人口轉(zhuǎn)變和社會保障法律

1、人口轉(zhuǎn)變和社會保障法律    摘要：中國的人口轉(zhuǎn)變，從社會學(xué)角度來講比單純的人口數(shù)量的增加更能考驗(yàn)中國，它不僅是人口學(xué)問題，還涉及到社會、經(jīng)濟(jì)等諸方面，尤其還帶來了一系列的社會保障問題。社會保障不僅是政策問題，更是一個(gè)法律問題，我們需要從法律的角度來審視、思考人口轉(zhuǎn)變后的社會保障問題，特別是養(yǎng)老保障問題，以達(dá)成國家應(yīng)建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度之共識，促成社會保障制度的完善、健全，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。    關(guān)鍵詞：人口轉(zhuǎn)變社會保障社會保障法農(nóng)村社會保障 到20世紀(jì)末，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)

2、導(dǎo)下，中國人口經(jīng)過艱苦卓絕的30余年的努力，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家經(jīng)過上百年才能實(shí)現(xiàn)的歷史性的人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變。中國的人口轉(zhuǎn)變，從社會學(xué)角度來講比單純的人口數(shù)量的增加更能考驗(yàn)中國，它不僅是人口學(xué)問題，還涉及到社會政治、經(jīng)濟(jì)等諸方面，尤其還帶來了一系列的社會保障問題，作者曾為此撰文，就人口轉(zhuǎn)變的后續(xù)社會保障問題進(jìn)行了初步思考。社會保障不僅是政策問題，更是一個(gè)法律問題，這還需要從法律的角度進(jìn)一步審視?！皣医⒔∪?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”已經(jīng)被明確地寫入了憲法文本之中(2004年憲法修正案)，這本身就昭示了一種觀念，即社會保障是個(gè)人的權(quán)利和國家的義務(wù)，國家有義務(wù)建立、健全并完善社會保障

3、法律體系，以更好地保障公民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，本文欲再從法律的角度就社會保障，特別是與人口轉(zhuǎn)變最為相關(guān)的養(yǎng)老保障問題作進(jìn)一步的探討，并請教于同仁。 一、社會保障與社會保障法 社會保障一詞譯自英文Social Security，也譯作社會安全。作為社會保障法核心內(nèi)容的“社會保障”，早在1883年至1891年間就已由德國政府所創(chuàng)立。在社會保障創(chuàng)立后的100多年歷程中，人們對“社會保障”作了多種相關(guān)的表述。 聯(lián)合國國際勞工組織的定義為：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度地減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會貧困進(jìn)行斗爭，

4、并提供醫(yī)療和對有子女的家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的法律；英國牛津法律大詞典的定義為：社會保障是對一系列相互聯(lián)系的、旨在保護(hù)個(gè)人免除因年老、疾病、殘疾與失業(yè)而遭受損失的法律的總稱；德國學(xué)者的定義為：社會保障旨在使競爭中失敗的人不致遭受滅頂之災(zāi)，并能獲得重新參與競爭的機(jī)會，并為那些由于失去勞動能力或遭受意外困難而不能參加競爭的人，提供生活保障；美國人認(rèn)為，社會保障是為人們提供因年老、疾病、失業(yè)、傷殘等原因中斷或喪失勞動能力的經(jīng)濟(jì)保護(hù)，因結(jié)婚、生育和死亡帶來的特殊開支以及撫育子女的家庭津貼的保障體系。上述表述的共同點(diǎn)是：社會保障是為喪失勞動能力以及需要某些特殊幫助者提供的維持其基本生活需要的保障制度。 在當(dāng)代，社

