貿(mào)易與健康：多邊貿(mào)易體制的公共衛(wèi)生安全視角

1、貿(mào)易與健康：多邊貿(mào)易體制的公共衛(wèi)生安全視角                摘要：自由貿(mào)易與健康安全同為人類福祉所系，多邊貿(mào)易體制中包含了對人類健康安全問題的關(guān)注。與1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條（b）款中的健康例外條款相比，烏拉圭回合誕生的實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議在WTO爭端解決機(jī)制的協(xié)助下更為合理地平衡了貿(mào)易與健康之間的關(guān)系。有關(guān)的爭端解決實踐表明，在某些方面，貿(mào)易與健康的天平正在向維護(hù)成員方公共衛(wèi)生安全主權(quán)的方向上傾斜。 

2、   關(guān)鍵詞：多邊貿(mào)易體制，公共健康，SPS協(xié)議，歐共體荷爾蒙案，科學(xué)證據(jù)與風(fēng)險評估原則    所有學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都確信，自由貿(mào)易要比貿(mào)易保護(hù)好。自從亞當(dāng)？斯密在國富論中批評重商主義開始，貿(mào)易保護(hù)由于對一國經(jīng)濟(jì)造成高成本而一直受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的抵制。1947年的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定在序言中概括了自由貿(mào)易的理論基礎(chǔ)，即一個開放的世界市場將會有利于國際分工的發(fā)展，促進(jìn)世界資源的合理利用，提高勞動生產(chǎn)率，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，從而對世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有好處。然而，正如經(jīng)濟(jì)史學(xué)家保羅？巴洛克（Paul Bairoch）指出的那樣，當(dāng)自由主義

3、理論統(tǒng)治著學(xué)術(shù)界的時候，現(xiàn)實主義理論在政治領(lǐng)域居于支配地位，貿(mào)易限制一直是世界經(jīng)濟(jì)的普遍特征。造成這種狀況的原因是多方面的，其中首推重商主義的影響。除此之外，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，即便是亞當(dāng)？斯密也承認(rèn)他的關(guān)于各國間自由貿(mào)易的價值觀存在著一些例外。在某些情況下，各國會追求并非是實現(xiàn)物質(zhì)財富最大化的目標(biāo)，比如說分配正義、反壟斷、自然資源的保存，以及本國國民的生命與健康安全的保護(hù)等等。    本文的主旨即在于探討多邊貿(mào)易體制下的自由貿(mào)易理念與人類健康安全之間的關(guān)系演進(jìn)。進(jìn)入正題之前，讓我們首先來回眸人類貿(mào)易史中的若干片斷。   &#

4、160; 歷史回顧-貿(mào)易與傳染性疾病的預(yù)防和控制    如何協(xié)調(diào)貿(mào)易與健康之間的關(guān)系是一個既古老而又常新的話題。實際上，作為人類最早用來與傳染性疾病進(jìn)行斗爭的武器，“隔離”（Quarantine）措施的產(chǎn)生與發(fā)展就與貿(mào)易直接相關(guān)。早在15世紀(jì)意大利城邦時期，來自黑死病疫區(qū)的商船在到達(dá)繁華的威尼斯港口時，都會被要求到一個孤地拋錨停留40天，以避免傳染性疾病的擴(kuò)散與傳播。以此為發(fā)端，到19世紀(jì)時各國已經(jīng)在國內(nèi)立法中對“隔離”措施建立了一套嚴(yán)格而又內(nèi)容各異的規(guī)范體系。國際層面，自1851年在巴黎召開的首屆國際衛(wèi)生會議后，歐洲各國在近半個世紀(jì)的時間里共舉行了六次

5、會議，并于1892年在意大利威尼斯締結(jié)了人類歷史上第一個具有拘束力的國際衛(wèi)生條約（International Sanitary Convention， 1892），以后的國際衛(wèi)生會議對這一條約又多次進(jìn)行了修改與補(bǔ)充。這些會議與條約的根本目標(biāo)可以概括為：一保護(hù)歐洲免受外來傳染性疾病的入侵；二 建立針對傳染性疾病的國際監(jiān)控體系；三 建立國際衛(wèi)生組織；四 協(xié)調(diào)統(tǒng)一各國的隔離措施以便利國際貿(mào)易的進(jìn)行。 國際貿(mào)易與傳染性疾病在19世紀(jì)時就以國際立法的形式緊密地聯(lián)系起來，一方面各國有權(quán)采取措施保護(hù)國內(nèi)公共衛(wèi)生的安全，另一方面又必須進(jìn)行國際合作以確保此類措施不對貿(mào)易增加不合理的負(fù)擔(dān)，造成不合理的阻礙。在整個

