芻議《稅法通則》中地方稅權(quán)的科學(xué)定位與合理劃分

1、芻議稅法通則中地方稅權(quán)的科學(xué)定位與合理劃分    【摘要】稅法通則的制定，是彌補(bǔ)我國(guó)稅法體系空缺的需要，是確立稅收基本規(guī)范的需要，也是統(tǒng)一稅收?qǐng)?zhí)法和司法的需要。地方稅權(quán)的客觀存在，要求稅法通則將其納入調(diào)整范圍，使得地方稅權(quán)有法可依。筆者通過(guò)對(duì)地方稅權(quán)的學(xué)理分析，提出了關(guān)于地方稅權(quán)的定位和征收管理，需要從稅法通則的高度予以進(jìn)一步界定和法律調(diào)整的觀點(diǎn)和建議，以完善稅法通則的內(nèi)容和體系。 【關(guān)鍵詞】稅權(quán) 地方稅權(quán) 分稅制 稅收立法權(quán) 稅收管理體制 【正文】 稅法通則的制定是關(guān)系到我國(guó)稅收法律體系的重新整合與完善，關(guān)系到納稅人權(quán)利保護(hù)與國(guó)家征稅權(quán)實(shí)現(xiàn)的平衡，關(guān)系

2、到最終實(shí)現(xiàn)和諧的稅收征納關(guān)系的稅收法治建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。鑒于稅法通則的制定，必須在憲法確認(rèn)的財(cái)政體制框架下進(jìn)行。因此，必須兼顧中央與地方的利益，加以平衡協(xié)調(diào)。為此，本文就稅法通則中地方稅權(quán)的科學(xué)界定與合理劃分涉及的基本理論與實(shí)踐問(wèn)題作一探討，以求教于學(xué)界同仁。 一、地方稅權(quán)的學(xué)理分析 在七屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要中,“統(tǒng)一稅政,集中稅權(quán),公平稅負(fù)”的原則被提出來(lái)用以指導(dǎo)新一輪稅制改革,“稅權(quán)”一詞初次在立法文件中出現(xiàn)。1 “稅權(quán)”這個(gè)概念產(chǎn)生伊始，學(xué)界即莫衷一是、眾說(shuō)紛紜，對(duì)其研究現(xiàn)已漸趨廣泛和深入。總的來(lái)看，有廣狹二義之分。廣義的稅權(quán)是將之看作權(quán)

3、力與權(quán)利的統(tǒng)一，將稅權(quán)概括為以下幾層含義：稅權(quán)屬于法律概念，稅法是公法，稅權(quán)屬于公權(quán)；稅權(quán)是法律上明確規(guī)定的權(quán)力或權(quán)利，是權(quán)力與權(quán)利的合一或統(tǒng)一；稅權(quán)通常是指法律上的權(quán)利，與法律上的義務(wù)對(duì)等。2 狹義的稅權(quán)是指國(guó)家權(quán)力在稅收領(lǐng)域的延伸，認(rèn)為稅權(quán)是國(guó)家機(jī)關(guān)行使的涉及稅收的權(quán)力的總稱，它是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分；它來(lái)自人民的授權(quán)，是國(guó)家取得收入的主要手段和依靠。根據(jù)憲法和法律關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)職能、權(quán)限的劃分以及由此而來(lái)的行使稅權(quán)的主體不同，可以將稅權(quán)劃分為稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)。3 可見(jiàn)，狹義的稅權(quán)是直接被理解為稅收權(quán)力，并看作國(guó)家權(quán)力在稅收領(lǐng)域的延伸。4 與此相對(duì)應(yīng)，筆者認(rèn)為，地方稅權(quán)的

