基于政策鏈范式的我國低碳經(jīng)濟政策研究

1、基于政策鏈范式的我國低碳經(jīng)濟政策研究    關(guān)鍵詞:低碳經(jīng)濟;政策鏈;低碳經(jīng)濟政策文章編號:10030751(2010)05003504 一、政策鏈的概念內(nèi)涵 目前,政策鏈還沒有形成獨立、明確的概念,但政策的構(gòu)成形式漸有鏈化的趨勢。政策制定者為了強化政策整體功能,在制定政策過程中有意識的向鏈狀結(jié)構(gòu)靠攏,形成了較為完整的政策體系。許多政策雖然沒有以政策鏈形式出臺,卻冠以功能上類似的名稱,如政策體系、政策規(guī)劃、政策系統(tǒng)、政策藍圖等。政策體系與政策系統(tǒng)強調(diào)各項政策的整體性與協(xié)調(diào)性,政策規(guī)劃與政策藍圖則強調(diào)政策的連貫性與統(tǒng)一性。它們的共同點是打破相互隔離、各自為

2、政的傳統(tǒng)政策制定方式,將各項政策按照彼此邏輯關(guān)系,構(gòu)成相互促進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機整體,政策研究的實踐表明這樣更有利于實現(xiàn)政策制定者的初衷。政策鏈正是基于對政策整體功能的激發(fā)而提出的新型政策范式,因而具有重要的方法論意義。 基于以上分析,政策鏈概念可以定義為:政策鏈?zhǔn)怯筛黜椪呋诒舜讼嚓P(guān)性,依據(jù)特定的層次結(jié)構(gòu)和政策作用機制,客觀形成的政策影響鏈。它是一個以縱向政策鏈和橫向政策鏈為結(jié)構(gòu)框架形成的網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)系統(tǒng),涉及到政府、企業(yè)及消費者多個行為主體,宏觀、中觀和微觀多個層面?？v向政策鏈由上到下依次為總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策,橫向政策鏈則由各項基本政策和具體政策構(gòu)成并體現(xiàn)政策間的關(guān)系。政策鏈應(yīng)隨著作

3、用對象發(fā)展變化的實際,不斷進行優(yōu)化和升級。 區(qū)別于傳統(tǒng)政策制定,政策鏈?zhǔn)且哉叩恼w性為政策制定的出發(fā)點,在政策制定之時就綜合權(quán)衡各項政策的縱向與橫向關(guān)系,縱向結(jié)構(gòu)上使各子系統(tǒng)的政策相互銜接,在橫向結(jié)構(gòu)上使各分系統(tǒng)的政策相互協(xié)調(diào),有效克服政策的孤立性與局限性,形成各項政策在時序上相互銜接、層次上相互配套、內(nèi)容上相互補充的政策鏈系統(tǒng)。根據(jù)結(jié)構(gòu)與功能的因果關(guān)系,傳統(tǒng)政策向政策鏈的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變將發(fā)揮政策間的協(xié)同作用,增強政策體系的整體功能,更具政策的功能完整性與操作可行性。 二、我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策的鏈狀表示 低碳經(jīng)濟是人類為應(yīng)對氣候變化而提出的以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟模式,是低碳發(fā)展、低

4、碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳生活等經(jīng)濟形態(tài)的總和1。低碳經(jīng)濟的實質(zhì)是新能源開發(fā)、能源高效利用和綠色GDP,核心是能源技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟包括生產(chǎn)的低碳化、流通的低碳化、分配的低碳化和消費的低碳化四個體系2。將政策鏈理論應(yīng)用到低碳經(jīng)濟領(lǐng)域,可以為我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策制定提供新的思路。根據(jù)政策鏈的基本理論范式,結(jié)合我國低碳經(jīng)濟發(fā)展實際和政策實施經(jīng)驗,我們可以將我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策以鏈狀形態(tài)表現(xiàn)如圖1。 低碳經(jīng)濟發(fā)展縱向政策鏈由總體戰(zhàn)略、基本政策和具體政策三要素組成?？傮w戰(zhàn)略是從宏觀層次出發(fā)制定的低碳經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃與藍圖,是低碳經(jīng)濟發(fā)展的綱領(lǐng)性政策,把握著低碳經(jīng)濟發(fā)展方向?；菊?/p>