6、國際貿(mào)易法的發(fā)展史中，這一矛盾貫穿始終。對此，1929年簽訂的國際植物保護(hù)公約（ICPP）可以作為一個極好的例證。公約一方面承認(rèn)每一成員國有權(quán)利檢查與處置被隔離的進(jìn)口植物或植物制品，在特殊情況下可以暫時禁止此類植物或植物制品的進(jìn)口，另一方面又要求成員國“除非在某一國家的特定區(qū)域確實已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了植物病情或蟲害，而且對于保護(hù)本國的植物及農(nóng)作物來說是必要的情況下，不得以植物衛(wèi)生為理由對該國的植物或植物制品實施進(jìn)口與運(yùn)輸限制?！?#160;   歷史的回顧告訴我們，在20世紀(jì)，人類平衡貿(mào)易與健康關(guān)系的努力更多地是在構(gòu)建和完善以GATT-WTO為代表的多邊貿(mào)易體制的過程中體現(xiàn)

7、出來。     GATT-WTO協(xié)調(diào)貿(mào)易與健康的立法與實踐    一 初步嘗試-關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第20條（一般例外）    （一） 關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條（一般例外）解讀    關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariffs and Trade ，簡稱GATT）成立于1947年，當(dāng)時由23個國家簽訂此協(xié)定，其目的在于努力推行貿(mào)易自由主義，避免盛行于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)民族主義以及貿(mào)易戰(zhàn)在戰(zhàn)后重現(xiàn)。非歧視原

8、則是GATT多邊貿(mào)易體制的核心和最重要的原則，也是GATT作為一個多邊貿(mào)易體制得以存在并在戰(zhàn)后國際貿(mào)易中發(fā)揮其職能的基石。作為人類歷史上第一個全球性的多邊貿(mào)易協(xié)定，在GATT對貿(mào)易的規(guī)范中同樣包含了對公共健康問題的關(guān)注。透過 GATT第20條的規(guī)定，我們可以看到多邊貿(mào)易體制的設(shè)計者們試圖在保證政府的“健康福利權(quán)”與防止此種權(quán)力被濫用為貿(mào)易保護(hù)主義的手段之間尋求一種平衡的努力。正如杰克遜教授對“一般例外”條款所作的分析那樣，第20條“承認(rèn)了主權(quán)國家的重要性”，即成員方政府能夠采取行動以促進(jìn)保護(hù)人類，動物或植物的生命或健康及其他合法目標(biāo)的實現(xiàn)，“盡管這種行為會與它在國際貿(mào)易中的各種義務(wù)相沖突”；對

9、政府“健康福利權(quán)”的規(guī)制以避免其被濫用則體現(xiàn)在以下三個方面，即有關(guān)措施的實施：1 不得在情形相同的國家之間構(gòu)成任意的、不合理的歧視；2 不得構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制；3 為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需。    1 對GATT第20條前言的理解    以上1、2兩項體現(xiàn)在GATT第20 條的前言當(dāng)中，杰克遜教授稱之為“較軟的”（soft）最惠國與國民待遇義務(wù)。即在實現(xiàn)第20條所列的目標(biāo)范圍內(nèi)，允許偏離第一條（最惠國待遇）和第三條（國民待遇）義務(wù)-而不是擴(kuò)大違反最惠國待遇的歧視性做法，或者是保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)-，如

10、果這種偏離對于追求所列目標(biāo)是必需的。11在1982年的加拿大和美國金槍魚案中，加拿大認(rèn)為美國對其金槍魚制品的進(jìn)口限制屬于一種任意的和不合理的歧視，違反了GATT 第20條的規(guī)定。專家組裁定，因為美國對其他國家同樣實施了此項措施，因此不能被認(rèn)定為是對加拿大金槍魚制品不合理歧視。12在這里，評估一項措施是否為“任意的和不合理的歧視”的關(guān)鍵是看有關(guān)的公共健康措施是否是對所有的同類進(jìn)口產(chǎn)品統(tǒng)一地實施。同樣的，判斷一項措施是否構(gòu)成“對國際貿(mào)易的變相限制”的標(biāo)準(zhǔn)則是看此項措施是否同樣實施于本國同類產(chǎn)品。在“汽油標(biāo)準(zhǔn)案”中誕生了WTO 爭端解決機(jī)制運(yùn)行以來的第一份上訴復(fù)審報告，其中包含了對于“變相限制”一詞

11、的解釋，從中我們可以得出上訴機(jī)構(gòu)對于GATT第20條前言的理解-“隱藏的或未公布的對于國際貿(mào)易的限制或歧視并未窮盡變相限制一詞的含義。盡管該詞還包含著其他的含義，我們認(rèn)為變相限制可以被恰當(dāng)?shù)慕忉尀榘嗽诘?0條所列一般例外掩護(hù)下的國際貿(mào)易中達(dá)到了任意與不合理的歧視程度的各種限制性措施。根本性的目標(biāo)在于防止對第20條一般例外的濫用或非法適用?！?3    2“必要性要求”的實證分析    前述第3項要求則規(guī)定在GATT第20條（b）款本身當(dāng)中。在GATTWTO 的爭端解決實踐中，對于“必要性要求”的解釋涉及到了三個