5、會保障對世界各國來說不僅是一個(gè)名詞，而是一項(xiàng)重要的法律制度的總稱。社會保障作為法律概念首次用于法律文獻(xiàn)，是1935年美國頒布的社會保障法(Social Security Act)。1944年第26屆國際勞工大會發(fā)表費(fèi)城宣言，國際組織開始正式采納社會保障概念。此后，社會保障一詞逐漸推廣開來，為世界各國在建立對社會成員給予物質(zhì)幫助的法律制度時(shí)所采用，在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約和國際勞工組織的一些公約和建議書中也都被正式使用。 在我國，將社會保障看作直接影響社會政治經(jīng)濟(jì)秩序的重要法律制度。20世紀(jì)50年代的政府工作文件中亦使用過社會保障這一稱謂，1986年通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年

6、計(jì)劃，提出了“我國將逐步地建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形，作為官方文件首次使用了這一概念，從此，社會保障詞在我國得到廣泛使用和深入研究。1993年十四屆三中全會作出的中共中央關(guān)于建立社會主義市場體經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定中：提出了市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，確立了在堅(jiān)持以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的前提下，由現(xiàn)代企業(yè)制度，全國統(tǒng)一的市場體系，健全的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系、合理的個(gè)人收入分配制度和多層次的社會保障體系構(gòu)成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的五大支柱。2001年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要提出：“在健全社會保險(xiǎn)制度的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)展社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置和社會互助等

7、社會保障事業(yè)，推進(jìn)社會福利的社會化進(jìn)程。”中華人民共和國憲法第14條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！笨梢?，社會保障作為一個(gè)法律制度已經(jīng)從憲法的高度被得以確認(rèn)。 二、社會保障法的價(jià)值取向 從法律的視野來看，自從現(xiàn)代社會保障觀念產(chǎn)生以來，社會保障隨著人權(quán)保護(hù)的強(qiáng)化呈現(xiàn)出逐步權(quán)利化的趨勢。不過，社會保障權(quán)歷經(jīng)了一個(gè)由統(tǒng)治者的恩賜到社會成員應(yīng)有的權(quán)利的艱辛漫長的歷程。政府開始并沒有把救濟(jì)窮人看成是自己的職責(zé)，相反，對窮人還要進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，窮人處于受宰割的地位，毫無權(quán)利可言。如英國1601年實(shí)施的舊濟(jì)貧法是世界上的最早的社會保障法，其中規(guī)定，接受救濟(jì)的窮人必須進(jìn)“教養(yǎng)院

8、”或“貧民習(xí)藝所”，強(qiáng)迫貧民勞動，對認(rèn)為“懶惰而不值得救濟(jì)”的窮人，政府還用嚴(yán)酷的手段懲罰他們。 19世紀(jì)末，英國出現(xiàn)了費(fèi)邊社會主義和新自由主義兩種對英國社會保障制度的發(fā)展產(chǎn)生重要影響的政治思想。費(fèi)邊社會主義認(rèn)為，貧窮不僅是個(gè)人的事，更是社會的事；新自由主義認(rèn)為，在人類社會中，貧困者并非是無能的、不負(fù)責(zé)任而懶散的弱者，許多處于困境的人不是不適者，而是運(yùn)氣不好的人，所以窮人不應(yīng)該被排除在社會保障之外麗受到懲罰，或者在接受救助時(shí)附加苛刻的條件。新自由主義的社會福利觀是社會保障理念的一個(gè)巨大進(jìn)步，并在世界憲法中得到體現(xiàn)。 法國共和國元年憲法第23條規(guī)定：“社會保障就是全體人民保證個(gè)人享受并保存其權(quán)利

9、的行為；此種保障是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。”法國第四共和憲法肯定了1789年人權(quán)宣言所提出的公民權(quán)利和自由原則：“如果因?yàn)槟挲g、身體或精神狀態(tài)或經(jīng)濟(jì)狀況而不能工作，那么任何這類人都有權(quán)從社團(tuán)獲得體面生存之手段?！边@意味著公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)利已經(jīng)上升為一種憲法權(quán)利，從此揭開了從最高憲法意義上認(rèn)識社會保障問題的序幕；1919年德國魏瑪憲法規(guī)定了國家公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并特別規(guī)定了公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；美國憲法未對社會保障做出直接規(guī)定，因?yàn)檫@一領(lǐng)域只受到最高法院極為寬松的合理性審查。在大蕭條和隨后的新政影響下，某些州的憲法明確規(guī)定了社會保障的內(nèi)容。如1938年紐約州憲法第17章第一節(jié)規(guī)定：“對窮人的資助

