浦東的成功經(jīng)驗(yàn)：把規(guī)劃放到開發(fā)前面越前越好

1、如果1990年時(shí)再進(jìn)行規(guī)劃，浦東的發(fā)展不會(huì)像現(xiàn)在這般好?！睆埥瘓F(tuán)總規(guī)劃師、浦東新區(qū)發(fā)展計(jì)劃局規(guī)劃管理處原處長汪新野說規(guī)劃”作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的空間投影，是對(duì)未來空間資源的一種配置，所以 規(guī)劃”應(yīng)該深切反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)的要求，尤其是發(fā)展中的要求。因此 規(guī)劃”一定是超前的浦東新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃可以追溯到1984年，國務(wù)院振興上海調(diào)研組和上海市政府聯(lián)合制定關(guān)于上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提綱，首次正式提出開發(fā)浦東的問題，創(chuàng)造條件開發(fā)浦東，籌劃新市區(qū)的建設(shè)”如果1990年時(shí)再進(jìn)行規(guī)劃，浦東的發(fā)展不會(huì)像現(xiàn)在這般好?！睆埥瘓F(tuán)總規(guī)劃師、浦東新區(qū)發(fā)展計(jì)劃局規(guī)劃管理處原處長汪新野說本報(bào)記者胥會(huì)云徐博發(fā)自上海 1987年：規(guī)劃

2、地位提升在汪新野眼中，1987年的浦東，其發(fā)展規(guī)劃經(jīng)歷了一個(gè)質(zhì)的飛越。之前不管如何做規(guī)劃，浦東的定位僅是上海工業(yè)的擴(kuò)散地和生產(chǎn)基地，是膨脹中的上海的一個(gè)，臥城？，也就是人們居住的地方。”正是由于這樣的定位，浦東缺乏足夠的工作崗位，也沒有形成完整的綜 合功能和相應(yīng)的配套設(shè)施，導(dǎo)致人群流動(dòng)呈鐘擺式：工作在浦西，居住在浦東。在此情況下，上海開始研究整個(gè)城市未來的發(fā)展。 當(dāng)時(shí)提出的發(fā)展方案有東西南北四個(gè) 方向：西向閔行和漕河涇， 但空間非常有限；南面到金山，但金山和原來的中心城區(qū)相距太 遠(yuǎn)；北面的寶鋼，也因?yàn)榫嚯x等原因不適合成為上海城區(qū)的拓展地。浦東的優(yōu)勢順勢凸顯了出來。浦東和浦西僅一河之隔，但在世界

3、上的跨河型城市中，很少出現(xiàn)兩岸發(fā)展差距如此之大的情況。一位來自美國的造橋?qū)＜伊滞⒅赋?，浦東是世界上絕無僅有的一塊寶地，是跨河型城市中還未得到開發(fā)，但又距離中心城區(qū)如此近的一塊寶地。 1992年：確立城市形態(tài)經(jīng)過幾年的準(zhǔn)備，浦東開發(fā)初期，上海市政府組織編制了浦東新區(qū)總體規(guī)劃（下稱總體規(guī)劃）。1992年3月31 日，規(guī)劃方案編制完成，共包括住宅小區(qū)、道路交通和工業(yè)等 30多項(xiàng)規(guī)劃。汪新野認(rèn)為，這個(gè)總體規(guī)劃共有四個(gè)主要特點(diǎn)：一是依托老城，逐步發(fā)展；二是避免浦西的老城區(qū)在空間布局方面的缺陷，形成了組團(tuán)架構(gòu)，即把浦東分為6個(gè)組團(tuán)，這些組團(tuán)能夠在空間上分散開來， 各具功能，同時(shí)又通過交通相互聯(lián)系起來，

4、綠化帶也被鑲嵌其中。總體規(guī)劃的第三個(gè)特點(diǎn)是環(huán)狀放射性的道路架構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)把浦東和浦西緊緊聯(lián)系在一起，形成了一個(gè)整體。浦東大量的空間拓展， 使浦西擁擠的空間環(huán)境得到緩解，舊城區(qū)得到改造。另外，由于浦西人才、資源的支撐，浦東的發(fā)展也有了強(qiáng)大的后勁。最后，這個(gè)規(guī)劃還體現(xiàn)了市政先行、交通先行的特點(diǎn)。八五"期間，上海市政府投入了大量資金，開始大規(guī)模的交通基建。只有這樣，才能順利進(jìn)行下一步的招商引資?！蓖粜乱罢f。此后，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)等一系列區(qū)域建設(shè)的效果初現(xiàn)，浦東的城市形態(tài)已初具面貌。2003年：先行未來20年規(guī)劃總體規(guī)劃的實(shí)踐結(jié)果超越了原來的規(guī)劃，浦東和上海因而面臨著新一輪的發(fā)展