12、問題，其一，當(dāng)成員方引用第20條（b）款時，相關(guān)的措施是否屬于為保護(hù)人類，動植物的生命或健康的目的而實施，即GATT第20條對特定案件的“可適用性”問題。 例如，在“泰國限制香煙進(jìn)口案”中，專家組采納了世界衛(wèi)生組織關(guān)于吸煙的健康危害性的專家證明，認(rèn)定泰國對進(jìn)口香煙的限制屬于GATT第20條（b）款規(guī)定的范圍；14其二，有關(guān)的措施是否是以域外管轄的方式實施。在“金槍魚-海豚案”中，美國認(rèn)為它所實施的海洋哺乳動物保護(hù)法（MMPA）目的在于保護(hù)海豚的生命與健康，因此應(yīng)屬于GATT第20條（b）款規(guī)定的范圍。專家組則裁定MMPA試圖將美國的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其他國家，而在GATT體制下這類域外管轄是不被允

13、許的。專家組強(qiáng)調(diào)：第20條（b）款允許成員方設(shè)立各自的人類、動物或植物的生命或健康措施并不意味著成員方可以通過貿(mào)易限制的手段強(qiáng)迫其他國家接受自己的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與健康政策；15最后一個問題則是有關(guān)的措施是否是為保護(hù)健康所必要的（Necessary）。按照GATTWTO爭端解決專家組的闡釋，“必要”一詞在這里有著確定的含義：如果存在著一個可以達(dá)到相同目的的替代措施，并且此項措施符合，或者與所采取的措施相比至少更加不違反GATT義務(wù)，那末所采取的措施就不能被認(rèn)為是“必要的”。16同樣是在“泰國限制香煙進(jìn)口案”中，專家組認(rèn)為泰國政府本來可以使用其他符合GATT規(guī)則的措施，例如“一項在第3 條第4款所規(guī)定的

14、國民待遇基礎(chǔ)上實施的非歧視性的法規(guī)，要求對香煙的成分進(jìn)行完全的披露，以及對有害成分加以禁止等等”，17來達(dá)到減少香煙消費(fèi)的目的，因此裁定泰國限制香煙進(jìn)口的做法并不符合第20條（b） 款有關(guān)“必要性”的要求。一個相反的例證則是加拿大和法國的“石棉”糾紛。在此案中，專家組指出，法國采取的有關(guān)措施屬于保護(hù)人類生命和健康的措施，而且這個措施是必要的，因為沒有“可合理利用的替代措施”。18    （二）關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條（b）款評析    關(guān)貿(mào)總協(xié)定運(yùn)行以來近40年的歷史表明，第20條的健康例外條款并未達(dá)到當(dāng)初所預(yù)想的效果。

15、關(guān)貿(mào)總協(xié)定GATT法律與實踐指南中記錄的以下案例可以幫助我們更好地理解GATT第20條的不足與缺失。    1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生嚴(yán)重的核泄漏事故后，歐共體停止了對核電站周圍1000英里以內(nèi)區(qū)域的肉類及活體動物的進(jìn)口，匈牙利、波蘭等東歐國家成為此項禁令的最大受害者。19 匈牙利認(rèn)為歐共體的做法違反了總協(xié)定第20條序言的規(guī)定，并認(rèn)為禁止東歐國家相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口并沒有基于公共健康安全及科學(xué)方面的充足理由。歐共體對此的解釋則是：在事故之后民眾中存在著非理智的、相互傳播的恐懼心理，在這種情況下政府別無選擇，只能采取這一措施來平息恐慌。20換句話說，歐

16、共體承認(rèn)了這一禁令從科學(xué)及公共健康的角度來說是毫無意義的。這就引發(fā)了一個問題：成員方在援引第20條時，是否必須證明所采取的措施是建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上的？事實上，第20條（b） 款并未提及科學(xué)證明要求，在GATT解決爭端的實踐中專家組也從未就科學(xué)在第20條（b） 款中的地位進(jìn)行過闡述。    另外一個案例發(fā)生在智利，1989年智利的水果出口在一些國家受阻，起因卻只是因為發(fā)現(xiàn)了恐怖分子的一次破壞事件導(dǎo)致的“兩顆有毒葡萄”，而這兩顆葡萄卻使智利的水果出口幾乎陷于停頓狀態(tài)。智利就此向GATT發(fā)出呼吁，敦促成員方更好地協(xié)調(diào)每一成員方保護(hù)其消費(fèi)者健康的權(quán)利與出口國對穩(wěn)

17、定的和不受限制的國際貿(mào)易的期望之間的關(guān)系，以避免此類措施由于未經(jīng)協(xié)商而過急實施，由此產(chǎn)生非對稱性（disproportionate）的后果。21 這里，我們看到了對第20條（b） 款試圖達(dá)到的貿(mào)易與健康之間平衡關(guān)系的一種期盼，而這種“非對稱性的”后果的產(chǎn)生則與有關(guān)措施的科學(xué)證明要求以及風(fēng)險評估程序的缺乏直接相關(guān)。如上所述，在第20條（b） 款中既無科學(xué)證明要求，也沒有規(guī)定對有關(guān)情況進(jìn)行科學(xué)地評估以采取適當(dāng)?shù)摹⑶∪缙浞值拇胧?#160;   從以上的分析可以得出，雖然在GATT第20條規(guī)定的一般例外中包含了公共健康安全的內(nèi)容，但是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定建立之初，其宗旨更在于

