有成員都有義務(wù)和責(zé)任，承擔(dān)一定的環(huán)境成本。同樣，政府對誰污染誰治理的解釋也有問題，尤其是經(jīng)濟(jì)管制和工業(yè)主管部門和財(cái)政及計(jì)劃部門，對自己的環(huán)保責(zé)任不明確，不積極，對新出臺的環(huán)境法規(guī)缺少應(yīng)有的響應(yīng)和主動的協(xié)調(diào)。  3.1 環(huán)境管制者和經(jīng)濟(jì)管制者責(zé)權(quán)不一致造成的困境  環(huán)境治理的出資方式和分擔(dān)比例的確定是經(jīng)濟(jì)決策層的抉擇問題，不是環(huán)境管制制度框架中能夠解決的問題。環(huán)保部門有責(zé)任讓生產(chǎn)者履行分擔(dān)環(huán)境成本的義務(wù)，但是卻沒有權(quán)力直接發(fā)布命令，經(jīng)濟(jì)管制者有權(quán)力修改規(guī)則，但是執(zhí)行者沒有環(huán)保責(zé)任，它的事權(quán)不涉及環(huán)境管制領(lǐng)域，如

22、果沒有上級組織命令他，他不會為環(huán)境治理問題而修改管制條例，不會為了解決環(huán)境成本分擔(dān)問題去發(fā)布命令和為環(huán)境成本事項(xiàng)去解除某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管制，這就是政府部門間責(zé)權(quán)分離帶來的，是缺少部際間協(xié)調(diào)制度和仲裁的問題。歸根結(jié)底，問題出在政府對經(jīng)濟(jì)的過度管制上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下實(shí)施多年的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管制，包括從投資，立項(xiàng)審批制度，直到產(chǎn)品定價(jià)的嚴(yán)格管制，對于新確立的各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)的要求，國家計(jì)委經(jīng)濟(jì)管制系統(tǒng)沒有及時(shí)的響應(yīng)。  3.2某些禁區(qū)的解凍有待經(jīng)濟(jì)管制體制的改革  長期以來，人們強(qiáng)調(diào)的環(huán)境投入不足，環(huán)境成本分擔(dān)找不到責(zé)任主體的原因有兩點(diǎn)，一是排污收費(fèi)制度，錢收的太少，對治污企業(yè)沒有形成足夠的壓力，因此

23、環(huán)保部門把工作重點(diǎn)放在增加排污收費(fèi)額，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上；其二，是認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法的力度不夠嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，擴(kuò)大環(huán)保部門的環(huán)境管制權(quán)力和執(zhí)法范圍。這種思路都是從加大社會壓力的方面出發(fā)，從增強(qiáng)環(huán)境管制部門的管制，和強(qiáng)化約束機(jī)制的角度出發(fā)尋找解決問題出路的可能性，這種思路只在環(huán)保界的圈子里考慮問題，忽略了在產(chǎn)業(yè)界建立激勵機(jī)制方面尋找解決途徑的可能性，因此考慮問題的思路偏窄。的確，影響環(huán)境保護(hù)健康發(fā)展的有各種制度障礙，環(huán)境管制存在問題，經(jīng)濟(jì)管制也存在問題。但是首要的不是環(huán)境管制制度的問題，例如排污收費(fèi)制度的額度不足，也不是環(huán)境執(zhí)法的問題。從以上分析中我們已經(jīng)初步看出，政府對經(jīng)濟(jì)的過度管制是造成成本分擔(dān)

24、不能兌現(xiàn)的制肘。而我們總想在環(huán)境管制制度中解決問題，這顯然行不通。  執(zhí)法不嚴(yán)的確是個(gè)問題。但是如果深究一下就會發(fā)現(xiàn)，在我國，執(zhí)法成本太高，要降低執(zhí)法成本，需要社會成員有良好的守法習(xí)慣，而培養(yǎng)守法的社會習(xí)慣和健全執(zhí)法體系是一個(gè)漫長的過程，需要許多外在的制度因素。而環(huán)保成本分擔(dān)問題的解決，是在盡量短的時(shí)期內(nèi)就需要完成的，把希望寄托在長遠(yuǎn)的未來才能完成的事務(wù)顯然是不妥的。  另一種想法是把解決問題的希望寄托在排污收費(fèi)制度上，似乎收費(fèi)高到進(jìn)行治理的邊際成本以上，企業(yè)就肯出資，環(huán)境市場就可以啟動了，我們認(rèn)為對此也不可迷信。盡管我國的環(huán)境治理原則初步明確了由污染者付費(fèi)，但是對排污收費(fèi)

25、的征收過程，資金的使用過程未進(jìn)行深入的分析，沒有搞清楚企業(yè)和征收者之間的博弈關(guān)系和導(dǎo)致征收失敗的問題之原因。在現(xiàn)行的存在大量漏洞的排污收費(fèi)制度沒有得到成功的改革之前，我們不宜把過多的希望寄托在排污收費(fèi)制度上。  3.3 政府分擔(dān)成本的形式  我國政府對各類社會成員分配各自承擔(dān)的環(huán)境成本的方式，以資金配套方式為主。  分配各級政府和社會團(tuán)體出資進(jìn)行環(huán)境治理費(fèi)用的責(zé)任，不是資金配套一項(xiàng)政策就可以解決問題的，還需要大量的配套措施協(xié)助，而我們目前還缺乏一系列監(jiān)管和監(jiān)理制度，因此工程在建過程中配套資金不到位時(shí)有發(fā)生，而且沒有有效的懲罰措施。政府的環(huán)境資金投資風(fēng)險(xiǎn)很大，環(huán)境投

26、資效率相當(dāng)?shù)汀?#160; 國外針對這些情況，采取的防范措施是，先給企業(yè)提供低息貸款，待完工并且驗(yàn)收合格后，再返還貸款，這樣，讓企業(yè)在工程建設(shè)過程中承擔(dān)全部責(zé)任和違約造成的一切損失，政府出資部分的風(fēng)險(xiǎn)可以大大降低。除此以外，政府還可以采用其他一些方法手段提供環(huán)境成本。參考國外的一些常用做法，大體上政府分擔(dān)環(huán)境治理成本的方式有以下幾種。  方案一：價(jià)格引導(dǎo)。政府可以通過管制對市場引導(dǎo)，調(diào)節(jié)原料價(jià)格，制定差別價(jià)格的方式誘導(dǎo)人們使用清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝。許多國家的環(huán)境法規(guī)，起到了價(jià)格調(diào)節(jié)的作用，如對高硫煤的限制可以通過價(jià)格來調(diào)節(jié)，對電力行業(yè)使用選煤，也可以采取原料價(jià)格調(diào)節(jié)的方式來引導(dǎo)。  方案二：和企業(yè)共同分擔(dān)環(huán)境成本。政府和企業(yè)按一定比例分擔(dān)污染治理的建設(shè)成本。起方式有多樣，例如為企業(yè)提供