5、作為上海的一個(gè)組成部分，浦東這次完全納入了上海的總體規(guī)劃中。 同時(shí)，浦東也根據(jù) 十多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 招商引資等實(shí)際情況， 考慮未來20年發(fā)展的需要，同時(shí)結(jié)合自身開發(fā) 的特殊需要、管理的相對(duì)獨(dú)立性和機(jī)制的先行性，編制了浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃。此時(shí)的浦東開始了沿海發(fā)展戰(zhàn)略。 2003年8月8日，浦東新區(qū)政委一屆二次全會(huì)上提出 經(jīng) 濟(jì)發(fā)展三年行動(dòng)綱要，提出新區(qū)將形成一軸三帶”發(fā)展布局，努力成為上海建設(shè)四個(gè)中心” 的核心功能區(qū)。一軸”即上海市城市總體規(guī)劃確定的從虹橋機(jī)場至浦東國際機(jī)場的東西向?yàn)?發(fā)展軸；三帶”即沿黃浦江發(fā)展帶、中部發(fā)展帶和沿海發(fā)展帶。汪新野認(rèn)為這個(gè) 軸”首先是上海城市空間的發(fā)展軸，此外

6、，它還是一個(gè)產(chǎn)業(yè)軸。浦東段以陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)為起點(diǎn)，浦東國際機(jī)場為終點(diǎn)， 這個(gè) 軸”就變成了以金融貿(mào)易為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的功能軸。這個(gè) 軸”與 三帶”的交錯(cuò)很是奇妙。沿黃浦江綜合發(fā)展帶集金融保險(xiǎn)、商業(yè)貿(mào)易、會(huì)展 旅游和生態(tài)居住為一體，它和軸”的交錯(cuò)是人的蓄積點(diǎn)和金融、就業(yè)的疊合。中部一江三橋”微電子產(chǎn)業(yè)帶，以張江為核心，以金橋和外高橋?yàn)檠由?，以申江路為紐帶，以周邊集鎮(zhèn) 為擴(kuò)散，輻射這樣一條以高科技為核心的完全貫通的產(chǎn)業(yè)帶。其中如IT之類的高科技產(chǎn)業(yè)需要技術(shù)、人才、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和金融支撐。而這些，通過軸”和帶”交會(huì)在張江。沿海發(fā)展帶有海港、港口、航空港，它的重要功能是航運(yùn)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和物流業(yè)，而這

7、與軸”又有一個(gè)交集。除了 一軸三帶”，汪新野還提出要建設(shè)6個(gè)功能區(qū)域。過去建設(shè)的6個(gè)組團(tuán)只是形態(tài)上的 結(jié)合，功能區(qū)域則是在機(jī)制、管理和行政上都結(jié)合起來。汪新野認(rèn)為，規(guī)劃理念的發(fā)展是依托產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程自然形成的，在原來沒有這種產(chǎn)業(yè)格局的情況下，很難會(huì)想得多么周全，也很難預(yù)見之后的變化，所以浦東會(huì)不斷調(diào)整規(guī)劃。而在今后的規(guī)劃中，會(huì)更加注重產(chǎn)業(yè)和城市形態(tài)的融合，對(duì)產(chǎn)業(yè)功能的依托更加齊全、合理,同時(shí)更加強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。附關(guān)于浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃編制情況的報(bào)告2004年10月25日在浦東新區(qū)第二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上浦東新區(qū)發(fā)展計(jì)劃局局長陳建主任、各位副主任、各位委員：我受區(qū)政府的委托，向

8、區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃編制情況。一、規(guī)劃背景和編制過程根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的有關(guān)精神，在市規(guī)劃局的指導(dǎo)下，發(fā)展計(jì)劃局在新區(qū)相關(guān)委辦局 的配合下，于2001年底組織編制規(guī)劃綱要，2002年初成立工作小組開展了 浦東新區(qū)綜合發(fā) 展規(guī)劃的編制工作。浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃是在上海市城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況編制的；是上海市城市總體規(guī)劃的深化和完善；是對(duì)上海市城市總體規(guī)劃中提出的“四個(gè)中心”在浦東新區(qū)的具體落實(shí)。它體現(xiàn)了政府調(diào)控與市場指導(dǎo)、 綜合目標(biāo)與分項(xiàng)目標(biāo)、超前性與可操作性、導(dǎo)向性與強(qiáng)制性四個(gè)方面的統(tǒng)一，既服從上海市總體規(guī)劃的原則和精神，也客觀反映了浦東新區(qū)十年來開