18、促進(jìn)貿(mào)易自由化，由于歷史條件和人們的認(rèn)識所限，貿(mào)易與健康之間的平衡關(guān)系并沒有被賦予特殊的地位22 ；GATT并未試圖協(xié)調(diào)各成員方的公共健康措施，而是允許成員方選擇對人類，動物或植物的生命或健康的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，前提則是這些措施同樣的適用于相同的進(jìn)口產(chǎn)品及本國產(chǎn)品，并盡可能對國際貿(mào)易產(chǎn)生最小限制作用。然而，第20條條文規(guī)定的寬泛和疏漏，特別是缺乏有關(guān)的科學(xué)證明和風(fēng)險評估要求，以及由此引發(fā)的條文解釋的分歧，一方面使得總協(xié)定在爭端解決實踐中面臨著諸多困難，另一方面成員方也很難利用第20條為其健康安全措施辯護(hù)23.20世紀(jì)下半葉以來，隨著全球生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，公共健康安全成為各國越來越關(guān)注的問題，如何有效

19、地協(xié)調(diào)貿(mào)易與健康之間的關(guān)系成為人類面臨的一大難題。在這一歷史背景下，烏拉圭回合產(chǎn)生的實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議就具有了重要的意義。                二新的路徑-實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議（SPS協(xié)議）    （一）SPS協(xié)議概述    SPS協(xié)議對“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”所下的定義對GATT第20 條（b）款中所說的“為保護(hù)人類、動物或植物的生命

20、或健康所必需的措施”作了詳盡的闡釋，根據(jù)SPS協(xié)議附件A， 所謂衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施是指用于下列目的的任何措施：1、保護(hù)成員領(lǐng)土內(nèi)的動物或植物的生命或健康免受蟲害、病害、帶病有機(jī)體或治病有機(jī)體的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；2、保護(hù)成員領(lǐng)土內(nèi)的人類活動物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或治病有機(jī)體所產(chǎn)生的風(fēng)險；3、保護(hù)成員領(lǐng)土內(nèi)的人類的生命或健康免受動物、職務(wù)或動植物產(chǎn)品攜帶的病害，或蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；或4、防止或控制成員領(lǐng)土內(nèi)因蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的其他損害。24    按照WTO的理解，SPS協(xié)議的根本

21、目標(biāo)是“在確認(rèn)任何政府提供它所認(rèn)為適當(dāng)?shù)慕】当Ｗo(hù)水平的主權(quán)權(quán)利的同時，保證這種主權(quán)權(quán)利不被濫用為貿(mào)易保護(hù)主義的目的以及對國際貿(mào)易產(chǎn)生不必要的阻礙”。25為了達(dá)到這個目標(biāo)，SPS協(xié)議引入了科學(xué)證明原則，規(guī)定任何衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)根據(jù)科學(xué)原理（based on scientific principles），僅在為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度內(nèi)實施， 不在情形相同或相同的成員之間構(gòu)成任意（arbitrary） 或不合理（unjustifiable） 的歧視，其實施方式不得構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制（disguised restriction）；同時輔以風(fēng)險評估原則，要求成員方保證其衛(wèi)

22、生與植物衛(wèi)生措施，應(yīng)以對人類、動植物的生命健康所進(jìn)行的、適合有關(guān)情況的風(fēng)險評估（ risk assessment） 為基礎(chǔ)26.并在第三條中規(guī)定了“協(xié)調(diào)”（harmonization）原則，即除非協(xié)議另有規(guī)定，SPS措施應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議制定；這些規(guī)定的具體含義及其相互間的復(fù)雜關(guān)系，將在下文中結(jié)合有關(guān)案例進(jìn)行詳細(xì)評析。    （二） 舉證責(zé)任的承擔(dān)    “科學(xué)證明原則”的引入使得與SPS協(xié)議相關(guān)的糾紛中涉及到了大量的專業(yè)技術(shù)問題，舉證責(zé)任的確定也就變得更為復(fù)雜和重要。例如，在歐共體荷爾蒙案中，WTO

23、爭端解決專家組和上訴機(jī)構(gòu)對于舉證責(zé)任承擔(dān)就給出了相反的意見。    歐共體荷爾蒙案的案情是，世界貿(mào)易組織成立前，歐共體頒布了三個指令，禁止為促進(jìn)牲畜的生長而使用含有促進(jìn)荷爾蒙生長或激素作用的物質(zhì)，同時禁止將使用前述物質(zhì)的國產(chǎn)和進(jìn)口牛肉或肉類產(chǎn)品投放歐盟市場。1997年7月1日，歐盟頒布了新的指令第96/22/EC號，取代前述指令，繼續(xù)禁止進(jìn)口或向歐盟市場投放含有荷爾蒙或激素的肉類或肉類產(chǎn)品，但用于治療或動物技術(shù)的此類物質(zhì)除外。歐共體荷爾蒙案涉及六種荷爾蒙，其中三種是天然的，另外三種是人工合成的。美國指控歐盟禁止進(jìn)口含該六種荷爾蒙的牛肉和肉類產(chǎn)品違反了SP