10、、關(guān)懷和支持是公共問題，它們應(yīng)獲得州政府及其分支的解決。立法機(jī)構(gòu)可隨時(shí)確定其方式和手段?！边@些規(guī)定的重要意義在于，將公民獲得社會保障的權(quán)利視為公民的基本權(quán)利組成，這為美國憲法中的基本權(quán)利注入了新的內(nèi)涵；中華人民共和國憲法規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?004年憲法修正案再次明確，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。 從法律的角度分析，社會保障實(shí)質(zhì)上就是國家與公民、社會與其成員之間的一種互動關(guān)系，這種關(guān)系所表現(xiàn)出的便是一種權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，社會保

11、障對于受保障的主體而言本質(zhì)上是一種權(quán)利，對社會保障問題的認(rèn)識不能偏離這個(gè)基本視點(diǎn)。目前，世界上大多數(shù)國家，無論是福利型國家，還是市場取向的國家，都把社會救助看成是政府行為，是政府的一項(xiàng)義不容辭的社會責(zé)任，社會救助是每個(gè)公民的基本權(quán)利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權(quán)利申請救助，或者說，個(gè)人需要時(shí)接受社會救助是一種法定權(quán)利。世界人權(quán)宣言明確地將社會保障作為人權(quán)的重要內(nèi)容，該宣言規(guī)定：“每個(gè)人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障?！鄙鐣ΩF人的資助是“窮人的權(quán)利”。 在我國，由于歷史的原因，社會救助受益對象范圍很窄，窮人的權(quán)利沒有得到保證。從20世紀(jì)80年代開始，我國對社會救助

12、制度實(shí)施改革，其中最重要的一項(xiàng)改革是20世紀(jì)90年代在城鎮(zhèn)實(shí)施最低生活保障制度。它標(biāo)志著政府職能由傳統(tǒng)的發(fā)放救助金、特困補(bǔ)貼、節(jié)日慰問、送溫暖等形式的“道義性救助”和非制度性幫困過渡到“義務(wù)性救助”，實(shí)現(xiàn)了“從個(gè)體主義貧困觀向結(jié)構(gòu)貧困觀、從施恩論向權(quán)利論的轉(zhuǎn)變”。然而，一個(gè)國家社會保障制度的改革與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口發(fā)展水平是相適應(yīng)的，也是由其決定的。中國的人口轉(zhuǎn)變推動了中國社會的高速發(fā)展，為中國社會的保障制度的完善創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境，提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家計(jì)算，人口增長率每下降1個(gè)千分點(diǎn)，人均國民生產(chǎn)總值增長率可提高0.36-0.59個(gè)百分點(diǎn)。中國計(jì)劃生育效益與投入課題組研究成果

13、顯示，自19711998年，我國累計(jì)減少出生人口3.38億，節(jié)省社會撫養(yǎng)費(fèi)7.4萬億元。因此，在研究分析中國的社會保障問題時(shí)，首先要考慮中國的人口與計(jì)劃生育問題，二者是不能割裂開的。 當(dāng)然，社會保障法律制度以保護(hù)全體社會成員的社會保障權(quán)利為宗旨，但是并不能由此而將社會保障法律制度僅僅定位為社會成員個(gè)人利益的保護(hù)法。總體上看，社會保障法律制度以社會利益為本位、以社會公平為其價(jià)值追求、以一定程度的強(qiáng)制性作為其實(shí)施手段。如果片面強(qiáng)調(diào)受保障社會成員的權(quán)利，必然會損害其他主體的利益，并從根本上會損害社會保障法律制度的發(fā)展。 三、法律視野中的人口轉(zhuǎn)變與養(yǎng)老保障 人口老齡化是一種全球性發(fā)展趨勢，中國也不例外