4、定義應(yīng)當(dāng)理解為：地方稅權(quán)是地方國(guó)家行使的涉及稅收的權(quán)力的總稱，是地方政府權(quán)力的重要組成部分，并通過(guò)特定的地方稅收機(jī)關(guān)予以行使。 從一國(guó)國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)組成來(lái)看，無(wú)論是中央機(jī)關(guān)的稅權(quán)，還是地方機(jī)關(guān)的稅權(quán)，都屬于財(cái)政權(quán)的重要組成部分。按照財(cái)政學(xué)原理，一國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的事權(quán)決定其財(cái)權(quán)，而財(cái)權(quán)又分為財(cái)政收入權(quán)和財(cái)政支出權(quán)。由于稅權(quán)行使的主要目的是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)民收入分配中依法獲取稅收收入，以滿足財(cái)政需要，因此，稅權(quán)屬于財(cái)政收入權(quán)的重要組成部分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于稅收收入成為財(cái)政收入的主要來(lái)源，因此，稅權(quán)也就成為財(cái)政收入權(quán)的主要表現(xiàn)。與此同時(shí)，在現(xiàn)代國(guó)家體制下，首先，地方稅權(quán)存在的客觀基礎(chǔ)是基于各國(guó)

5、地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的差異所導(dǎo)致的地方財(cái)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。對(duì)于來(lái)自于各地的稅收收入，雖然國(guó)家可以采取由中央統(tǒng)一行使稅權(quán)，而后者再根據(jù)各地需求進(jìn)行協(xié)調(diào)、分配的方式進(jìn)行，但是，較之在中央和地方分權(quán)的基礎(chǔ)上，由中央和地方各自享有獨(dú)立的稅權(quán)，然后，再通過(guò)中央的財(cái)政支付彌補(bǔ)地方稅收的不足之稅收分配方式，后者更具有“效率”，更能調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)方面的積極性。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分權(quán)屬性，也必然要求地方政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有相對(duì)獨(dú)立的地方稅權(quán)，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政管理的法治化。正因?yàn)槿绱?，在?dāng)今世界，無(wú)論采取聯(lián)邦制、邦聯(lián)制或中央集權(quán)體制的國(guó)家，地方稅權(quán)的設(shè)置是必不可少的，只不過(guò)程度不同而已。 按照法學(xué)原理，法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系

6、的利器，法律應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)關(guān)系的客觀要求。因此，地方稅權(quán)關(guān)系的客觀存在，必然要求作為調(diào)整國(guó)家稅收關(guān)系基本法的稅法通則將地方稅權(quán)納入調(diào)整范疇，并在此基礎(chǔ)上，有必要制定專門的地方稅收法，以便使地方稅權(quán)的行使有法可依。而事實(shí)上，我國(guó)雖然實(shí)施中央集權(quán)體制，但如何處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)好中央與地方兩個(gè)方面的積極性，一直是我國(guó)財(cái)政法制需要解決的重大課題。自新中國(guó)建立以來(lái)，關(guān)于地方稅權(quán)的理論和實(shí)踐一直斷斷續(xù)續(xù)的存在，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來(lái)，分稅制制度的實(shí)施，使地方稅權(quán)部分地得到確認(rèn)，但在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在著諸多問(wèn)題，需要從稅法通則的高度予以進(jìn)一步明確界定與法律調(diào)整。 二、當(dāng)前我國(guó)地方

7、稅稅權(quán)劃分存在的主要問(wèn)題 (一)我國(guó)現(xiàn)行分稅制稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀 我國(guó)稅權(quán)劃分的基本依據(jù)是1977年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定，在此后的分稅制改革中，國(guó)務(wù)院作了進(jìn)一步的規(guī)定，如對(duì)實(shí)行分稅制財(cái)政體制和工商稅制改革等具體文件中對(duì)稅權(quán)劃分進(jìn)行了原則性的規(guī)定，此外，現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定，省級(jí)人民政府對(duì)這些稅種條例享有制定施行細(xì)則的立法權(quán)。上述規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行中央與地方稅權(quán)劃分的基本框架。就稅權(quán)在中央與地方之間的分配作出了規(guī)定。概括起來(lái),主要有以下幾個(gè)方面: 1.在稅收立法方面,國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理的決定明確規(guī)定:“中央稅、共享