24、S協(xié)議第2條、第3條和第5條，TBT協(xié)議和關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條和第2條。    在此案中，歐共體認(rèn)為應(yīng)由美國證明使用有關(guān)促進(jìn)生長的激素對人類的健康來說是安全和沒有風(fēng)險的，27而美國則認(rèn)為應(yīng)由歐共體來證明健康風(fēng)險的存在并對此進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估。28專家組的意見是，實施有關(guān)衛(wèi)生措施的成員方應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，在有關(guān)的措施高于國際保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時更應(yīng)如此。申訴方只需做出其他成員方違反SPS協(xié)議的初步（prima-facie）證明， 這之后舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移到了實施措施的成員方那里。專家組認(rèn)為協(xié)議的第2條第2款和第3款、第5條第1款、第6款和第8款、第3 條第2款都支持這一觀點(diǎn)。

25、29然而，上訴機(jī)構(gòu)卻推翻了專家小組的結(jié)論。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，協(xié)議第2條第2款規(guī)定實施衛(wèi)生措施的成員方必須保證“措施的實施僅在為保護(hù)人類、動物和植物生命或健康的必要限度內(nèi)實施”，這與爭端解決過程中的舉證責(zé)任并無聯(lián)系，一個成員方在實施衛(wèi)生措施時不遵守國際標(biāo)準(zhǔn)的行為并不能導(dǎo)致它必須承擔(dān)普遍的或特殊的舉證責(zé)任的后果，這樣做實際上是對成員方的一種懲罰。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為SPS協(xié)議下的舉證責(zé)任不同于GATT第20條中的舉證責(zé)任，專家組本來應(yīng)當(dāng)分析美國和加拿大是否提供了足夠的證據(jù)和法律論點(diǎn)，證明歐共體沒有遵守SPS協(xié)議的規(guī)定。這意味著美國和加拿大必須做出初步證據(jù)，證明歐共體的措施沒有建立在“風(fēng)險評估”的基礎(chǔ)之上，從而

26、違反了協(xié)議第5條第一款的規(guī)定。30    上訴機(jī)構(gòu)對于舉證責(zé)任的認(rèn)定引發(fā)了一個重要后果，那就是在WTO 體制下成員方對SPS措施提出申訴的難度將要比關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期大為增加，因為申訴方在案件開始時就必須承擔(dān)重要的或者說實質(zhì)性的舉證責(zé)任。結(jié)合上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于任何對違反GATT第20條（b）款的指控必須按照SPS協(xié)議的規(guī)定來解決的主張，我們可以得出，歐共體荷爾蒙案上訴機(jī)構(gòu)的結(jié)論對于GATT時期認(rèn)定舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)作出了根本性的變更。在WTO 的實踐中，至少在舉證責(zé)任這個問題上，貿(mào)易與健康的天平正在向維護(hù)成員方的公共衛(wèi)生安全主權(quán)的方向上傾斜。  &

27、#160; （二）科學(xué)證據(jù)原則與風(fēng)險評估要求    前述匈牙利肉類及智利水果出口案使我們認(rèn)識到了GATT第20條的重大局限，有鑒于此，SPS協(xié)議在第2條第2款及第5條第1款中明確規(guī)定了科學(xué)證據(jù)原則和風(fēng)險評估要求，它們也被公認(rèn)為是SPS協(xié)議的核心條款。    在WTO的爭端解決實踐中，對第2條第2款及第5條第1款的解釋主要涉及到了以下問題：1 如何構(gòu)成一項“充分的風(fēng)險評估”？ 2 為證明一項SPS措施符合協(xié)議的要求，需要多少科學(xué)證據(jù)的支持？在歐共體荷爾蒙案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)對這兩個問題都做出了不同的回答。

28、    1 何為充分的“風(fēng)險評估”？    在該案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)雖然都認(rèn)定歐共體的做法沒有建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上31，但是二者對于“風(fēng)險評估”（ risk assessment ）一詞的含義卻做出了不同的闡釋。    專家組認(rèn)為風(fēng)險評估要求包含了程序的和實質(zhì)的兩個方面，程序方面的要求是指實施衛(wèi)生措施的成員方必須證明它至少在決定采取措施時“認(rèn)真考慮到了”（take into account） 有關(guān)風(fēng)險評估的資料，以此來達(dá)到該措施是建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上的要求“；32實質(zhì)方

29、面，專家組認(rèn)為風(fēng)險評估要求應(yīng)包含兩個步驟：（1）風(fēng)險評估（risk assessment），即目的在于發(fā)現(xiàn)潛在的人類健康風(fēng)險的純粹的科學(xué)實驗；（2）風(fēng)險管理（risk mnagement），包含了成員方希望怎樣去設(shè)定適當(dāng)?shù)慕】当Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)的社會及政治價值判斷。33    然而，對于專家組的上述結(jié)論，上訴機(jī)構(gòu)卻給出了相反的意見。首先，對于程序方面，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組犯了一個法律上的錯誤，認(rèn)為在協(xié)議的條文中并沒有包含對成員方證明其在實施衛(wèi)生措施時就已經(jīng)考慮到了風(fēng)險評估的要求，實際上上訴機(jī)構(gòu)并不拒絕一個可能支持有關(guān)衛(wèi)生措施的科學(xué)證據(jù)，即使成員方從未考慮到這一證據(jù)，