9、發(fā)的現(xiàn)實(shí)，以及市委、市府在浦東新區(qū)作出的重大規(guī)劃布局。在2002年底，綜合發(fā)展規(guī)劃形成了初步方案成果。 2003年10月在上海市第五次城市規(guī) 劃工作會(huì)議召開后，綜合發(fā)展規(guī)劃按照上海實(shí)施新一輪城市總體規(guī)劃的要求，針對(duì)區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、功能分區(qū)等重大戰(zhàn)略發(fā)展問題，進(jìn)行了進(jìn)一步的深化和修改。本次綜合發(fā)展規(guī)劃以浦東新區(qū)土地利用規(guī)劃等20項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃及浦東新區(qū)交通發(fā)展戰(zhàn)略研究等7項(xiàng)專題作為主要的技術(shù)支撐，在此基礎(chǔ)上最終形成綜合發(fā)展規(guī)劃文本、說明及圖 冊(cè)等成果。二、本次規(guī)劃的目的本次綜合發(fā)展規(guī)劃是上海市城市總體規(guī)劃的深化和完善，是上海市城市總體規(guī)劃 提出的“四個(gè)中心”在浦東新區(qū)的具體體現(xiàn)。本次規(guī)劃是在浦東新區(qū)開發(fā)開

10、放十多年的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)國際國內(nèi)外部形勢的重大變化和全新要求，滿足浦東新區(qū)現(xiàn)在和未來發(fā)展過程的需要，實(shí)現(xiàn)浦東新區(qū)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，達(dá)到以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)浦東新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目的。本次規(guī)劃將確定城市（區(qū)）性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市用地，協(xié)調(diào)城市（區(qū)）各項(xiàng)建設(shè)。三、規(guī)劃依據(jù)本次綜合發(fā)展規(guī)劃依據(jù)中華人民共和國城市規(guī)劃法（1990）、城市規(guī)劃編制辦法（建設(shè)部，1991年）、城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則 （建設(shè)部，1995）、上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020 ）、上海市浦東新區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃、上海市城市規(guī)劃條例（上海市人大常委會(huì)，2003）、以及浦東新區(qū)的實(shí)際情況而制定。

11、四、規(guī)劃原則和特點(diǎn)原則是：堅(jiān)持“上海市城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下的整體性”原則、堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、形 態(tài)一體發(fā)展”原則；堅(jiān)持“濱江沿海發(fā)展戰(zhàn)略”原則、堅(jiān)持“以人為本的可持續(xù)發(fā)展方針”原則。特點(diǎn)是：1、城市空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市空間規(guī) 劃布局的影響，將社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等納入到綜合發(fā)展規(guī)劃之中，做到定性、定功能、定量、 定型四位一體。2、形態(tài)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相結(jié)合。結(jié)合土地利用專業(yè)規(guī)劃，對(duì)浦東新區(qū)的土地使用、投入產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)布局等方面做深入的綜合研究，在充分考慮土地區(qū)位、土地資源的利用和控制、土地開發(fā)成本等的基礎(chǔ)上，提出城市布局方案。3、規(guī)劃的規(guī)范性和創(chuàng)新性相結(jié)合。綜合

12、發(fā)展規(guī)劃既注重規(guī)劃的傳統(tǒng)性和規(guī)范性，同時(shí)尋求在規(guī)劃重大問題和重大項(xiàng)目上突破。在規(guī)劃體例上形成專業(yè)規(guī)劃和專題研究兩大體系并行支撐的模式，做到科學(xué)性與程序性相結(jié)合。4、近期和遠(yuǎn)期相結(jié)合。近期與遠(yuǎn)期有機(jī)結(jié)合，遠(yuǎn)粗近細(xì)，規(guī)劃與計(jì)劃有機(jī)結(jié)合。在堅(jiān)持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，依照規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)， 在近期建設(shè)計(jì)劃中體現(xiàn)規(guī)劃的具體落實(shí)。5、宏觀和微觀相結(jié)合。規(guī)劃考慮到浦東新區(qū)在上海市和全國的戰(zhàn)略地位的同時(shí)，從 浦東新區(qū)現(xiàn)實(shí)建設(shè)情況入手，使規(guī)劃具可操作性。五、城市（城區(qū)）的性質(zhì)和規(guī)模為實(shí)現(xiàn)把上海建設(shè)成為“國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心”之一的目標(biāo)，根據(jù)“開 發(fā)浦東、振興上海、服務(wù)全國、面向世界”的指導(dǎo)思