14、，但中國人口轉(zhuǎn)型來得過于急促，以至于大家還來不及做思想準(zhǔn)備，我們只用了一代人(約30年)，而西方國家通常要150年。據(jù)計(jì)算，2015年，中國老齡人口將占總?cè)丝?5%，2030年將升至24%；到2040年，中國老年人人口將達(dá)到3.97億，超過目前法國、德國、意大利、英國和日本的人口總和。同時(shí)，中國絕大多數(shù)人依靠子女贍養(yǎng)晚年，但是由于獨(dú)生子女政策，獨(dú)生子女成人后，他們要面對著贍養(yǎng)他們的父母以及他們父母的父母人口學(xué)家稱之為“4-2-1”的問題。因此，建立完善的養(yǎng)老社會保障體系，并將其法律化、制度化，不再是所謂的未雨綢繆，而是我們必須亟待解決的事情。(一)養(yǎng)老保障的一般法律分析  

15、  解決養(yǎng)老問題，除了加強(qiáng)對全社會的尊老、敬老的宣傳教育，弘揚(yáng)中華民族尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德外，在依法治國的今天，還要依靠完善法律制度。在法律層面，雖然有關(guān)社會保障的內(nèi)容在我國憲法等中有所體現(xiàn)，但是我國到目前為止還沒有一部單獨(dú)的“老年養(yǎng)老法”，有關(guān)養(yǎng)老的問題散見于婚姻法、老年人權(quán)益保護(hù)法、繼承法、保險(xiǎn)法、民法通則等之中。目前，專門調(diào)整養(yǎng)老領(lǐng)域關(guān)系的主要是國務(wù)院及其工作部門和地方頒布的一些法規(guī)和規(guī)章，如1991年國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定、1995年國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知、1997年國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定；民政部

16、頒布實(shí)施的老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范、社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法等；上海頒布的上海老年人權(quán)益保障條例、上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)、上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處罰暫行辦法、上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置細(xì)則等。 現(xiàn)有的養(yǎng)老保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度被分割。由此導(dǎo)致養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障程度差。養(yǎng)老保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；目前在養(yǎng)老保障方面發(fā)生爭議進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對相關(guān)爭議、糾紛進(jìn)行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。這明顯與構(gòu)建法制社會的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)?？傊?，

17、無論是解決當(dāng)前養(yǎng)老保障方面存在的問題，還是進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障體系，立法是一個(gè)亟須解決的問題。相比較而言，西方一些發(fā)達(dá)國家在歷經(jīng)了幾百年的發(fā)展以后，已經(jīng)形成了包括居家養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列卓有成效的養(yǎng)老制度和模式，并且也處于不斷的發(fā)展和變化之中。德國是世界上第一個(gè)通過議會立法建立社會福利保障制度的國家，1889年德國俾斯麥?zhǔn)紫囝C布了世界上第一個(gè)養(yǎng)老保障法，自此以后一個(gè)世紀(jì)，西方國家普遍效仿，自成一體或者散見于各種法律規(guī)范中的各種規(guī)章制度，為維護(hù)老年人的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)老年人與社會之間的關(guān)系提供了法律保障和依托。以美國的養(yǎng)老法律服務(wù)為例，1965年美國通過了美國老人法，并且依照該法成立了專