30、甚至這一證據(jù)是在成員方已經(jīng)實施了有關(guān)的衛(wèi)生措施之后才出現(xiàn)的；34對于實質(zhì)方面，上訴機(jī)構(gòu)也不同意專家組將風(fēng)險評估劃分為“科學(xué)上的風(fēng)險評估”與“風(fēng)險控制”兩個方面的做法，認(rèn)為這種劃分并“沒有文本上的根據(jù)”（has no textual basis）35 上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，第5條第1款實際上是對第2條第2款中規(guī)定的科學(xué)證明要求的一個具體體現(xiàn)，以確保一項衛(wèi)生措施不是在沒有充分的科學(xué)證據(jù)支持下實施的。因此，上訴機(jī)構(gòu)澄清，第5條第1款是一個實質(zhì)性的而非程序性的要求，成員方不僅要能夠舉出對它所實施的衛(wèi)生措施進(jìn)行的風(fēng)險評估，而且必須證明有關(guān)措施是被這一風(fēng)險評估所“充分支持或合理保證的”（sufficiently

31、supported or reasonable warranted）。上訴機(jī)構(gòu)必須查明成員方是否達(dá)到了這一要求。36 此外，上訴機(jī)構(gòu)主張，“所要評估的風(fēng)險并不僅僅是可以在嚴(yán)格控制條件下的科學(xué)實驗過程中被確定的風(fēng)險，而且包含了人類社會中實際存在的風(fēng)險，換句話說，包含了在人類生活、工作、消亡的真實世界里，對人類健康存在的真實的、潛在的負(fù)面影響。37對此，有學(xué)者評論說，上訴機(jī)構(gòu)對”風(fēng)險評估“所下的定義”將風(fēng)險評估從專家組狹隘的、純粹科學(xué)過程的定義中拓寬出來“，這種對”風(fēng)險評估“所作的廣義解釋”為公共衛(wèi)生當(dāng)局創(chuàng)造了更大的靈活性，因為風(fēng)險評估將可能檢測和評估對于人類健康的所有風(fēng)險，而不問其確切的和即時的

32、起源如何?！?8    2“風(fēng)險”及“科學(xué)證據(jù)”有無量化要求？    在這個問題上，上訴機(jī)構(gòu)又一次推翻了專家組的結(jié)論。專家組認(rèn)為，對一項風(fēng)險所進(jìn)行的評估如果要符合第5條第1款的要求，那末該風(fēng)險的程度應(yīng)該有一個“門檻”（threshold）的要求，或者說一個量化的要求。39 換句話說，風(fēng)險評估的結(jié)果必須體現(xiàn)出一定量級的（magnitude）風(fēng)險的存在。40上訴機(jī)構(gòu)則認(rèn)為SPS協(xié)議中并未包含此種要求。按照上訴機(jī)構(gòu)的解釋，成員方只須評估出一種風(fēng)險，無論此種風(fēng)險是多末的小，也不論它的可能性如何，只要有關(guān)衛(wèi)生措施與風(fēng)險評估存

33、在著一種合理的關(guān)系，成員方即為履行了風(fēng)險評估的義務(wù)。41    上訴機(jī)構(gòu)對風(fēng)險評估的理解則與它對“少數(shù)科學(xué)意見”的態(tài)度有關(guān)“，這也是上訴機(jī)構(gòu)的結(jié)論中最富有爭議的一部分。42上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，風(fēng)險評估并不一定非要體現(xiàn)相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的多數(shù)意見，而是可以體現(xiàn)一個有著合格的、令人放心的（qualified and respected ）來源的，與多數(shù)意見不同的”分歧“（divergent）觀點(diǎn)。43這就意味著一個建立在少數(shù)科學(xué)觀點(diǎn)上的風(fēng)險評估就可以使相關(guān)的衛(wèi)生措施滿足SPS協(xié)議的科學(xué)證明要求。很多人認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)的這種結(jié)論是對第2條科學(xué)證明要求的一大削弱，導(dǎo)致成員方不會

34、遇到太多的困難就可以進(jìn)行風(fēng)險評估來支持所實施的衛(wèi)生措施，因為他們總能找到一些科學(xué)家來支持自己的觀點(diǎn)。從貿(mào)易與健康安全關(guān)系的角度出發(fā)，這就證明了科學(xué)證據(jù)要求并不會對成員方限制貿(mào)易以保護(hù)公共健康安全的權(quán)利產(chǎn)生過多的限制。    然而，專家組和上訴機(jī)構(gòu)同樣明確了，根據(jù)SPS協(xié)議和關(guān)于爭端解決程規(guī)則與程序的諒解，44他們有權(quán)對實施有關(guān)衛(wèi)生措施的科學(xué)證據(jù)的充分性進(jìn)行判斷。45考慮到這一點(diǎn)，我們就不能認(rèn)為成員方將衛(wèi)生措施的實施建立在“少數(shù)科學(xué)意見”上的權(quán)利是沒有限制的，成員方必須在爭端解決過程中為其實施的措施提供有效的辯護(hù)。   