13、想，把浦東新區(qū)規(guī)劃建設(shè)成上海市高水 平、綜合型的城市功能核心區(qū)。規(guī)劃定位為具有世界一流水平的外向型、多功能、現(xiàn)代化的新城區(qū)。其城市性質(zhì)是：全面提升外向型經(jīng)濟(jì)層次、高科技產(chǎn)業(yè)能級(jí)和現(xiàn)代化管理水平，建成功能組團(tuán)式發(fā)展的城市結(jié)構(gòu)；建成功能性、樞紐型、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施框架；建成面向國際的區(qū)域性金融服務(wù)中心、現(xiàn)代物流中心、 跨國營運(yùn)管理中心、 旅游會(huì)展中心和內(nèi)外貿(mào)易中心。本次綜合發(fā)展規(guī)劃將未來常住人口（實(shí)際居住人口）發(fā)展規(guī)模作為確定綜合發(fā)展規(guī)劃 各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的主要依據(jù)。對(duì)人口規(guī)模的確定， 利用了人口學(xué)、 統(tǒng)計(jì)學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科的研究方法，從適度人口的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、國際經(jīng)驗(yàn)、人口發(fā)展預(yù)測、經(jīng)濟(jì)人口容

14、量、環(huán)境 人口容量、土地利用和房地產(chǎn)建設(shè)與人口關(guān)系等多角度、多層次對(duì)浦東新區(qū)未來20年的合理人口規(guī)模進(jìn)行了研究。預(yù)計(jì)常住人口在規(guī)劃期末 2020年總量控制在300萬至350萬人。根據(jù)市 第五次城市規(guī)劃工作會(huì)議后對(duì)實(shí)施新一輪上海市城市總體規(guī)劃 的新要求，按照中心城區(qū)“雙增雙減”、郊區(qū)“三個(gè)集中”和規(guī)劃用地“三個(gè)三分之一”的要求，合理布局人口。其中，240260萬人分布在集中城市化地區(qū)（外環(huán)線以內(nèi)），7090萬人分布在非集中城市化地區(qū)（外環(huán)線以外）。六、規(guī)劃結(jié)構(gòu)以城市功能為核心，以主要道路水系為界域，以功能開發(fā)為主導(dǎo)，以功能輻射范圍為 半徑，提出“一軸、三帶、六功能區(qū)域”的總體規(guī)劃結(jié)構(gòu)。一軸：即上

15、海市總體規(guī)劃確定的從虹橋機(jī)場至浦東國際機(jī)場的東西向發(fā)展軸，它深刻 揭示了未來浦東新區(qū)的發(fā)展走向，也是浦東新區(qū)現(xiàn)代化城區(qū)景觀標(biāo)志軸的集中體現(xiàn)。三帶：黃浦江沿岸地區(qū)綜合發(fā)展帶：以陸家嘴CBD地區(qū)為核心，沿黃浦江沿岸南北拓展，形成集生活、休閑、娛樂、會(huì)展、公共服務(wù)為一體的濱江綜合功能區(qū)?！耙唤龢颉备呖萍籍a(chǎn)業(yè)帶：規(guī)劃將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)“一江三橋”地區(qū)的功能開發(fā)，形成新區(qū)中部高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。沿海綜合發(fā)展帶：主要以外高橋港區(qū)（保稅區(qū)）、五號(hào)溝港區(qū)、空港等組成的產(chǎn)業(yè)、生活旅游發(fā)展帶。六功能區(qū)域：“外高橋功能區(qū)域”以外高橋港區(qū)為依托，以保稅區(qū)為功能核心，形成集航運(yùn)、物流、信息港以及高科技、高附加值加工的外延性區(qū)

16、域，拓展上海航運(yùn)中心功能；“金橋功能區(qū)域” 依托“金橋加工區(qū)”的品牌效應(yīng)，形成以信息、汽車為重點(diǎn)的現(xiàn)代制造 業(yè)基地，發(fā)展知識(shí)導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)， 形成智力區(qū)，建設(shè)充滿現(xiàn)代氛圍的國際城區(qū)；“陸家嘴功能區(qū)域”以世紀(jì)大道為紐帶連接小陸家嘴CBD和花木行政文化中心區(qū)，形成具有國際影響力的金融商務(wù)區(qū)，拓展上海金融中心功能，兼有居住功能；“張江功能區(qū)域”以張江高科技園區(qū)為依托，向東輻射唐鎮(zhèn)銀聯(lián)卡等金融服務(wù)的配套發(fā)展，域內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展微電子、生物醫(yī)藥、 軟件等高科技產(chǎn)業(yè)，形成倡導(dǎo)創(chuàng)新、人才集聚的中高檔居住區(qū)域；“三林功能區(qū)域”以世博會(huì)的建設(shè)契機(jī)，大力發(fā)展旅游、會(huì)展、休閑等第三產(chǎn)業(yè)，突出城市文化、生態(tài)吸引力；“川 沙功能區(qū)域”依托主題公園的開發(fā)建設(shè)、國際機(jī)場的優(yōu)勢，發(fā)展文化、旅游、會(huì)