8、稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”。據(jù)此規(guī)定,稅收立法權(quán)高度集中于中央,地方無(wú)稅收立法權(quán)。由此確立了我國(guó)高度集中的稅收立法體制。 2.在稅收征管方面,實(shí)現(xiàn)了稅收征管權(quán)的分離,亦即設(shè)立中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管,由國(guó)稅局負(fù)責(zé)中央稅、共享稅的征管,地稅局負(fù)責(zé)地方稅的征管。 3.在收益分配方面,一是根據(jù)稅種劃分中央和地方稅收收入,亦即將維護(hù)國(guó)家權(quán)益,實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅;將與地方利益關(guān)系密切、稅源分散,需要發(fā)揮地方組織收入積極性、便于地方征管的稅種劃分為地方稅;將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。二是根據(jù)19

9、95年過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法規(guī)定,確立了主要以體制補(bǔ)助或上解、稅收返還及專項(xiàng)撥款為內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度。 （二）現(xiàn)行稅權(quán)的設(shè)置存在的問(wèn)題 1994年分稅制改革將中央與地方的稅權(quán)進(jìn)行初步劃分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一,規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力等起到了積極作用，解決了中央與地方稅收收入的分割問(wèn)題，基本實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)，確保了中央稅收收入增長(zhǎng)，加強(qiáng)了中央政府經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展起了重要的作用。同時(shí)，我們也必須看到，我國(guó)的分稅制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位，表現(xiàn)在稅權(quán)劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現(xiàn)在： 第一,稅收立法權(quán)高度集中于中央,在一定程度上體現(xiàn)了我國(guó)

10、稅權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求,對(duì)保證國(guó)家稅收政策的權(quán)威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用5 。但在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí),忽視了授予地方稅收立法權(quán)。這突出地表現(xiàn)為我國(guó)目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則都由中央制定和頒布,地方原則上無(wú)立法權(quán)。稅收立法權(quán)的過(guò)度集中,首先，使地方政府不能對(duì)一些地域性的較為零散的稅源立法征稅,影響了地方政府開(kāi)辟稅源,組織財(cái)政收入的積極性,也制約了地方稅制結(jié)構(gòu)的靈活性和多樣性,造成各地區(qū)間的利益不均。其次，地方對(duì)于分權(quán)的客觀需要導(dǎo)致了地方政府的越權(quán)行為,擾亂了分配秩序。例如某些地方政府在財(cái)政困難且沒(méi)有稅收立法權(quán)的情況下,為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口,不得不動(dòng)用行政手

11、段,以收費(fèi)的形式來(lái)集中收入。而地方政府對(duì)稅收立法權(quán)的這種變通,不僅引發(fā)了目前收費(fèi)膨脹、分配秩序混亂的局面,而且也弱化了經(jīng)濟(jì)管理中的法制約束及稅法統(tǒng)一。 第二，地方稅收征管領(lǐng)域中的問(wèn)題不容忽視。稅收征管權(quán)是稅權(quán)的一個(gè)重要內(nèi)容，在財(cái)稅改革中雖然建立了地稅機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方稅的征收管理，但國(guó)稅局和地稅局在地方稅征管權(quán)限的劃分上仍存在一些問(wèn)題需要研究解決。一是從稅款征收權(quán)來(lái)看，國(guó)稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方性的收入如個(gè)體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國(guó)稅局代征，而地方政府對(duì)屬于自己的收入又不能充分行使管轄權(quán)，這樣與建立國(guó)稅、地稅兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的初衷不完全相符，未能完全實(shí)現(xiàn)按照收入歸屬劃

12、分稅收征管權(quán)限的目標(biāo)。二是征稅權(quán)與其它執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)。部分地方收入由國(guó)稅局代征后，其它執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、檢查權(quán)、復(fù)議權(quán)的歸屬如何與征稅權(quán)一致起來(lái)，存在不少矛盾難以解決。三是現(xiàn)在對(duì)95以上的個(gè)體戶采取定額征稅的辦法，執(zhí)法上難免有一些彈性，個(gè)體戶稅收由國(guó)稅局代征，那么就意味著地方政府對(duì)定額中屬于地方稅收入的部分難以實(shí)施有效征管。他們從維護(hù)自身利益出發(fā)，容易與國(guó)稅產(chǎn)生一些難以協(xié)調(diào)的矛盾。四是從稅務(wù)管理權(quán)看，按照現(xiàn)行規(guī)定，地稅部門只對(duì)單純繳納地方稅的納稅人具有稅務(wù)登記權(quán)，而對(duì)既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒(méi)有稅務(wù)登記權(quán)，造成征稅權(quán)和管理權(quán)的脫節(jié)，使地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)難以有效地控制地方稅源，淡化了這些納稅人到地