35、60;通過對科學(xué)證明原則和風(fēng)險評估要求的分析，我們可以不難發(fā)現(xiàn)，貿(mào)易與健康安全之間的微妙平衡在WTO爭端解決實踐中得到了很好的維護(hù)。    （三） 協(xié)調(diào)原則    SPS協(xié)議第3條（Harmonization）要求成員方的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議制定，以此在盡可能廣泛的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行協(xié)調(diào)（第1款）；符合國際標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施被視為SPS協(xié)議和GATT1994的規(guī)定相一致（第2款）；如果存在科學(xué)理由，各成員可采用高于國際標(biāo)準(zhǔn)水平的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。（第3款）。這里所說的“國際標(biāo)準(zhǔn)、指

36、南或建議”主要是指食品法典委員會、國際獸疫組織以及國際植物保護(hù)公約制定的有關(guān)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生方面的標(biāo)準(zhǔn)指南或建議。                在歐共體荷爾蒙案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)對SPS協(xié)議第3條的解釋又出現(xiàn)了明顯的分歧。    專家組認(rèn)為，第3款是對第1款和第2款所規(guī)定的，在國際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)衛(wèi)生措施的一般性義務(wù)的一種“例外”46；第1款中的“根據(jù)”（based on）和第2款中的“符合”（c

37、onform to） 是同一種含義。47上訴機(jī)構(gòu)則明確，第3條的第1款、第2款和第3款各自規(guī)定了成員方在實施衛(wèi)生措施時的權(quán)利，第3款中所規(guī)定的成員方自行決定衛(wèi)生措施的保護(hù)水平，是一項重要的獨(dú)立（autonomous）權(quán)利，而不是一般原則的例外。因此，成員方在建立更高的衛(wèi)生保護(hù)水平時，如果未滿足第3款所規(guī)定的條件也并不是對第1款的一種事實上的（ipso facto）違反。48正是基于以上認(rèn)識，上訴機(jī)構(gòu)對第3條前三款的含義及相互關(guān)系做出自己的闡釋。    上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，第1款里要求成員方的衛(wèi)生措施“根據(jù)”（based on）國際標(biāo)準(zhǔn)制定，這里“根據(jù)”（bas

38、ed on）的含義是指“在基礎(chǔ)之上制定”（built upon）或“被所支持”（supported by）。49一項衛(wèi)生措施如果僅僅是“根據(jù)”（based on）國際標(biāo)準(zhǔn)制定，并不等于是與國際標(biāo)準(zhǔn)相“符合”（conform to）。成員方并不能由此援引第2款的規(guī)定，認(rèn)為該措施與“SPS協(xié)議和GATT1994的規(guī)定相一致”。按照上訴機(jī)構(gòu)的理解，“符合”（conform to）是指“完全地體現(xiàn)了”（embody completely）或者“轉(zhuǎn)化為國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)”（convertintomunicipal standard）。50一旦成員方選擇了與國際標(biāo)準(zhǔn)不同的保護(hù)水平時，第3條第3款就開始獨(dú)立地發(fā)揮作用

39、。    根據(jù)第3款的規(guī)定，成員方采取與國際標(biāo)準(zhǔn)不同的衛(wèi)生措施時，不得與SPS協(xié)議的任何其他規(guī)定相沖突。上訴機(jī)構(gòu)澄清，這一規(guī)定意味著所有的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施必須符合第5條，特別是要滿足第5條第1款和第2款所規(guī)定的風(fēng)險評估要求。這就意味著，如果成員方選擇了比國際標(biāo)準(zhǔn)更高保護(hù)水平的衛(wèi)生措施，這種措施也必須建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上。然而，這一結(jié)論又明顯地與第3條第3款的表述相沖突，因為第3條第3款似乎暗示了某些有著“科學(xué)理由”（scientific justification）的衛(wèi)生措施并不需要建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上。對此，上訴機(jī)構(gòu)也承認(rèn)，SPS協(xié)議第3條第3

40、款“循環(huán)和重疊（involved and layered）的語言實際上使我們無法做出選擇”。51    在筆者看來，這種“循環(huán)和重疊語言”的出現(xiàn)更多地體現(xiàn)了協(xié)議的制定者們在平衡貿(mào)易與健康的關(guān)系時的謹(jǐn)慎與小心。    （四）“預(yù)防原則”    SPS協(xié)議的設(shè)計者們平衡貿(mào)易與健康的努力在第5條第7款、第3條第3款及前言第6段中同樣得到了體現(xiàn)，這些條款在相關(guān)的爭端解決中被統(tǒng)稱為“預(yù)防原則”（Precaution Principle）。52   