5、策是某一領(lǐng)域內(nèi)的總政策,在其功能領(lǐng)域內(nèi)起著基本指導(dǎo)作用,支撐著具體政策的實施,例如能源政策包括了所有能源領(lǐng)域的低碳經(jīng)濟政策。具體政策是在基本政策劃分的功能領(lǐng)域內(nèi)付諸行動的執(zhí)行政策,例如能源政策之下的新能源政策、能源結(jié)構(gòu)政策、節(jié)能減排政策等,均是具有操作性的執(zhí)行政策。各項基本政策之間的關(guān)聯(lián)組成低碳經(jīng)濟發(fā)展的第一條橫向政策鏈,各項具體政策之間的關(guān)聯(lián)構(gòu)成低碳經(jīng)濟發(fā)展的第二條橫向政策鏈。構(gòu)成鏈狀結(jié)構(gòu)的若干政策排在同一條直線上,環(huán)環(huán)相因。在低碳經(jīng)濟發(fā)展政策鏈的層級結(jié)構(gòu)中,制度和文化等要素滲透到基本政策和具體政策當(dāng)中,對各項政策產(chǎn)生廣泛而深刻的影響,據(jù)此可將低碳制度、低碳文化歸為政策核心要素。 三、我國低

6、碳經(jīng)濟發(fā)展政策存在的問題及原因 近年來,我國低碳經(jīng)濟政策紛紛出臺,形成了功能眾多的一攬子政策,促進了不同領(lǐng)域低碳經(jīng)濟的發(fā)展,為今后的低碳經(jīng)濟政策制定奠定了基礎(chǔ)。但總體來看,目前的低碳經(jīng)濟政策仍然處于相互分割、各自為政的狀態(tài),政策之間缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性及配套性,政策的整體效果較差。3究其原因: (一)缺乏總體戰(zhàn)略的有效指導(dǎo) 低碳經(jīng)濟總體戰(zhàn)略是低碳經(jīng)濟發(fā)展總的路線綱領(lǐng),包括低碳經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃,把握著低碳經(jīng)濟發(fā)展的基本方向。圖1顯示,在我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策鏈狀結(jié)構(gòu)當(dāng)中,低碳發(fā)展戰(zhàn)略處于鏈狀結(jié)構(gòu)的頂端,其特殊的結(jié)構(gòu)位置決定了低碳總體戰(zhàn)略在我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策體系中的關(guān)鍵地位。目前我國仍然缺乏發(fā)

7、展低碳經(jīng)濟的整體戰(zhàn)略思路,更沒有發(fā)展低碳經(jīng)濟的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等綱領(lǐng)性文件,使得低碳經(jīng)濟基本政策和具體政策只能是相互分割和彼此孤立,缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性?！笆濉逼陂g,我國不僅應(yīng)將發(fā)展低碳經(jīng)濟作為“十二五”規(guī)劃的總體戰(zhàn)略,將低碳經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系,而且應(yīng)制定發(fā)展低碳經(jīng)濟的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等綱領(lǐng)性文件。        (二)政策核心要素沒有形成 低碳經(jīng)濟發(fā)展政策的核心要素主要包括低碳經(jīng)濟文化和低碳經(jīng)濟制度。發(fā)展低碳經(jīng)濟的文化與制度借力于其普遍受眾與強大滲透功能,便于

8、形成穩(wěn)固長效的低碳經(jīng)濟發(fā)展機制。但是,目前我國整體上還沒有形成低碳經(jīng)濟發(fā)展文化價值觀念,更沒有規(guī)范低碳經(jīng)濟發(fā)展行為的法律法規(guī)體系4。因此,加快發(fā)展低碳經(jīng)濟的文化和制度建設(shè),形成推進低碳經(jīng)濟發(fā)展的核心力量,既是我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的當(dāng)務(wù)之急,又是發(fā)展低碳經(jīng)濟的長久之策。 (三)缺乏差異化的區(qū)域發(fā)展政策 當(dāng)前我國低碳經(jīng)濟領(lǐng)域存在著一定程度的“一刀切”現(xiàn)象。如在低碳試點領(lǐng)域,全國各區(qū)域紛紛開展低碳經(jīng)濟“試驗田”行動,積極探索低碳經(jīng)濟發(fā)展道路的同時,各地實施的低碳試點規(guī)劃和政策雷同度較高,不利于調(diào)動各區(qū)域的有利因素。在節(jié)能減排指標(biāo)分解方面,沒有考慮到不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)的不同特點,導(dǎo)致政策水土不服。如何避免低碳經(jīng)

9、濟區(qū)域發(fā)展政策的“一刀切”,促進我國各地區(qū)低碳經(jīng)濟的差異化發(fā)展,成為我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策制定者必須考慮的問題。 (四)基本政策和具體政策不完善 由于缺乏總體戰(zhàn)略的有效指導(dǎo),政策核心要素尚未形成,加上長期受粗放式發(fā)展方式、工業(yè)化和城市化發(fā)展階段、“富煤、少氣、缺油”的能源稟賦條件、有限的低碳技術(shù)以及發(fā)展路徑“鎖定效應(yīng)”等眾多制約因素的約束,我國目前的低碳經(jīng)濟發(fā)展政策在鏈狀結(jié)構(gòu)的橫向?qū)哟尾⒉煌晟?一方面基本政策缺位,另一方面具體政策單一。如我國當(dāng)前綠色稅收政策的缺位,“環(huán)境稅”等綠色稅收還沒有納入到當(dāng)前的稅收政策體系,正在醞釀的綠色稅收也僅僅包括“環(huán)境稅”、“碳稅”等單一品種,開征時間表尚未出臺。