13、稅機(jī)關(guān)申報(bào)納稅的意識(shí)。此外，發(fā)票管理是稅源控制的一個(gè)重要基礎(chǔ)工作，但現(xiàn)在對(duì)普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對(duì)所管的大多數(shù)納稅人，沒(méi)有發(fā)票管理權(quán)，失去了“以票管稅”的有效手段。6 另外， 我們應(yīng)開(kāi)征一些新的稅種，如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅、車輛購(gòu)置稅、燃油稅等；擴(kuò)大增值稅的征收范圍，將建筑業(yè)和運(yùn)輸業(yè)并入增值稅的征收行列，并實(shí)行消費(fèi)型增值稅；將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅合并統(tǒng)一為公司（法人）所得稅；可將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費(fèi)稅，適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂(lè)項(xiàng)目和高檔消費(fèi)項(xiàng)目，如高爾夫球、桑拿浴、高級(jí)美容等，并取消現(xiàn)行消費(fèi)稅目中的生產(chǎn)

14、資料和一般生活品，如酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品。 （二）正確劃分中央與地方的稅收立法權(quán) 稅收立法權(quán)的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權(quán)首先要解決的問(wèn)題。要在確保中央稅收立法權(quán)的同時(shí)，逐步擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。 立法權(quán)就是主權(quán)者所擁有的，由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)所行使的，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)特殊地位的，用來(lái)制定、認(rèn)可和變動(dòng)規(guī)范性法文件以調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的綜合性權(quán)力體系，它包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使的立法性職權(quán)。我國(guó)實(shí)行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制的根本特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了中央立法在整個(gè)國(guó)家立法體系中的主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性。有關(guān)稅收的基

15、本的、全國(guó)性的稅收法律必須集中在中央，由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)立法，或由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。如稅收基本法、稅收征收管理法和我國(guó)重要稅種如增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、社會(huì)保障稅等稅收實(shí)體法以及與之配套銜接的稅務(wù)行政復(fù)議法、稅收減免特別法、稅務(wù)司法法等法規(guī)。 另外，由于我國(guó)各地區(qū)情況差別較大，尤其在經(jīng)濟(jì)體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗(yàn)性質(zhì)，如果全部稅法由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，難以做到機(jī)動(dòng)、靈活和及時(shí)；我國(guó)實(shí)行民主集中制，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法方面的積極性。稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央政府在稅收調(diào)

16、控中的主導(dǎo)地位，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，使地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿活力。對(duì)于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實(shí)際需要和可能，由地方各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)行使立法性職權(quán)，由地方政府確定開(kāi)征或停征，這些稅種的立法權(quán)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，由地方自行決定是否開(kāi)征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴(kuò)大財(cái)源，組織收入的積極性。 總之，稅收立法權(quán)限要明晰合理，對(duì)中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權(quán)、財(cái)權(quán)相適應(yīng)的稅收立法權(quán)，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。同時(shí)對(duì)稅種的設(shè)置、開(kāi)征、停征、解釋和減免等權(quán)限也要進(jìn)行合理的劃分。 （三）明確劃分中央

17、與地方稅收收入的歸屬權(quán) 劃分中央與地方稅收收入的歸屬總的原則應(yīng)是：堅(jiān)持中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重必須在60%左右，有利于中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入同步增長(zhǎng)，有利于調(diào)動(dòng)中央與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織收入的積極性。實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重19951999年一直呈逐年下降或徘徊的趨勢(shì)，分別為52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。這種格局與國(guó)外情況形成強(qiáng)烈的對(duì)比。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，不論是單一制國(guó)家，還是實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，在國(guó)家總的財(cái)力分配格局中，中央集中的財(cái)力比重一般保持在60%以上。從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，除個(gè)別國(guó)家外，中央集中的財(cái)力比重一般都在70%以上