18、門的美國老齡管理局管理老人事務(wù)，在20世紀(jì)最后30余年，美國老齡管理局在全國范圍內(nèi)廣泛建立了各州、區(qū)域和部落機(jī)構(gòu)組織的網(wǎng)絡(luò)，總統(tǒng)是全國老齡工作網(wǎng)的最高層。白宮老齡工作會議從1961年起每十年舉行一次。美國老齡管理局長每年向白宮匯報(bào)全國老齡工作。總統(tǒng)批準(zhǔn)立法和制定的政策、項(xiàng)目等，老齡管理局通過各級組織的努力以及政府其它機(jī)構(gòu)和其它各種組織的協(xié)助，直接面向老人群體，貫徹和實(shí)施根據(jù)美國老人法撥款的項(xiàng)目。這些機(jī)構(gòu)計(jì)劃、發(fā)展和支持全面的居家和社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，為老年人提供各種機(jī)會，滿足他們保持個(gè)人自主命運(yùn)的愿望和需求。綜觀世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都主要是依靠立法來調(diào)節(jié)。 建立和健全養(yǎng)老保障法律制度，涉及的問題很

19、多。僅從立法技術(shù)角度而言，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著重解決如下幾個(gè)問題：規(guī)范法律體系，用立法填補(bǔ)在養(yǎng)老問題上的空白，厘清養(yǎng)老法律關(guān)系，劃分法律權(quán)利和義務(wù)，最終做到有法可依；把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分。黨的十六大明確提出了到2020年我國現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會，十六屆三中全會把完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為中心任務(wù)。這兩次重要會議通過的文件都把健全和完善社會保障體系作為其中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)；社會保障制度的立法內(nèi)容應(yīng)互相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。各種現(xiàn)行條例、規(guī)章、決定、通知、辦法之間缺少必要的銜接和更高層次的權(quán)威性規(guī)范，導(dǎo)致許多實(shí)踐問題處于無法可依和有

20、法不依的狀況。面對 21世紀(jì)世界人口老齡化的挑戰(zhàn)，世界各國都面臨著人口老齡化對社會的總體影響。中國是世界老年人口最多的國家，也是今后老齡化速度最快的國家之一。所以，中國必須依據(jù)本國的國情，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建具有中國特色的社會養(yǎng)老保障法律體系，以順應(yīng)中國人口轉(zhuǎn)變之后續(xù)社會保障問題解決的需要，以實(shí)現(xiàn)國家與公民、社會與成員的權(quán)利與義務(wù)的對價(jià)。具體地說，中國公民為中國社會的人口轉(zhuǎn)變所進(jìn)行的計(jì)劃生育盡了應(yīng)盡的義務(wù)，做出了貢獻(xiàn)，他們由完全依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式而成為不可能完全依靠家庭養(yǎng)老，中國政府理應(yīng)對為中國人口轉(zhuǎn)變實(shí)行了計(jì)劃生育的父母們特別是獨(dú)生子女的父母們，盡養(yǎng)老保障的責(zé)任和義務(wù)，這也是響應(yīng)計(jì)劃

21、生育的父母們應(yīng)享受的權(quán)利。只有這樣，才能充分顯示中國人口政策的連續(xù)性、法律法規(guī)的威嚴(yán)性；才能穩(wěn)定今天來之不易的人口態(tài)勢，鞏固中國計(jì)劃生育工作取得的豐碩成果，人口與社會也才能持續(xù)發(fā)展。(二)農(nóng)村養(yǎng)老保障的特別法律思考 從理論上講，社會保障的對象是全體社會成員，應(yīng)該在全社會范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會保障制度，農(nóng)村養(yǎng)老保障本來不應(yīng)該成為特別的問題。但是，在我國，農(nóng)村社會保障是特定歷史階段的產(chǎn)物。長期的城鄉(xiāng)二元分隔政策取向，把中華人民共和國的公民人為地分為兩種不同的身份。這種劃分，使中國人從一出生起就注定了今后的人生中將有不同的福利待遇，使農(nóng)民很難享受到相應(yīng)的“國民待遇”。目前，國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億

