省級以下法制機構在依法行政中的定位及其思考一

1、省級以下法制機構在依法行政中的定位及其思考一宋飛一、導言政府法制機構自20世紀80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業(yè)不斷發(fā)展，但也暴露出理論底蘊不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應如何定位不確定，往往隨著法制機構所在的政府層級不同而不同。國務院法制辦的定位是立法事務部門(Legislative Affairs Office);省級法制機構定位是法律事務部門(Legal Affairs Office),立法、執(zhí)法監(jiān)督、復議等事務都涉及;省級以下的法制機構則偏重于處理具體的法律事務。定位的不確定，又沒有相應的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產生偏差，特別對省級以下法制機構

2、影響較大。因此，對理論研究已成為政府法制工作進一步發(fā)展的必備條件。二、政府法制機構的現狀及其存在的問題(一) 歷史發(fā)展及現狀我國的政府法制機構建設經歷了一個漫長的發(fā)展過程，省級以上(包括省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，下同)政府法制機構建設成績突出。1954年11月，中華人民共和國國務院設置國務院法制局作為國務院直屬機構，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國務院先后設立了國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規(guī)研究中心。1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務，國務院決定，將原國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規(guī)研究中心合并，重新成立了國務院法制局

3、，為國務院直屬機構。1988年10月，國務院法制局被確定為國務院的辦事機構。1994年3月又被確定為國務院的直屬機構。1998年3月，根據國務院關于機構設置的通知，設置國務院法制辦公室，作為國務院辦事機構。 國務院法制辦公室內設秘書行政司(研究司)、政法勞動社會保障法制司、教育科技文化衛(wèi)生法制司、財政金融法制司、工交商事法制司、農業(yè)資源環(huán)保法制司、政府法制協(xié)調司(法規(guī)編纂司)、法規(guī)譯審和外事司、行政復議司等九個職能司和機關黨委，下設政府法制研究中心、信息中心、機關服務中心、中國法制出版社四個事業(yè)單位。與國務院法制機構發(fā)展相適應，省級政府法制機構也是在發(fā)展中不斷壯大，無論是機構設置，還是人員配備

4、均得到全面加強。以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國社會主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機構也蕩然無存。黨的十一屆三中全會以后，武漢的行政法制工作開始恢復和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設立法規(guī)處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經濟法規(guī)研究中心，該中心既是一個研究咨詢機構，又是一個擬定經濟法規(guī)的工作機構，為事業(yè)單位，與武漢市政府辦公室法規(guī)處合署辦公。 1988年6月，為了進一步加強政府法制工作，更好地為經濟體制改革和社會主義現代化建設提供法律服務，又將原武漢市政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機構，隨著行政處罰法的實施，武漢

5、市政府法制工作機構又得到進一步加強。1996年12月8日，武漢市編委以武編1996103號文印發(fā)了武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內設機構和人員編制方案，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內設機構增至5個，即綜合秘書處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機構改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級，這在當時武漢市所有行政機關中是絕無僅有的。然而，在省級以上(包括上述較大的市)的政府法制機構不斷健全和完善的同時，省級以下政府法制機構的建設卻幾經風雨，走過一段發(fā)展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法制機構建設來作個對比：20

6、02年底，浙江省溫嶺市編委根據市法制辦的要求，在不增加鎮(zhèn)(街道)機關人員總編制的情況下，批準在全市16個鎮(zhèn)(街道)黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設專職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮(zhèn)(街道)法制辦的10項工作職責和12項工作制度，落實了專職法制人員、專門辦公室和專用電話、電腦等設備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網絡。而同一時期，湖北省浠水縣在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，全縣13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向縣政府寫報告，請求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設法制辦公室。當時縣政府同意團陂、蘭溪兩鎮(zhèn)作為設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn);關口鎮(zhèn)政府未等到縣政府

7、同意就開始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革方案中機構限額規(guī)定剛性極強，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構建設難以進行。由此可見各地經濟發(fā)展的不平衡導致法制機構發(fā)展也出現不平衡。(二) 存在的問題雖然從總體上看，省級以下各級黨委政府依法行政的意識越來越強，對政府法制工作越來越重視，但目前縣級政府法制機構建設的狀況，特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)，多數仍不適應建設法治政府的需要。以湖北省縣級政府法制機構為例，目前呈現出以下態(tài)勢：1、部分法制機構名存實亡，法制工作基本沒有開展在20012002年縣級政府機構改革前，全省有不少縣、市(區(qū))法制辦曾經是政府的直屬機構。在機構改革中，因為受機構設置數額的限

8、制，除個別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來，但法制辦的牌子沒有取消。法制機構無論是否作為獨立機構，如果確實有一個機構專門從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內設機構的很難達到這個要求。類似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區(qū)政府，基本沒有法制工作機構，只是有一名干部兼管這方面的工作，發(fā)揮政府法制工作的職能作用無從談起。由于法制工作機構名存實亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒有受理一起行政復議案件，使行政糾紛得不到及時化解。2、法制機構人員少、任務重、思想不穩(wěn)縣級政府法制機構人員少，但工作任