18、。另外，我國(guó)稅種和收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)。如中央企業(yè)的所得稅歸中央財(cái)政，地方企業(yè)的所得稅歸地方財(cái)政，這不僅導(dǎo)致分稅制不規(guī)范，而且與建立統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相違悖。因此，我們?cè)诖_定中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重時(shí)，應(yīng)基于我國(guó)國(guó)情，本著發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔(dān)與本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以，我們應(yīng)該把收入比重高，稅收負(fù)擔(dān)分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時(shí)，將某些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種

19、作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現(xiàn)有分稅制劃分的基礎(chǔ)上確定。中央固定稅收收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅。地方固定稅收收入包括：營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、車輛購(gòu)置稅、燃油稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現(xiàn)行制度劃分。 （四）明確國(guó)稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限 稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實(shí)施，進(jìn)而保障稅收收入及時(shí)、足額入庫(kù)的關(guān)鍵。因而，國(guó)稅、地稅各自的稅收征

20、收管理權(quán)限劃分的明確與否，直接關(guān)系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫(kù)質(zhì)量。我國(guó)自稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國(guó)稅、地稅在稅務(wù)登記、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅款征收等方面的稅收征收管理權(quán)限進(jìn)行了多次調(diào)整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國(guó)稅收征收管理水平，防止國(guó)稅、地稅在征收管理問(wèn)題上發(fā)生磨擦和“撞車”，在立法中明確國(guó)稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限很有必要。 在稅務(wù)登記方面，可仍按現(xiàn)行的“統(tǒng)一代碼，分別登記，”的辦法，有利于加強(qiáng)對(duì)漏登漏管戶的管理，不斷提高稅務(wù)登記率。在發(fā)票管理方面，應(yīng)按收入歸屬權(quán)的流轉(zhuǎn)稅歸屬來(lái)劃分，屬中央固定和中地共享流轉(zhuǎn)稅的納稅人發(fā)票管理權(quán)屬國(guó)稅部門，屬地方固定收入的流轉(zhuǎn)稅納稅

21、人的發(fā)票管理權(quán)歸地稅部門。在納稅申報(bào)方面，要堅(jiān)持分別申報(bào)的辦法，中央稅向國(guó)稅申報(bào)，地方稅向地稅申報(bào)，中地共享稅必須同時(shí)向國(guó)稅、地稅申報(bào)。在稅款征收方面，國(guó)稅、地稅的征收邊界應(yīng)嚴(yán)格劃分。中央固定稅收收入固定由國(guó)稅局征收，地方固定收入固定由地稅局征收，對(duì)中地共享稅，可以由國(guó)稅統(tǒng)一征收分別入庫(kù)，條件成熟的地方省市，如地方稅務(wù)局認(rèn)為本省市的地方稅務(wù)局人員的整體素質(zhì)，征管手段和征管水平達(dá)到征收共享稅水平的，可以由地方政府向國(guó)家稅務(wù)總局提出申請(qǐng)，由國(guó)稅和地稅分別分率征收。隨著條件的不斷成熟，全國(guó)稅務(wù)人員的整體素質(zhì)不斷提高，征管手段的不斷現(xiàn)代化，在對(duì)共享稅的征管上，應(yīng)實(shí)行國(guó)稅、地稅分稅分征，逐漸取消由國(guó)稅代

22、征地方稅的辦法，凡地方稅種以及共享稅中地方分享的部分應(yīng)全部由地稅系統(tǒng)自行征收管理。11 結(jié) 語(yǔ) 綜上所述，隨著地方稅權(quán)問(wèn)題的日益突出，迫切需要由調(diào)整國(guó)家稅收關(guān)系基本法的稅法通則將地方稅權(quán)納入調(diào)整范疇，以便在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，制定專門的地方稅收法，使地方稅權(quán)的行使有法可依，豐富和完善稅法體系的結(jié)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)，更好地調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，推動(dòng)和諧社會(huì)的發(fā)展。  【注釋】 1. 張守文.稅權(quán)的定位與分配J.法商研究,2000,(1). 2. 趙長(zhǎng)慶.論稅權(quán).政法論壇J.1998,(1). 3. 許善達(dá).中國(guó)稅權(quán)研究.中國(guó)稅務(wù)出版社,2003(3). 4. 王相坤、劉劍文. 論稅