22、元的各類社會保障，而數(shù)億農(nóng)民的生老病死傷殘被從政府的公共服務(wù)體系中剝離了出來，農(nóng)民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，為五保戶、烈軍屬提供補(bǔ)助救濟(jì)。在目前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)間，也很難從根本上消除包括養(yǎng)老問題在內(nèi)的這一系列的不平等，因而，我國的養(yǎng)老保障問題上就不能不產(chǎn)生更具中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障的話題。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民的生、老、病、死基本上都依靠集體的力量來解決。對于農(nóng)民的養(yǎng)老問題，通常做法是對無依無靠無勞動能力的老人，由集體實(shí)行“五?！敝贫裙B(yǎng)；對于有部分勞動能力的老人，同其他勞動力一樣按工分參與集體分配；對于完全喪失勞動能力的老人，主要由其家庭贍養(yǎng)，同時(shí)集體給予一定的補(bǔ)助。改革開放以后，人民公社“三

23、級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)被家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容的家庭經(jīng)濟(jì)形式所取代，中國農(nóng)村社會的保障制度處于舊制度瓦解，新制度尚未建立的狀態(tài)之中，農(nóng)村養(yǎng)老又回到完全依賴家庭養(yǎng)老的方式。 隨著人口的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的人口老齡化日益嚴(yán)重。據(jù)2003年中國人口統(tǒng)計(jì)顯示：全國65歲及65歲以上人口比例達(dá)到8.16%，已經(jīng)超過老齡化社會的國際標(biāo)準(zhǔn)。其中農(nóng)村老年人口占全國老年人口的比例達(dá)61.36%。這表明農(nóng)村老齡化更為嚴(yán)重，農(nóng)村人口老齡化水平的提高，已經(jīng)使農(nóng)村老人的贍養(yǎng)問題凸顯了出來。 與此形成顯明反差的是農(nóng)村社會保障法律制度的缺失。在我國社會保障法制建設(shè)中，盡管普遍存在立法滯后、立法層次低以及法律不健全等弊端，但

24、城鎮(zhèn)社會保障立法無論在效力層次還是覆蓋面上，都明顯超出農(nóng)村社會保障立法。國家專門針對農(nóng)村社會保障的立法卻鮮有所見，除了1991年民政部制定了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 (試行)，和1994年國務(wù)院頒布的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例(2006年修訂)外，再無法律條文規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保障。目前只能依靠一些規(guī)范性極低的政策文件來推行農(nóng)村社會保障，而政策文件本身固有的靈活性和抽象性，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障處于經(jīng)常性的變動之中和因具體操作的缺失而陷于難以兌現(xiàn)之中。 建立和完善以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的社會保障法律體系，不僅有利于深化農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且有利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于計(jì)劃生育國策的順利

25、實(shí)施，最終有利于和諧社會的建立。 同時(shí)，建立和完善以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的社會保障法律體系，也是依法治國的必然要求。法律面前人人平等，是依法治國的根本理念，盡管平等并不要求相等，但在社會保障領(lǐng)域，為社會工業(yè)化做出巨大貢獻(xiàn)和犧牲的農(nóng)村和農(nóng)民不應(yīng)長期游離于法治之外而成為法外之民。我國憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！憋@然，這里所說的公民也包括農(nóng)民在內(nèi)，農(nóng)民也應(yīng)像城市居民一樣，在年老、疾病或喪失勞動能力時(shí)，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家應(yīng)給予農(nóng)民“國民待遇”。 法律的核心內(nèi)容是權(quán)利，我們要認(rèn)識到獲得社會救助是農(nóng)村貧困者的公民權(quán)利?！?0世紀(jì)公民權(quán)利表現(xiàn)為社會權(quán)利，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等基本生活保障權(quán)。1948年聯(lián)合國大會通過的世界人，權(quán)宣言，要求國家或社會履行對于公民的福利責(zé)任，以保障福利權(quán)利這一公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在公民權(quán)利理念下，個(gè)人對國家有了社會福利的要求權(quán)，而國家必須依法履行對于