9、務并不少。正常情況下，一個縣一年的復議、應訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復議案件達到3695件之多超過法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級政府受理的占70%，但縣級政府復議工作人員僅為164人。而全省縣級法院行政庭的人數有400多人。復議機關的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍;法制機構工作人員還要負責行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和協(xié)調、代理縣長出庭應訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時又協(xié)助2至3名縣、市長聯系幾條戰(zhàn)線10多個政府部門的工作協(xié)調，哪項工作都不能出問題。有的還負責為縣長起草講話稿。團風縣法制辦主任去年一年寫各種講話稿達14萬字之多。除此之外，平

10、均一個縣每年規(guī)范性文件的審查備案至少在50件以上。長期超負荷的工作，加之待遇差、進步慢，使法制機構的干部心理不平衡?，F有的人員想離開，符合條件的不愿進來。巴東縣法制辦一名法律本科畢業(yè)并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯，但因職位限制至今仍是一名科員，一個月工資不足1000元，幾次想調走。通山縣法制辦原有5名大學本科畢業(yè)生，近幾年已調動3名，另2名也不太安心。荊州市幾個縣法制辦缺人，雖然縣領導表態(tài)只要選中，要誰給誰，但選中的不愿來，法制辦想通過招考公務員補充人選，又因為全縣干部總數超編未獲批準。3、經費保障不到位，工作正常運轉有困難一是，有44個縣法制工作機構沒有復議工作專項經費

11、，占全省的43.6% .即使安排有專項復議經費的，有的一年也僅有5000元左右。財政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬元不等，但法制辦作為政府辦公室內設科室的，專項經費也不一定能全部用于專項工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨立單位，但經費并不獨立，專項經費也往往被截留。二是，人頭經費包括人均辦公經費標準比較低。有的縣市，對縣委縣政府四大家人均辦公經費與其他部門的經費是有差別的。荊州市荊州區(qū)政府辦人均4500元，而法制辦與其他部門一樣只有2700元，辦公經費十分緊張。法制辦工作人員的工資因為實行財政直接打到工資卡上，總體上可以保證，但個別地方也不能足額到位。黃岡市10個縣市區(qū)除浠水縣外，其他

12、各縣市區(qū)均只能保證“四項之和”，其他的津補貼基本靠自己想辦法，法制辦均無創(chuàng)收手段，有的縣只好找有關部門“化緣”。拿了人家的手軟，因此，執(zhí)法監(jiān)督就“網開一面”，有的行政復議案本來應撤銷變更的，也不敢撤銷改變。武漢市江岸區(qū)法制辦除人頭經費由區(qū)行政管理局發(fā)放外，幾年來沒有其他任何福利。雖然他們仍然兢兢業(yè)業(yè)地工作，但與其他部門相比，心里總有說不出的酸楚?，F在公檢法、紀委、信訪、審計等部門都有辦案津貼，但復議人員同樣是辦案，卻沒有津貼，也使大家覺得很不公平。不僅如此，有的縣法制辦還要完成招商引資和創(chuàng)收任務。三是，工作條件差。縣級政府法制辦不僅辦公室擠，辦公設備也很簡陋，復議工作均無專門的接訪室，一年接訪

13、上千上訪群眾，有時站的地方都不夠，更不用說熱情接訪了。洪湖市法制辦今年因一起土地糾紛一次來訪500多人，由于擁擠混亂，后來有人把法制辦給砸了?？h級政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的是要到現場。但全省縣級政府法制辦有工作用車的不足10個，并且基本上不是定編的車輛。咸豐縣法制辦主任是從縣司法局長調任的老同志，雖然保留了正科級待遇(法制辦主任是副科)，但每次到州里開會，只有擠公共汽車，與在司法局當局長相比，感到非常失落，工作積極性受到很大影響。三、省級以下政府法制機構的法律定位及其缺陷(一) 省級以下法制機構的法定職責及認識誤區(qū)1、法定職責憲法、國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各

14、級人民政府組織法、行政訴訟法、國家賠償法、仲裁法、行政處罰法、行政復議法、立法法、行政許可法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例、法規(guī)規(guī)章備案條例、行政復議法實施條例等法律法規(guī)相繼對政府法制機構的職責作了一系列規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章對此又作了進一步規(guī)定。在此，筆者結合湖北省的具體規(guī)定對市縣政府法制機構的法定職責作一匯總歸納：1、縣級以上政府法制機構及地市級政府部門的法制機構的共同職責：具體辦理行政復議事項，包括：受理行政復議申請;向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料;審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定;處理或者轉送對行政復議法第七條所列有關規(guī)定的審查申請;對

15、行政機關違反行政復議法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權限和程序提出處理建議;辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項;依照行政復議法第十八條的規(guī)定轉送有關行政復議申請;辦理行政復議法第二十九條規(guī)定的行政賠償等事項;按照職責權限，督促行政復議申請的受理和行政復議決定的履行;辦理行政復議、行政應訴案件統(tǒng)計和重大行政復議決定備案事項;辦理或者組織辦理未經行政復議直接提起行政訴訟的行政應訴事項;研究行政復議工作中發(fā)現的問題，及時向有關機關提出改進建議，重大問題及時向行政復議機關報告。2、各級政府法制機構的特殊職責(1)縣級以上政府法制機構的一般職責：以縣級以上政府名義對行政機關實施行政許可進行監(jiān)督;加強對行