23、權(quán)的理論根據(jù)以法權(quán)為視角.山東警察學(xué)院學(xué)報(bào),2007(2). 5. 胡宇.試論我國(guó)地方稅收立法權(quán)的確立與界定J.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),1999,(2). 6. 蘇明.當(dāng)前我國(guó)地方稅稅權(quán)劃分存在的主要問(wèn)題J.改革縱橫.2000,(7). 7. 蘇明.當(dāng)前我國(guó)地方稅稅權(quán)劃分存在的主要問(wèn)題J.改革縱橫,2000,(7). 8. 華國(guó)慶 中國(guó)稅權(quán)重構(gòu)的法律思考 河北法學(xué) 2004（9）. 9. 1977年德國(guó)稅收通則共9章415條，包括總則、稅收債法、一般程序規(guī)定、課征稅收的實(shí)施、征收程序、強(qiáng)制執(zhí)行、法院外之法律救濟(jì)程序，兼具稅收實(shí)體和程序的有關(guān)規(guī)定。其確立了稅收法律關(guān)系的稅收債權(quán)債務(wù)關(guān)系的性質(zhì)，作為稅收

24、通則的立法主線貫穿立法始終；對(duì)稅法領(lǐng)域所涉及的基本概念加以統(tǒng)一定義，減少各單行稅法間使用概念的差異，統(tǒng)一同一概念在不同單行稅種法中的基本含義；對(duì)稅收債務(wù)關(guān)系的構(gòu)成要件做出明確的規(guī)定；規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，明確各納稅義務(wù)的納稅地點(diǎn)；規(guī)定稅收優(yōu)惠的目的，明確設(shè)定稅收優(yōu)惠的條件；在稅收征收程序方面，重視課稅證據(jù)的采用，規(guī)定基本的證據(jù)方法以及取得證據(jù)的途徑和方式。參見(jiàn)：劉劍文,湯潔茵.試析德國(guó)稅收通則對(duì)我國(guó)當(dāng)前立法的借鑒意義J.河北法學(xué).2007,(4). 10. 劉劍文,湯潔茵.試析德國(guó)稅收通則對(duì)我國(guó)當(dāng)前立法的借鑒意義J.河北法學(xué).2007,(4).另外， 我們應(yīng)開(kāi)征一些新的稅種，如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)

25、稅、環(huán)保稅、車輛購(gòu)置稅、燃油稅等；擴(kuò)大增值稅的征收范圍，將建筑業(yè)和運(yùn)輸業(yè)并入增值稅的征收行列，并實(shí)行消費(fèi)型增值稅；將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅合并統(tǒng)一為公司（法人）所得稅；可將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費(fèi)稅，適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂(lè)項(xiàng)目和高檔消費(fèi)項(xiàng)目，如高爾夫球、桑拿浴、高級(jí)美容等，并取消現(xiàn)行消費(fèi)稅目中的生產(chǎn)資料和一般生活品，如酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品。 （二）正確劃分中央與地方的稅收立法權(quán) 稅收立法權(quán)的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權(quán)首先要解決的問(wèn)題。要在確保中央稅收立法權(quán)的同時(shí)，逐步擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。 立法權(quán)就是主權(quán)者所擁有的，由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)

26、所行使的，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)特殊地位的，用來(lái)制定、認(rèn)可和變動(dòng)規(guī)范性法文件以調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的綜合性權(quán)力體系，它包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使的立法性職權(quán)。我國(guó)實(shí)行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制的根本特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了中央立法在整個(gè)國(guó)家立法體系中的主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性。有關(guān)稅收的基本的、全國(guó)性的稅收法律必須集中在中央，由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)立法，或由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。如稅收基本法、稅收征收管理法和我國(guó)重要稅種如增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、社會(huì)保障稅等稅收實(shí)體法以及與之配套銜接的稅務(wù)行政復(fù)