10、事實上,具體政策是在基本政策劃分的功能領(lǐng)域內(nèi)付諸行動的執(zhí)行政策,基本政策的缺位必然相應(yīng)地引起具體政策的單一。 (五)相關(guān)政策的協(xié)同作用受抑制 基于政策鏈范式的我國低碳經(jīng)濟政策的關(guān)鍵是最大化相關(guān)政策的協(xié)同作用,最小化相關(guān)政策的制約作用。但是,目前我國低碳經(jīng)濟發(fā)展政策的結(jié)構(gòu)特征仍表現(xiàn)為各項政策相對孤立,政策間缺乏相應(yīng)的協(xié)同促進能力,沒有形成一套完善的基本政策和具體政策的鏈狀體系,導(dǎo)致低碳經(jīng)濟發(fā)展政策結(jié)構(gòu)斷層和功能失衡,抑制了低碳經(jīng)濟政策整體功能的發(fā)揮,難以實現(xiàn)“1 1>2”的政策效果,長此以往必將形成我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,制約低碳經(jīng)濟的發(fā)展,我們必須在此方面尋求盡快突破。 四、現(xiàn)階段優(yōu)化我

11、國低碳經(jīng)濟政策的建議 (一)制定低碳經(jīng)濟的中長期發(fā)展戰(zhàn)略 一是盡快制定我國低碳經(jīng)濟中長期發(fā)展規(guī)劃,明確我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)、重點和保障措施。二是將低碳經(jīng)濟納入我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃,制定低碳經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)計和考核指標(biāo)體系,對國民經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)進行強制性約束。三是將低碳技術(shù)研發(fā)納入國家科技規(guī)劃和相關(guān)科技計劃,進行重點資金投入和政策扶持。四是制定重點行業(yè)和部門的低碳發(fā)展規(guī)劃,促進能源、交通、信息、電力、建筑和金融服務(wù)等低碳領(lǐng)域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型。 (二)加快培育政策核心要素 1.發(fā)展低碳經(jīng)濟文化:加快制定低碳文化政策,通過政策的規(guī)范和引導(dǎo),促進低碳文化的形成、傳播和發(fā)展,將中華傳統(tǒng)之

12、文明承載于現(xiàn)代的低碳文化之中,構(gòu)建低碳視域下的文化價值觀,倡導(dǎo)“節(jié)約資源,保護環(huán)境”,宣揚低碳出行、低碳消費的生活方式,使得低碳文化深入人心,形成社會合力,引導(dǎo)人們在生活中自覺實踐低碳行為。低碳文化政策的優(yōu)化要“與時俱進”,要大力發(fā)展低碳文化產(chǎn)業(yè),制定科學(xué)完善的低碳文化產(chǎn)業(yè)政策,正確引導(dǎo)低碳文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2.完善低碳經(jīng)濟制度:將發(fā)展低碳經(jīng)濟上升到國家法制層面,建立完善的低碳經(jīng)濟法律保障體系。結(jié)合我國兩型社會建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求,抓緊研究制定發(fā)展低碳經(jīng)濟指導(dǎo)意見、加快推進合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見等法律法規(guī),引導(dǎo)政府、企業(yè)、居民的低碳經(jīng)濟行為方向和方式。完善產(chǎn)權(quán)制度,確保低碳技

13、術(shù)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán),從制度上激勵并扶持低碳技術(shù)開發(fā)。建立基于產(chǎn)權(quán)制度的排污權(quán)交易市場,完善相關(guān)制度的執(zhí)行機制,加強政府與企業(yè)的執(zhí)行力,保障低碳政策落實到位。 (三)增加低碳經(jīng)濟區(qū)域政策為基本政策 中國地域廣闊,地區(qū)之間資源稟賦條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差異性較大。因此,應(yīng)針對不同地區(qū)制定不同的低碳經(jīng)濟區(qū)域政策,培育和布局具有比較優(yōu)勢的低碳產(chǎn)業(yè),注重不同區(qū)域低碳領(lǐng)域的分工與合作,并給予傾向性政策。例如東部地區(qū)是我國改革開放以來率先發(fā)展的地區(qū),對外開放程度高,經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚,創(chuàng)新能力較強,但礦產(chǎn)資源貧乏,應(yīng)重點制定扶持東部地區(qū)加快發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策,加速其向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。中部和西部地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱,產(chǎn)業(yè)