16、政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查;負責本行政區(qū)域內行政執(zhí)法的綜合協(xié)調和督促、指導工作，承擔統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內的行政執(zhí)法爭議協(xié)調的具體工作;具體實施行政執(zhí)法主體資格的登記和確認工作;承擔統(tǒng)一領導本行政區(qū)域的行政執(zhí)法責任制工作，負責行政執(zhí)法責任追究的監(jiān)督、協(xié)調工作，負責對本級政府部門及相關負責人執(zhí)法違法行為的認定并提出處理建議，將針對情節(jié)較重和情節(jié)嚴重的行政執(zhí)法責任人作出的處理決定進行備案;對行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的持有人進行發(fā)證前的法律知識培訓，承擔行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領證具體工作，對證件定期驗審、備案;負責組織實施本行政區(qū)域內的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，并掌握和匯總行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的情況;具體負

17、責規(guī)范性文件的備案登記和審查工作;(2)地市級政府法制機構的特殊職責：直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府的法制機構以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會;其他設區(qū)的市政府的法制機構根據需要以政府名義會同商會統(tǒng)一組建仲裁委員會。(3)縣級以上政府部門法制機構的一般職責：具體實施對當事人陳述、申辯的復核工作;具體實施對執(zhí)法人員當場產作出的行政處罰決定的備案工作;具體實施對適用一般程序的執(zhí)法調查結果的初步審查工作;具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序;承辦行政執(zhí)法責任制的具體工作，包括審核并報送部門制定的規(guī)范性文件、審核并報送部門作出的重大行政處罰決定、負責對部門內設機構和有關負責人執(zhí)法違法

18、行為的認定并提出處理建議;承擔行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領證具體工作，負責本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。(4)地市級政府部門法制機構的特殊職責：對下級行政機關制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對執(zhí)法違法行為責任追究的處理結果進行備案，對下級行政機關的執(zhí)法違法案件進行督查處理，對下級行政機關的行政執(zhí)法行為定期進行統(tǒng)計分析，對下級行政機關組織行政執(zhí)法檢查。從上述職責來看，省級以下的法制機構偏重于處理具體的法律事務，定位的不確定，又沒有相應的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產生偏差，特別對省級以下法制機構影響較大。2、認識誤區(qū)(1)有的認為法制機構應負責政府對外簽定合同

19、的起草、審查。根據地方各級人大和各級政府組織法第59條對縣級以上政府的一般職權范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對外簽訂經濟合同、直接參與市場經濟活動的職權。根據“超越職權的行為無效”的行政法理，以上認識缺乏法律依據，不能將此類事務歸于法制機構的法定職責范圍。(2)有的認為法制機構應參與縣委、縣政府組織的各種工作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項整治、維穩(wěn)和處理突發(fā)事件，哪一項都要派法制辦去;此外，還要從法制辦抽人參加農村駐隊、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設指揮等其他臨時性檢查組、工作組。根據前文對法制機構法定職責的匯總，此類事務讓法制辦參與也是沒有法律依據的。(3)有的將法制機構

20、與督辦科、紀檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機構混為一團。如湖北省孝感市6個縣的法制科同志一年80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年300多件提案、議案的分辦、督辦、回復，不定期要向人大、政協(xié)匯報，并且經常陪同人大、政協(xié)的領導檢查，以及檢查后落實情況的督辦、匯報;孝南區(qū)法制提案科的一名干部不僅負責提案辦理，而且負責政府辦的人事黨務紀檢工作，根本沒有精力抓法制工作;有的縣對縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會議紀要、通知、電報、甚至簡報都要法制辦實行事前審查，將秘書科的事務給法制辦包干;有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進來;有的地方還讓法制機構組織政府口屬單位的“五

21、五”普法培訓，將法制機構與司法局的普法辦視為對口機構。這些做法實際上都是錯誤的。(二)市縣政府法制機構的組織地位及法律缺陷現在我們先來看看省級以下的政府法制機構設立的法律依據，請看如下內容：中華人民共和國憲法(2004年修正)第一百零八條:縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(2004年修正)第五十九條：縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：(三)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令;第六十四條第一款：地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工

22、作部門。第四款：市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。第六十五條第二款：辦公廳、辦公室設主任，在必要的時候可以設副主任。第六十六條第二款：市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務指導或者領導。地方各級人民政府機構設置和編制管理條例(2007年5月1日施行)第九條地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準;其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。第十三條地方各級人民政府行政機構根據工作需要和精干的原則，設立必要的內設機構?？h級以上地方各級人民政府行政機構的內設機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機關審批。根據以上法律法規(guī)縣級以上地方各級人民政府法制辦公室應被視為縣級以上地方各級人民政府的