27、議法、稅收減免特別法、稅務(wù)司法法等法規(guī)。 另外，由于我國(guó)各地區(qū)情況差別較大，尤其在經(jīng)濟(jì)體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗(yàn)性質(zhì)，如果全部稅法由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，難以做到機(jī)動(dòng)、靈活和及時(shí)；我國(guó)實(shí)行民主集中制，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法方面的積極性。稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央政府在稅收調(diào)控中的主導(dǎo)地位，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，使地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿活力。對(duì)于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實(shí)際需要和可能，由地方各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)行使立法性職權(quán)，由地方政府確定開(kāi)征或停征，這些稅種

28、的立法權(quán)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，由地方自行決定是否開(kāi)征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴(kuò)大財(cái)源，組織收入的積極性。 總之，稅收立法權(quán)限要明晰合理，對(duì)中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權(quán)、財(cái)權(quán)相適應(yīng)的稅收立法權(quán)，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。同時(shí)對(duì)稅種的設(shè)置、開(kāi)征、停征、解釋和減免等權(quán)限也要進(jìn)行合理的劃分。 （三）明確劃分中央與地方稅收收入的歸屬權(quán) 劃分中央與地方稅收收入的歸屬總的原則應(yīng)是：堅(jiān)持中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重必須在60%左右，有利于中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入同步增長(zhǎng)，有利于調(diào)動(dòng)中央與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織收入的積極性。實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政收入占

29、全部財(cái)政收入的比重19951999年一直呈逐年下降或徘徊的趨勢(shì)，分別為52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。這種格局與國(guó)外情況形成強(qiáng)烈的對(duì)比。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，不論是單一制國(guó)家，還是實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，在國(guó)家總的財(cái)力分配格局中，中央集中的財(cái)力比重一般保持在60%以上。從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，除個(gè)別國(guó)家外，中央集中的財(cái)力比重一般都在70%以上。另外，我國(guó)稅種和收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)。如中央企業(yè)的所得稅歸中央財(cái)政，地方企業(yè)的所得稅歸地方財(cái)政，這不僅導(dǎo)致分稅制不規(guī)范，而且與建立統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相違悖。因此，我們?cè)诖_定中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重時(shí)，應(yīng)基于我國(guó)國(guó)情，本著發(fā)揮中央與地方兩

30、個(gè)積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔(dān)與本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以，我們應(yīng)該把收入比重高，稅收負(fù)擔(dān)分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時(shí)，將某些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現(xiàn)有分稅制劃分的基礎(chǔ)上確定。中央固定稅收收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅。地方固定稅收收入包括：營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、車輛購(gòu)置稅、燃油稅、城鎮(zhèn)土

31、地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現(xiàn)行制度劃分。 （四）明確國(guó)稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限 稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實(shí)施，進(jìn)而保障稅收收入及時(shí)、足額入庫(kù)的關(guān)鍵。因而，國(guó)稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限劃分的明確與否，直接關(guān)系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫(kù)質(zhì)量。我國(guó)自稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國(guó)稅、地稅在稅務(wù)登記、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅款征收等方面的稅收征收管理權(quán)限進(jìn)行了多次調(diào)整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國(guó)稅收征收管理水平，防止國(guó)稅、地稅在征收管理問(wèn)題上發(fā)生磨擦和“撞車”，在立法中明確國(guó)稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限很有必要。 在稅務(wù)登記方面，可仍按現(xiàn)行的“統(tǒng)一代碼，分別登記，”的辦法，有利于加強(qiáng)對(duì)漏登漏管戶的管理，不斷提高稅務(wù)登記率。在發(fā)票管理方面，應(yīng)按收入歸屬權(quán)的流轉(zhuǎn)稅歸屬來(lái)劃分，屬中央固定和中地共享流轉(zhuǎn)稅的納稅人發(fā)票管理權(quán)屬國(guó)稅部門，屬地方固定收入的流轉(zhuǎn)稅納稅人的發(fā)票管理權(quán)歸地稅部門。在納稅申報(bào)方面，要堅(jiān)持分別申報(bào)的辦法，中央稅向國(guó)稅申報(bào)，地方稅向地稅申報(bào)，中地共享稅必須同時(shí)向國(guó)稅、地稅申報(bào)。在稅款征收方面，國(guó)稅、地稅的征收邊界應(yīng)嚴(yán)格劃分。中央固定稅收收入固定由國(guó)稅局征收，地方