41、0;在歐共體荷爾蒙案中，歐共體主張“預(yù)防原則”屬于國際習(xí)慣法的一部分，并以此證明它的衛(wèi)生措施符合風(fēng)險評估的要求。雖然專家組和上訴機(jī)構(gòu)對于“預(yù)防原則”在國際法中的地位都未給予明確回答，但二者都確認(rèn)在第5條第7款和第3條第3款中包含了預(yù)防原則的內(nèi)容。但是，專家組和上訴機(jī)構(gòu)都認(rèn)為，歐共體并不能援引預(yù)防原則來規(guī)避第5條第1款規(guī)定的將衛(wèi)生措施建立在風(fēng)險評估之上的明確義務(wù)。53在日本限制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口案中，54預(yù)防原則的運(yùn)用則與第2條第2款的規(guī)定聯(lián)系起來。在此案中，日本援引第5條第7款試圖證明其檢疫措施滿足了第2條第2款所規(guī)定的“充分科學(xué)證據(jù)”要求。日本認(rèn)為，它之所以暫時禁止所有品種的水果進(jìn)口，是因為缺乏分別

42、測試導(dǎo)致了“相關(guān)科學(xué)證據(jù)的不充足”。對日本的這一抗辯，專家組和上訴機(jī)構(gòu)并沒有從第5條第7款的實質(zhì)方面做出判斷，（例如確定在何種情況下，相關(guān)的科學(xué)信息可以被看作是不充足的），而是著眼于第5條第7款中所規(guī)定的程序要求。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，日本既未設(shè)法獲得風(fēng)險評估所需的“額外信息”，也沒有在“一段合理期限內(nèi)審議”有關(guān)的檢疫措施，所以日本的做法并不符合第5條第7款的要求。因此，上訴機(jī)構(gòu)得出的結(jié)論，日本的檢疫措施并沒有充足的科學(xué)證據(jù)，從而違反了第2條第2款的規(guī)定。55    以上WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)對與歐共體荷爾蒙案和日本限制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口案的分析似乎表明，SPS協(xié)議中的

43、預(yù)防原則作為實施措施一方的一項抗辯理由，其前景并不令人看好。56    （五）小結(jié)    綜上所述，從協(xié)調(diào)貿(mào)易與健康間關(guān)系的宏觀角度考察，SPS協(xié)議繼承了GATT第20條有關(guān)“必要性”及“對貿(mào)易最小限制和禁止變相限制”的要求，并在以下三個方面超越了GATT第20條的規(guī)定。首先，協(xié)議要求所有的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施必須建立在科學(xué)原則和證據(jù)之上，并規(guī)定了相關(guān)的風(fēng)險評估程序。這一規(guī)定具重大而深遠(yuǎn)的意義，有學(xué)者認(rèn)為它使整個多邊貿(mào)易體制的爭端解決活動遇到了前所未有的課題57；其次，協(xié)議要求成員方應(yīng)盡可能地在食品法典委員會、國際獸

44、疫組織、國際植物保護(hù)公約秘書處等國際組織所制定的有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各自的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施58；最后，作為“烏拉圭回合”一攬子成果的重要組成部分，SPS協(xié)議的誕生使得與健康安全有關(guān)的貿(mào)易爭議的解決有了強(qiáng)制性的WTO 爭端解決機(jī)制作為后盾，這在所有的旨在協(xié)調(diào)貿(mào)易與公共衛(wèi)生安全之間關(guān)系的國際協(xié)定中還是第一次。這種超越不僅增加了SPS協(xié)議的可操作性，而且更為合理地平衡了貿(mào)易與健康安全之間的關(guān)系。    在與SPS協(xié)議有關(guān)的WTO爭端解決實踐中，有一種現(xiàn)象的出現(xiàn)耐人尋味。那就是專家組，特別是上訴機(jī)構(gòu)只有在有關(guān)的案情特別清楚的情況下才會對被訴方是否違反了SP

45、S協(xié)議相關(guān)條款做出明確的結(jié)論。59這似乎可以被理解為，在通常的情況下，專家組和上訴機(jī)構(gòu)在權(quán)衡貿(mào)易與健康之間的關(guān)系時，更傾向于維護(hù)一國衛(wèi)生主管當(dāng)局保護(hù)其本國公共健康安全的權(quán)利。    結(jié) 語    自由貿(mào)易與健康安全同為人類福祉所系。從與傳染性疾病的斗爭開始，直到20世紀(jì)以關(guān)貿(mào)總協(xié)定和世界貿(mào)易組織為主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制的構(gòu)建與完善，人類平衡貿(mào)易與健康間關(guān)系的努力貫穿了整個國際貿(mào)易的發(fā)展歷史。我們有理由期待這一努力將會為生活在21世紀(jì)的人們帶來更多的和諧與福利。    參考文獻(xiàn)：&

46、#160;    參見羅伯特·吉爾平：全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-解讀國際經(jīng)濟(jì)秩序，上海人民出版社，2003年，第217頁。     Quarantine一詞來自拉丁文，意為“40天”，這也是我們在非典危機(jī)中耳熟能詳?shù)摹案綦x”一詞的由來。     See T.Ranger （ed.），Epidemics and Ideas： Essays on the Historical Perception of Pestilence（1992），p.15.   

47、60; David P.Fidler，International Law and Infectious Diseases（1999），p.2.     1929 ICPP，art 6.     Ibid，art 8.     GATT1947第20條規(guī)定，“在遵守關(guān)于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制的要求前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧╞）為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；”。     John·H·Jackson，The World Trading System， Law and Policy of International Economic Relations （1997）。     Ibid     GATT1947， art. XX（b）。    11 John·H·Jackson， The Wor