14、對石化類能源依賴性較強,應(yīng)突出制定促進節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能的政策,鼓勵中西部地區(qū)開展低碳經(jīng)濟試點,尋找低碳經(jīng)濟增長點。 (四)健全基本政策目標(biāo)和具體政策內(nèi)容 1.低碳能源政策的主要目標(biāo)是推動能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型。政策工具主要包括:新能源政策、能源結(jié)構(gòu)政策、能源高效利用政策、節(jié)能減排政策、能源低碳化政策等。政策重點是大力發(fā)展核能、風(fēng)能等清潔能源,加快可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,逐步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),降低石化能源比重,提高現(xiàn)有能源利用效率。2.低碳產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)是加快淘汰落后產(chǎn)能,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。政策工具主要包括:淘汰落后產(chǎn)能政策、新興產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政

15、策、低碳農(nóng)業(yè)政策、低碳工業(yè)政策、低碳服務(wù)業(yè)政策等。政策重點是淘汰落后產(chǎn)能,推動高碳產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型,加快能效高、排放少的低碳型產(chǎn)業(yè)發(fā)展,大力發(fā)展服務(wù)業(yè),促進農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展。3.低碳市場政策的主要目標(biāo)是保障低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的公平市場準(zhǔn)入,為低碳市場提供財稅優(yōu)惠,培育低碳消費市場,維護低碳市場秩序,引導(dǎo)市場的低碳化轉(zhuǎn)型。政策工具主要包括:市場準(zhǔn)入政策、低碳財稅政策、生態(tài)補償政策、低碳金融政策、低碳價格政策、碳交易政策等5。政策重點是建立低碳經(jīng)濟市場競爭機制,加大財政、稅收、信貸和轉(zhuǎn)移支付等對低碳經(jīng)濟市場主體的扶持力度。目前的具體政策設(shè)想主要包括:擇機開征“環(huán)境稅”和“碳稅”,施行差別稅收制度;建立生態(tài)補

16、償機制,由環(huán)境生態(tài)保護的受益者對生態(tài)效益輸出地進行經(jīng)濟補償;對低碳技術(shù)和低碳項目給予財政扶持和優(yōu)惠信貸政策;制定碳交易標(biāo)準(zhǔn),推動碳券交易和低碳金融業(yè)的發(fā)展;引入市場競爭機制,完善能源定價機制,保障能源行業(yè)健康有序發(fā)展;開發(fā)碳交易平臺,掌握碳排放的定價權(quán),通過市場手段形成碳價,促進低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。4.低碳消費政策的主要目標(biāo)是促使形成文明消費、適度消費、綠色消費的意識,優(yōu)化低碳消費結(jié)構(gòu)。政策工具主要包括:消費引導(dǎo)政策、消費環(huán)境政策、消費需求政策、綠色消費政策、低碳生活政策等。政策重點是引導(dǎo)對低碳產(chǎn)品的消費,培養(yǎng)低碳消費行為,厲行節(jié)約,反對浪費。5.低碳技術(shù)政策的主要目標(biāo)是促進低碳技術(shù)開發(fā),為國民經(jīng)濟

17、低碳化提供技術(shù)支撐。政策工具主要包括:新能源技術(shù)政策、節(jié)能減排技術(shù)政策、碳吸收技術(shù)政策、技術(shù)合作政策、標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)制定政策等。政策重點是發(fā)展新型、高效的低碳技術(shù),加快高能效、低排放高新技術(shù)對傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造,開發(fā)碳捕集和封存技術(shù)并開發(fā)碳匯潛力,制定碳排放考核標(biāo)準(zhǔn)、碳交易過程中的碳預(yù)算和碳分配標(biāo)準(zhǔn)以及地方政府和企業(yè)的評價指標(biāo)體系。6.低碳管理政策的主要目標(biāo)是通過管理創(chuàng)新,推動低碳經(jīng)濟發(fā)展。政策工具主要包括:能源合同政策、低碳考核政策、低碳激勵政策、低碳約束政策、低碳試點政策等。政策重點是制定低碳激勵、約束、評價和考核政策,推行能源合同管理,積極開展低碳試點。        (五)強化政策鏈各環(huán)節(jié)的相互配套性 低碳經(jīng)濟是一種全新的經(jīng)濟發(fā)展模式,是人類面臨環(huán)境危機所作出的理性調(diào)整,也是在錯綜復(fù)雜的國際競爭背景下,爭取新一輪經(jīng)濟增長點的利益選擇。低碳經(jīng)濟模式涉及經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié),具有經(jīng)濟形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)性和發(fā)展的互動性。因此,促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策體系也必須適應(yīng)這種新經(jīng)濟模式的內(nèi)在要求,不僅在縱向政策方面上下銜接、相對完整,而且要在橫向政策方面相互協(xié)調(diào)、相互促進。例如,我們在低碳能源政策中鼓勵新能源開發(fā)和能源高效利用,那么在產(chǎn)業(yè)政策、市場政策、消費政策、技術(shù)